今年政府工作报告明确，深化农村土地制度改革。宅基地改革是农村土地制度改革的重要内容，今年中央一号文件强调，稳慎推进农村宅基地制度改革。从2015年中央启动宅基地制度改革试点在内的农村土地制度三项改革试点以来，每年中央一号文件都对宅基地改革进行部署，重视程度可见一斑。

宅基地改革也是今年各地部署“三农”工作的重要方向。21世纪经济报道记者梳理发现，截止到3月22日，江西、河北、江苏、安徽、福建、山西、湖北、陕西、四川、黑龙江和青海等11个省份在省委一号文件中对宅基地改革进行部署。江西、北京、河北、湖南、辽宁、江苏、安徽、福建、山西、重庆、陕西、四川、贵州、甘肃、黑龙江、海南、青海、宁夏和新疆等19个省份在政府工作报告中将宅基地改革作为今年“三农”工作的重要任务之一。

据21世纪经济报道记者不完全统计，截止到3月22日，已有20省份在省委一号文件或政府工作报告中对宅基地制度改革工作进行部署（不少省份同时在省委一号文件和政府工作报告中部署相关内容）。

稳慎推进宅基地改革仍是各省份部署宅基地改革的重要基调，各地宅基地改革重点发力盘活闲置宅基地、规范宅基地管理、宅基地有偿退出和使用、宅基地数据库建设等内容。

多省份部署宅基地改革工作

2020年6月，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过《深化农村宅基地制度改革试点方案》。2020年9月29日，深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议召开，全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。

深化农村宅基地制度改革试点电视电话会议明确，要稳慎做好深化农村宅基地制度改革试点各项工作。其后，2021~2023年中央一号文件均再次强调，稳慎推进农村宅基地制度改革试点。今年中央一号文件对宅基地改革相关工作的部署延续“稳慎”的基调。

在今年各地省委一号文件和政府工作报告对宅基地改革相关工作的部署中，“稳慎”也成为高频词。如江西省委一号文件要求稳慎推进农村宅基地制度改革试点，进一步加强宅基地规范管理；再如贵州政府工作报告要求，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，积极稳妥盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。

中国农业大学经济管理学院教授赵霞向21世纪经济报道记者表示，宅基地改革与农民切身利益息息相关，需要稳妥、慎重推进保护农民的合法权益。

中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥进一步向21世纪经济报道记者指出，宅基地涉及农民权益，各地农民对宅基地改革的理解和接受程度存在差异，如果盲目推动，或者不与农民协商、不建立在农民自愿的基础上，不利于建设宜居宜业和美乡村。此外，盘活利用宅基地之后的利益分配问题也错综复杂。

赵霞表示，推进宅基地制度改革，一方面要建立有法可依、权属清晰、管理规范的农村宅基地制度体系。另一方面，要保障农民宅基地的合法权益，实现农民的土地财产权，让农民“居者有其屋”。除此之外，还要优化农村的住宅资源和土地资源配置，激活农村闲置宅基地。

围绕宅基地规范管理，今年江苏省委一号文件要求，有序扩大农村宅基地线上审批。山西省委一号文件明确，要推进农村宅基地数据库建设。分类分步开展乱占耕地建房整治试点，加快推进房地一体宅基地登记颁证。

围绕保障农民宅基地合法权益，青海省委一号文件明确，要加强农牧区宅基地审批管理，全面保障农牧民合理合法的新增宅基地需求。

围绕优化农村住宅和土地资源配置，江苏省委一号文件提出，有序扩大闲置宅基地和闲置住宅盘活利用线上流转交易试点。山西省委一号文件明确，总结清徐、平遥、泽州3个县试点经验，探索农村宅基地依法有偿退出、有偿使用有效办法。陕西省委一号文件要求，支持有条件的地区利用闲置宅基地和住宅因地制宜发展休闲农业、乡村旅游等富民产业。青海省委一号文件提出，支持村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农牧区闲置宅基地，发展休闲农牧业、餐饮民宿等新业态，持续增加农牧民财产性收入。

在赵霞看来，确权登记和允许宅基地进入市场进行商业化买卖是宅基地制度改革的重要方向，前者确保每家每户宅基地都有证，后者赋予农民手中闲置的宅基地一定的流通性，用于增收或乡村建设。

持续深化宅基地制度改革

农村人口持续变动，部分农村居民进城之后不再返乡，也有部分进城人口会回到农村，还有一些新成员想加入村集体。李国祥表示，过去宅基地管理过于封闭，难以适应农村人口变动的形势，对保障农民权益、盘活闲置资源形成一定制约。

不仅如此，赵霞指出，当前农村“空心化”严重，一些宅基地常年闲置浪费，与此同时，一户多宅和超标准建房大量存在。目前还存在违法用地行为较多、私自转让宅基地、宅基地流转程度区域差异明显等问题。除此之外，目前宅基地使用权和占有权已经在农民身上充分体现，但财产权和收益权未能体现，农民利益无法得到充分保障。

近年来宅基地制度改革的呼声很高。2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。在总结试点实践基础上，2018年中央一号文件进一步提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”的改革思路，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。

各地也在积极探索创新，浙江义乌率先开展了宅基地“三权”分置探索。充分发挥农村集体经济组织在集体成员资格确认、村庄规划、宅基地处置和收益分配等方面的主导作用。云南大理规范宅基地及地上房屋租赁用于乡村旅游，年期一般为20年以内，到期房地归还宅基地使用权人，村集体对流转的宅基地收取土地增值收益调节金。

2020年9月新一轮农村宅基地制度改革试点启动之后，据农业农村部2023年8月消息，宅基地分配、流转、退出，闲置宅基地盘活利用等关键环节改革取得实质性进展。

比如在适度放活宅基地使用权方面，《关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》等文件相继出台，试点地区也因地制宜探索通过出租、入股、转让、互换等多种方式流转宅基地，探索通过集体统一经营、农户自主经营、合作经营等多种形式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅发展乡村产业，激发乡村内生动力。

李国祥表示，当前农村出现了一些新情况和新形势，但农村宅基地改革不能急于求成，不求速度，而是要稳慎推进。要允许多种形式的探索和试点，在确保农村和谐稳定、保障农民权益的前提下，促进宅基地的优化配置。

目前宅基地制度改革还面临不少问题。比如政府管理难度较大。赵霞表示，宅基地规划过程中，农民考虑建立住宅，政府考虑规划和管理，双方会进行反复博弈，一旦政府管理与农民需求相悖，会面临较大管理困难。

比如产权权属界定不清晰。赵霞表示，宅基地的所有权属于集体，而使用权和房屋所有权属于农民个人，私人地权和公共资源之间存在矛盾。

再如农民也对改革存在顾虑。李国祥发现，虽然目前宅基地改革实行“三权分置”政策，但部分享有宅基地资格权和使用权的农民并不放心将宅基地交给集体或者自行出租。

要更好盘活利用宅基地，赵霞认为未来还要继续从以下方面着力：一是鼓励已落户城市的农村原住民自愿有偿永久退出宅基地；二是鼓励农村集体和农户通过出租、入股等方式盘活闲置宅基地和房屋，例如开设旅游民宿、出租企业建立厂房等；三是开展农村闲置宅基地整治，与城乡建设用地、集体经营性建设用地增减挂钩，为乡村建设和产业发展提供土地资源。

作者：李莎 记者；白映雪 实习生

来源：《21世纪经济报道》2024年3月25日第5版

编辑审定：曹益凤 周崇聪