作者简介：
陈晓枫，福建师范大学经济学院教授、博士生导师，福建师范大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心研究员；陈瑞旭，福建师范大学经济学院博士研究生。
基金项目：本文为国家社会科学基金项目“新农地产权制度改革下的农民财产性收入增长路径研究”（项目编号：15BJL016）的阶段性研究成果。
本文原刊于《马克思主义与现实》2020年第1期。注释和参考文献已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
摘要：新中国成立70年来我国农地经营权制度经历了农民所有小农独立经营、集体所有集体统一经营、集体所有家庭分散经营、集体所有多元经营的演进过程。这一过程呈现出自上而下与自下而上相统一、渐进性演进、遵循否定之否定规律等特征。农地经营权制度的演进是国家发展战略调整、经济运行机制转换以及追求管理制度绩效等诸多因素相互作用的结果，为我国农地经营权制度的发展完善积累了丰富的经验。深化农地经营权制度改革，应进一步努力完善农地经营权权能，构建市场配置与宏观调控相结合的农地经营权流转机制，积极培育新型农业经营主体，加强乡村治理体系和治理能力建设。
关键词：新中国70年；农地经营权；制度演进
一、新中国70年农地经营权制度演进的基本轨迹
新中国成立以来，农地经营权制度经历了四次重大变革：第一次是1949—1952年的土地改革，其结果是形成了土地归农民所有、小农独立经营的农地经营权制度；第二次是通过农业合作化运动、人民公社化运动，确立了农地集体所有、集体统一经营的农地经营权制度；第三次是通过家庭联产承包责任制改革，确立了农地集体所有、家庭分散经营的农地经营权制度；第四次则是通过农地“三权分置”改革，形成了农地集体所有、多元经营的农地经营权制度。
（一）土地农民所有、小农独立经营时期（1949—1952年）
新中国成立初期，为了完成新民主主义革命的遗留任务，党领导开展了新解放区的土地改革运动。截至1952年底，全国除新疆、西藏外均已完成土地改革，基本确立了农民土地所有制。随着这一土地产权制度的确立，广大农村形成了土地归农民所有、小农独立经营的农地经营权制度。
1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》明确规定：“土改完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。”在这一农地经营权制度下，小农对土地拥有完整的占有、使用、收益、处分权能，具体表现为：从农地占有权来看，土改完成后，全国无地和少地农民共获得约7亿亩土地，他们在拥有土地所有权的基础上直接占有和经营土地；从农地使用权来看，农民对其占有的土地拥有自主生产的权利；从收益权来说，土改使全国无地或少地农民免除了700多亿斤粮食的地租，农地收益归农民所有；从处分权来说，农民作为土地所有者既可以将土地所有权与经营权同时转让，也可以在保留所有权的前提下将土地出租，转让一定时限的农地经营权。
（二）农地集体所有、集体统一经营时期（1953—1978年）
土地改革激发出广大农民巨大的生产积极性，在一定程度上促进了农业生产的发展。然而随着农业生产的发展，小农独立经营的局限性逐渐暴露出来：一是农户所拥有的有限的生产资料难以满足农业正常生产的要求，更谈不上扩大再生产；二是小农独立经营模式难以集中力量兴办大规模的农业基础设施，抵御各种自然灾害能力弱小。于是党中央又积极引导农民走互助合作的道路，激发农民开展互助合作的生产积极性，在广大农村对小农土地所有制进行了社会主义改造，经过互助组、初级农业合作社、高级农业合作社、人民公社几个阶段，最终确立了土地集体所有、集体统一经营的农地经营权制度。
