2024年岁末闭幕的十四届全国人大常委会第十三次会议审议通过国务院关于耕地保护工作情况的报告。报告显示，根据2023年度全国国土变更调查结果，全国耕地面积19.29亿亩。从布局变化看，持续多年的耕地“南减北增”开始转为“南北双增”；从坡度变化看，园林地“上山”、耕地“下山”趋势初步呈现。
针对耕地保护工作面临的困难和问题，该报告认为，城乡发展和基础设施建设等仍将不可避免占用一部分耕地；耕地“非粮化”不同程度存在；提升保护与建设水平仍存在困难和挑战；耕地空间分布格局还需优化；保持粮食需求国内稳定供给的压力将长期存在。为此，参与分组审议的全国人大常委会组成人员多方建言，下一步工作当务之急是稳住耕地总量，提升耕地质量，严格监督执法，坚持系统推进，强化永续利用。
正视需要加快研究解决的问题
全国人大常委会委员李纪恒曾到广西西部地区专题调研耕地保护工作。分组审议中，他提出六个方面问题建议加快研究解决。
如何看待耕地保护与落实大食物观的关系问题？李纪恒建议，全面摸清耕地、草地、园地、水域、林地的食物生产潜力，提出不同阶段以耕地保护为重点的土地保护对策。如何应对耕地保护与我国人口未来走势的关系？他表示要思考、正视人口低生育率和老龄化趋势下的耕地保护工作新情况。怎样理解耕地保护与不同地区自然条件的对应关系？李纪恒说：“我国地区差异巨大，干旱、洪涝、盐碱、寒冷等因素，严重制约着耕地开发、保护和利用。需要充分利用农业科技创新，综合研究水资源条件、盐碱地类型和土地利用方式等，真正实现耕地资源扩容、提质、增效。”
谈及怎样做好耕地保护中不同部门及其政策之间的协同问题，李纪恒表示：耕地保护需要多部门协同履职，尤其是自然资源与农业农村等部门。在整治耕地“非粮化”等问题过程中，个别地方出现政策执行加码、机械执行等问题，也有复耕效果不佳引发的资源浪费之忧。这都需要强化部门协同和政策合力，系统化实施治理。他还说，耕地碎片零星、生产组织分割、农村住宅分散空置、资源闲置低效等是当前制约农业现代化和农业强国建设的难题，需要加大高标准农田建设力度等措施推动解决。
如何看待耕地保护与不同省份发展水平相适应的问题？特别是如何在确保粮食安全、守住耕地红线的前提下确保革命老区、发展落后地区跟上发展整体步伐？李纪恒认为还需要再研究，“原来的贫困地区基本是农业为主的地区，依托种粮食保证不返贫难度大，要加大对这些地区的支持力度。”
兼顾耕地保护和农民利益保障
“从过去经验来看，无论是耕地面积的增减还是耕地撂荒和‘非粮化’态势，都呈现出波浪式的变化趋势。这种情况与对耕地保护和粮食生产工作的重视程度以及种粮利润有很大关系。”列席审议的全国人大农业与农村委员会委员魏后凯说，保护耕地、稳定粮食播种面积、加强耕地撂荒治理，都需要建立相关利益保障机制，保护耕地和保障粮食安全一定要形成长效机制。
全国人大常委会委员谭天星建议实现耕地保护和农民利益保障的有机统一。一方面完善耕地保护激励机制，另一方面加大扶持力度，激发农民种粮积极性，在促进农民不断增收中实现有效保护耕地。
“现在大家关心的是耕地的‘非粮化’，这个问题应该辩证看待。”列席审议的江苏省人大常委会副主任曲福田表示，保护耕地、保障粮食安全，从本质上说是要保护耕地的生产力，不能因为“非粮化”破坏耕地结构、减少耕地面积。他建议各地因地制宜列出耕地利用的负面清单。
曲福田建议，针对高标准农田建设和土地综合整治要加强制度化建设，因为在土地整治过程中，不仅涉及土地面积、质量，还涉及产权、利益等，要保护好农民的合法权益。另外，他还表示，园林地“上山”、耕地“下山”趋势是对的，但工作推进过程中一定要因地制宜、实事求是，毕竟涉及农民的耕作半径，涉及农民的利益，涉及补偿问题等，要把好事办好。
