【农地法律网编者按】在城市化进程加速，在房地产投资升温的经济形势下，小产权房问题应运而生。一方面牵涉到集体土地的敏感神经，一方面又是城市居民对民生的呼唤。如何破解小产权房问题是学者乃至政府、百姓关注的热点问题。本文立足成都经验，对小产权房问题提出了独到见解。

曾经让部分低收入群体实现购房梦想、为农村集体经济贡献颇多的小产权房在今年再一次被推到了风口浪尖上。2012年2月21日，国土部称今年要试点清理小产权房，并表示对小产权房不得确权发证。时隔不到一个月，3月11日，国土部再次强调要大规模清理小产权房。看来这次中央政府是动真格，要对已存在十多年之久的小产权房做彻底的清理。

在小产权房领域里，各级政府、购房者、集体经济之间已经博弈了很久。从2008年1月起，国务院就下发通知，指出任何涉及土地管理制度的试验，都不能违反国家的土地用途管制制度。2009年，国土部要求各地严查小产权房等违法用地、违法建筑行为，并再次叫停小产权房。2011年，国土部坚决推进小产权房的问题清理工作。今年，国土部将选择部分城市开展小产权房清理试点工作。值得关注的是，2月底北京法院判处了一例国土部门官员对小产权房不作为的渎职案，被告以玩忽职守罪判刑。小产权房的治理已从"打雷"开始"下雨"。从这个过程中，我们不难发现两点信息：一是有关部门在小产权清理问题上的态度坚决，行动循序渐进；二是小产权房牵涉群体多，情况复杂，处理起来难度非常之大。

概念：

这里的"小产权房"是指由乡镇一级政府颁发产权证的、未缴纳土地出让金等费用的、由一些村集体组织或者开发商建设的、向非本地农民或居民出售的、建筑在集体土地上的房屋。这些房屋没有真正意义上的商品房产权，它违反了我国土地管理和建设管理的相关法规，也没有取得国家颁发的土地使用证和房屋产权证，买卖双方的购房合同也不会给予备案。

背景：

当下中国城乡二元的土地制度在一定程度上剥夺了农村集体土地所有者改变土地用途获得更高收益的能力。城市国有建设用地有正式的土地使用权拍卖市场，实行市场定价。而农村集体建设用地使用权流转的市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成"同地不同价"。农民在土地快速增值的过程中并没有得到合理的利益补偿。小产权房通常由村集体牵头开发，越过了国家征地过程，不需要缴纳土地使用权出让金、基础设施配套费，其他开发费用等也很低。在小产权房开发过程中，农民集体通过出售小产权房所获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额，"一高一低"的现实利益催熟了这种畸形的果实。

国内经济快速发展，城镇化处于加速期，村镇农民向城镇移动，这个过程当中相当多的城市新增人口必然要解决居住问题。而大量城市却同时伴生高企的房价。在相当长一段时间，经济适用房、廉租房等面向中低收入人群的保障性住房建设又严重滞后。相对于区位条件类似或同地段的商品房而言，小产权房价格普遍低得多，因此小产权房存在着大量现实的购买群。小产权房的需求基础是城市中低收入群体日益增长的住房需要同落后的城市住房保障体系之间的矛盾。

购买者：

各地小产权房购买者主要是城市中低收入群体，包括外来务工人员、普通工薪阶层等，小产权房无论是租赁费用还是销售价格均明显低于商品房，比较适合外来务工人员的收入水平，成为实现"居者有其屋"愿望的重要选择。此外，房产投资者也成为小产权房的购买者，因小产权房价格低廉，有一定的升值潜力和投资增值空间，在国家尚未出台明确的处置措施之前，通过房屋出租、升值或试图在小产权房"转正"后获取较大利益。

成都周边小产权房：空间将越来越小

我们的抽样调查表明，成都区域内比较有市场的小产权房是在郫县的团结镇、三道堰及古城镇等场镇周边，另外金牛区和武侯区也有一定规模的小产权房。从圈层来看，小产权房主要分布在距离成都市50公里以内的郊县场镇。此外，在新都、双流等区域，也有部分小产权房屋规划建设中。