在集体所有、集体统一经营的农地经营权制度下，农地经营权的各项权能发生了很大的变化：农民不再作为个体单独占有土地，只能作为集体的一份子共同占有土地；农民不再享有自主生产的权利，只能根据上级部门下达的生产计划安排生产任务；按照劳动工分制进行收入分配；政府通过计划统一管理土地。
（三）农地集体所有、家庭分散经营时期（1978—2013年）
集体统一经营的农地经营权制度虽然在一定程度上促进了农业生产的发展，但是这种高度集中的制度安排严重挫伤了农民的生产积极性，未能解决农民的吃饭问题，直到1978年全国仍有2.5亿农民生活在贫困线（100元/人）以下，农村贫困发生率仍高达30.7%。在这种情况下，安徽凤阳小岗村主动求变，率先实行包产到户，取得了良好的效果并得到党中央的认可与推广。至1983年，我国基本上建立了集体所有、家庭联产承包的农地产权制度，农地经营权制度亦随之从集体统一经营转变为家庭分散经营。
在家庭联产承包责任制中，农地经营权制度呈现两个特征：一是实现了农地经营权与所有权的初步分离；二是农地经营权与承包权紧密结合，称之为承包经营权。在家庭分散经营状态下，承包经营权的各项权能呈现出由弱到强的扩张过程。一是农户拥有较稳定的土地占有权。家庭分散经营初期较为强调集体所有权的发包权，但是在1984年以后，党中央反复强调发包方不得随意、违规收回承包地。随着进城落户的农民增加，党中央在2011年提出，无论全家落户何种类型的城镇农户都可以不退回承包地。二是农户拥有自主的土地使用权。随着家庭联产承包责任制的实施，农地使用权也经历了一个从强调集体计划经营到减少向农户下达生产指令，再到尊重农户自主生产经营的转变过程。三是农户拥有实实在在的土地收益权。农村税费改革取消了集体征收的三提五统，接着又取消了农业税，农民收入明显增长。1984年以后农地有偿流转措施开始实行，这进一步拓宽了农户的土地收益渠道。四是农户的土地处分权日益落实。一方面，党中央鼓励农户以多种方式转让土地经营权，土地承包经营权的流转方式从单纯的转包发展为转包、出租、互换、转让、股份合作等多种流转方式；另一方面，2013年党中央又开始鼓励农户将承包经营权担保、抵押，筹集资金发展生产。随着土地承包期的延长，农户的土地处分权也将进一步朝细分化方向发展。
（四）农地集体所有、多元经营时期（2014年至今）
在家庭联产承包责任制实施过程中，已经有不少地方出现了农地的自发流转。2000年以后土地流转规模逐步扩大，截至2016年底农地流转面积已占承包地总面积的35%。从流转去向来看，农业大户、专业合作社、农业企业和其他经营主体流入的土地分别占当年土地流转面积的58.38%、21.58%、9.68%、10.36%。这表明，随着城镇化的快速发展和现代农业的兴起，家庭联产承包责任制改革以来形成的以家庭分散经营为主的格局，已经逐渐转变为以新型农业经营主体为主导的多元化经营格局。党中央正是注意到农业农村发展的这种新变化，为了促进农业适度规模经营的发展和提高农民收入，提出了农地“三权分置”的改革构想，并出台了一系列文件来指导这一改革。“三权分置”改革标志着对集体所有、家庭承包、多元经营的农地产权制度的正式确认，也标志着对多元经营的农地经营权制度的充分肯定。
在农地经营主体多元化的背景下，农地产权结构的最大变化在于实现了经营权、承包权的分离，形成了所有权、承包权、经营权“三权分置”的局面。农地经营权呈现新的特征：农地的占有权主体可以是农地承包者，也可以是通过流转合同获得农地的非农地承包者，他们通过承包合同或流转合同直接占有农地；农地经营权人享有在其占有的农地上自主经营的权利，依法对农地进行合理开发利用；农地经营权人充分享有农业生产经营收益、国家农业补贴、以及农地流转收益的权利；农地经营权人在承包期内或流转合同期内对农地享有转让、转包、出租、互换、入股、担保、抵押等权利。