列席审议的全国人大民族委员会委员郭正耀一直参与耕地恢复整改工作，他同样建议，实事求是根据实际情况逐地块建档立卡、动态监测，留足整改恢复过渡期。
分阶段、分类型妥善处理“非粮化”问题
“要稳妥有序地推进‘非粮化’问题整改，防止耕地恢复工作简单化和‘一刀切’，避免对当地特色产业发展和农民增收产生较大影响。”全国人大常委会副委员长雪克来提·扎克尔在分组审议时如是说。他建议分阶段、分类型妥善处理“非粮化”问题。对破坏原有耕地结构性质和生态环境的“非粮化”行为要坚决禁止，对临时性且已恢复的耕地生产结构调整，要采取价格支持、给予补贴和宣传引导等鼓励性方式，促进农户逐步恢复选择粮食种植。
全国人大常委会委员蒋超良表示，调研中各地普遍反映，自2019年第三次全国国土调查以来，由于监测手段和方向的变化，各地发展农业特色产业的耕地被大量认定为其他地类，属于耕地转为林地、园地等其他类型农用地，需整改恢复。同时，种植草本、藤本、浅根系作物可以在短期内恢复用于粮食生产，改种粮食作物对粮食产量影响不大。为此，他建议从构建和优化国土空间开发与保护格局以及发挥地方比较优势方面考虑，推动耕地认定与耕地保护相结合、与农业农村发展相契合、与大食物观需求相吻合，拓宽耕地认定标准，差异化发展特色农业产业，将种植草本、藤本、浅根系作物等对耕作层不造成破坏的土地认定为耕地。
蒋超良还表示，地方反映，当前除经依法审批允许建设占用林地外，林地不得转为其他地类。平原地区拟发展规模化生产的农田内零星分布的林地转为耕地没有政策依据，如果推进耕地恢复则进入森林督查图斑。为此，蒋超良建议研究可否打通政策壁垒，在不涉及三级以上保护林地、古树名木并符合生态评价要求的前提下，允许林地转为其他农用地，由地方根据土地适宜性评价结果，统筹耕地保有量和森林覆盖率，遵循宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草原则，坚持耕地利用优先序，优化耕地、林地、草地等农用地空间布局，推动耕地和其他农用地地类有序流转。
高度重视耕地生态保护工作
2024年以来，全国人大农业与农村委员会先后赴河南、湖南、内蒙古、黑龙江、广西等地就耕地保护工作进行专项调研。据此，全国人大常委会委员段春华建议下大力气提升耕地质量。他说：“长期以来，传统农业生产对耕地更多采取高强度、超负荷的使用方式，耕地年年不间断播种、收获，休耕轮作的数量有限，造成基础地力退化，土壤有机质含量降低，一些地方耕地面临着土壤酸化、潜育化、重金属污染的风险，土壤污染类型的复杂程度各异，治理修复技术欠缺和资金不足问题并存，必须统筹兼顾，下大力气解决。”
谈及健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，蒋超良表示，目前我国耕地生态保护仍然面临土壤污染、微生物减少、面源污染等严峻挑战，要高度重视耕地生态保护工作。他建议，加快实现农业绿色发展，既要进一步减少化肥、农药的使用总量，科学管控肥料、农药等的不合理施用，又要严防工业和城镇污染向农业转移，科学加强农业废弃物资源化利用，有序推进重金属污染耕地治理修复。
全国人大常委会委员杨永英说，全国人大农业与农村委员会调研报告指出，耕地管理和利用效能需要不断增强。自然资源、农业农村、林业草原等部门的耕地、园地、林地、草地以及粮食生产功能区、重要农产品保护区等数据不对接，部门间工作职责交叉、政策合力不够，影响耕地用途管控和功能区落实。他建议对此加强统筹协调。
全国人大常委会委员郑建闽建议加快建立保障耕地用于种植基本农作物的管理体系，健全耕地种植用途管控监测体系，促进耕地利用结构更加高效、科学、合理。
作者：李秀萍 农民日报·中国农网记者
来源：《农民日报》2025年1月14日第005版
编辑审定：周崇聪