成都小产权房的开发同成都近年实施的土地整理、金土地工程和农民集中居住过程相伴随。成都从2005年起实施"金土地"工程，农村土地的非耕地部分，大约占农地总量的22％~30％，若拆并、搬迁集中修建住宅，可以腾出近2／3的农村集体土地的非耕地。与金土地相配套的是农民集中居住即农民新居工程，这是成都市推进城乡统筹的一个组成部分。从2004年起，政府在对150万亩宅基地全部进行整理后，集中修建农民新宅。农民新居工程的兴建很难按照商品房路径实现，因为要在农村集体所有的土地上进行商品房开发，按正规程序必须先经国家征地，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费后才能开发建设。很自然，越过这个环节，在集体土地上建设农民新居同时，又部分面向非地农民或居民出售，会产生巨大的利益，于是农民新居混合着小产权房开始批量出现。

在成为全国统筹城乡综合配套试验区后不久，成都市国土资源局出台了《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》，《办法》规定依法批准取得的集体建设用地可以用于建设农民住房、农村集体经济组织租赁性经营房屋，但不得用于商品住宅开发。同时，给予了集体建设用地以城镇建设用地几乎相等的地位，明确指出集体建设用地用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性用途以及有两个以上意向用地者的，应当进入土地有形市场采取招标、拍卖或者挂牌等方式公开交易。土地使用者可申请办理土地使用权登记。《办法》给出了农村土地利用局部突破的口子，但实际上并没有建立起小产权房向大产权房转换的直接通道。

我们预计，2012年的问责小产权将使小产权房的命运急转而下。小产权房在成都城乡结合部和郊县地区的"星火燎原"态势将随着国土资源部的逐步清理而衰减。无论小产权房是否能够依托不同形式"合法转正"，成都小产权房的空间将会越来越小。

前路探索：解决集体所有土地同权同利问题随着我国城镇化发展与城乡一体化的推进，乡村的经济体制、社会体制、土地制度、居民身份都将面临着一次次重大的变革。小产权这一产自乡村、销往城市，出生多年、却属黑户的"私生子"必将首当其冲的受到改革的洗礼，但沉疴难起，多年来形成的小产权房问题涉及面广、情况复杂，不可简单化一刀切的对待，需要一个循序渐进、分类对待的处理方式。

多年来中国的国有土地以外的土地市场始终处于边缘化的境地，城市化过程中，集体的土地遇到确权、转让受限等诸多问题，集体权益得不到保障和充分实现，这使我国土地二元化结构中的集体土地的权利与国有土地的权利极为不对等，才催生了集体自建的小产权房。因此从长期来看，小产权问题的根本是解决集体所有土地同权同利问题。集体土地的产权界定和市场化是必然出路，而市场化关键在于确权和流转，政府首先应对集体土地进行完整的确权，同时在集体土地流转的过程中起到监管、指导、规划的作用，长期来看可以从根本上杜绝小产权的产生。

在当前未建立完备集体土地市场化体系前，可以立足于集体房屋经营、租赁的方式构架集体土地房地产项目的制度和管理体系。可结合国家的保障房建设，以国家租赁的方式让集体房屋进入到国家住房保障体系中，集体经济享有收益权与所有权。可以考虑将其纳入城乡统一建设规划和建设管控程序中，在建设的统筹、规划、质量、配套等多方面与城市建设项目一样要求。对当前未通过统一规划或以售卖为目的的在建与未建小产权项目应该严格禁止；允许以经营、租赁为目的并符合城乡统一规划的项目进入市场经营。

由于已建成的小产权项目规模庞大，涉及了较多居民的生活、生计问题，在建立完备集体土地市场化体系后，对符合城乡规划的项目应根据相关制度进行确权，给予合法身份。对于不符合城乡规划的小产权项目应作为拆迁和改造的对象，采用城市改造、改建的方式进行。

对成都而言，基于成渝两地全国统筹城乡综合配套试验区的设立，为城乡统筹发展、用好集体土地、保障农民权益提供了探索的可能。可以预期，小产权作为问题之一将会得到妥善的解决。