二、新中国70年农地经营权制度演进的特征
（一）制度演进是自上而下与自下而上的统一
从农地经营权制度变革的推动力来看，新中国成立以来的农地经营权制度演进以1978年为界限，可以划分为两个时期。改革开放前农地经营权制度演进是典型的自上而下推动的，但是其中也包括农民自发形成的因素。改革开放之后的农地经营权变革虽然说首先表现为自下而上的推动作用，然而政府在其中也起到非常关键的作用。因此，新中国70年来的农地经营权制度演进过程是自上而下和自下而上的统一。
改革开放之前，农地经营权制度演进首先带有自上而下推动的特征。土地改革运动是党和国家运用政权强行没收地主土地，将土地分配给无地和少地农民，从而建立起农民独立经营的农地经营权制度。土地改革完成后，党和国家又引导和组织农民逐步走上了互助组、初级社、高级社、人民公社的道路，从而建立起了集体统一经营的农地经营权制度。但是，改革开放之前的农地经营权制度演进并非完全由国家自上而下强制推行，也有一定的自发性。这突出表现在，土地改革完成后，基于小农无法单独抵御自然灾害、缺乏足够的生产工具等原因，在农村曾经自发产生了互助组，互助组就是一种典型的自发性的集体劳动组织。在集体统一经营的农地经营权制度的形成过程中，党和国家也一直强调要在尊重农民意愿的基础上推动土地产权制度改革。因此，改革开放前的农地经营权制度变革总体上说是自上而下和自下而上的统一。
改革开放之后的农地经营权变革，首先表现为一种自下而上的推动。安徽省凤阳县小岗村18位农民签下土地承包合同，开创了家庭联产承包责任制的先河，当年小岗村粮食获得了大丰收。这是中国农民的伟大创造，党中央给予充分肯定和积极支持。在党中央的大力倡导下，家庭联产承包责任制逐步在全国推开，到1983年初，全国农村已有93%的生产队实行了这种责任制，形成家庭联产承包为主和统分结合的农村集体经济双层经营体制。由于农户获得了土地承包经营权，调动了生产积极性，促进了农业生产的发展。随着城镇化步伐的加快和农业适度规模经营的发展，广大农村又出现了自发的农地流转，党的十八大以来的“三权分置”改革事实上是对农民自发产生的农地流转给予制度上和政策上的承认推广。因此，改革开放以来的农地经营权制度演进也并非完全是自下而上推动的结果。无论是家庭联产承包责任制改革的推广，还是农地“三权分置”改革的实施，都是党和国家对农民创造的农地产权制度变革实践经验加以总结，并从国家法律和政策层面上推广，从而将其制度化、法律化的过程。
（二）制度演进呈现典型的渐进性
新中国成立初期的土地农民所有、小农独立经营的农地经营权制度并不是一蹴而就的，而是经过党中央的多次论证之后，循序渐进地推进的。具体来讲，土地改革经历了颁布法律、组建政府工作队、发动群众、划分阶级、没收征收、分配土地与其他生产生活资料、土地复查这样一个循序渐进的过程。中国共产党在充分尊重农民意愿的基础上逐步引导农民走上集体化的道路，最终确立了农地集体所有、集体统一经营的农地经营权制度。
改革开放以来，农地经营权制度从集体统一经营转变为家庭分散经营，也是一个典型的渐进式的变革过程。这是因为：其一，家庭分散经营并不是对集体统一经营制度的彻底否定，而是保留了其积极成果，即分散经营是在保留了农地集体所有制的前提下重新构建的农地经营权制度；其二，家庭分散经营制度的确立也经历了一个萌芽——全面发展——最终完成这样一个由点到面、由少及多的过程。
农地“三权分置”改革是家庭联产承包责任制改革的延续和发展。家庭联产承包责任制改革形成了所有权、承包经营权“两权分置”式的农地经营权制度。而“三权分置”改革，就是在原有“两权分置”的基础上进一步将承包权与经营权分离，形成所有权、承包权、经营权“三权分置”式的农地经营权制度。
（三）制度演进是一个否定之否定的过程
恩格斯在《反杜林论》里指出，否定之否定是“自然界、历史和思维的一个极其普遍的、因而极其广泛地起作用的、重要的发展规律；这一规律，正如我们已经看到的，在动物界和植物界中，在地质学、数学、历史和哲学中起着作用”。
新中国成立以来，我国农地经营权制度的演进也遵循着否定之否定的规律，经历了一个不断扬弃自身和不断发展的过程。新中国成立之初，地主土地所有制下的租佃经营制度严重束缚了农业生产力的发展，无法适应农业向前发展的要求，因此它被否定、被抛弃，经过了三年土地改革运动，建立起了农地农民所有、小农独立经营的农地经营权制度。这种农地经营权制度的建立，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展。据统计，1952年的农业生产总值比1949年增长了48.5%。这种新建立起来的农地经营权制度，虽然本质上仍然是分散落后的小农经济，但它蕴含着新的积极因素，这就是农民在实践中自发提出了互助合作的要求，出现了社会主义因素的萌芽。小农独立经营虽然调动了农民生产积极性，但是难以抵御各种自然灾害的破坏，也无法进行大规模的水利设施建设，生产力的发展受到束缚，因此农地集体所有、集体统一经营的农地经营权制度便应运而生。这种农地经营权制度是对小农独立经营的内在否定。集体统一经营相对于小农独立经营，在一定程度上提高了农业生产总值，但是由其滋生的平均主义却挫伤了农民的生产积极性，致使农业生产增长缓慢、生产效率低下。因此又被农地集体所有、家庭分散经营的农地经营权制度所否定。家庭分散经营似乎是新中国成立初期的小农独立经营的恢复，但这是在更高层面的恢复，它是在农地集体所有的前提下形成的农民个体经营制度，比新中国成立初期的小农独立经营更加高级、发达，能够更加有效地调动农民的生产积极性，促进农业生产力的发展。家庭联产承包责任制实现了家庭分散经营和农地集体所有的统一，但依然不是发展的终点。因为家庭分散经营制度已经无法适应农业现代化、规模化发展的要求，必然被新的、更高级的农地经营权制度所代替，这就是以农户个体、专业大户、家庭农场、专业合作社、农业企业等为主体的多元经营的农地经营权制度。
三、新中国70年农地经营权制度演进的机理分析
回顾新中国成立以来农地经营权制度变迁的历史进程可以发现，每一次农地经营权制度的变革都是农业经营管理方式适应国家发展战略调整、适应经济运行机制转换和追求农业经营管理制度绩效相互作用的结果。
（一）适应国家发展战略的要求
农地经营权制度的变革必须与国家发展战略调整相匹配。新中国成立初期，中国共产党出于完成新民主主义革命的遗留任务、促进战后国民经济的恢复以及改善国家财政状况的战略目标的要求，在新解放区实行土地改革，建立起了小农独立经营的农地经营权制度。随着新民主主义革命遗留任务基本完成、国民经济基本恢复、国家财政状况基本改善，中国共产党制定了新的发展战略，即完成新民主主义社会向社会主义社会的过渡以及优先发展重工业。发展战略的转变必然要求农地经营权制度相应变革：首先，小农独立经营制度是一种土地私有制下的农地经营权制度安排，这与社会主义土地公有制相矛盾，不利于将农民引上社会主义道路；其次，小农独立经营制度虽然极大地调动了农民的生产积极性，但是在抵御各种灾害和进行大规模的农田基本设施建设等方面存在缺陷，这使得农业生产很难得到大的发展，难以为重工业的优先发展提供相应的积累。因此，小农独立经营制度便被更加符合战略要求的集体统一经营制度所代替。
“文化大革命”结束以后，党的战略重心转移到经济建设上来，而改革开放初期广大农村仍有2.5亿人口生活在贫困线以下。因此，解决农民的温饱问题就成为党的重要战略目标。为了激发农民的生产积极性、提高农业生产效率，包产到户、包干到户的农地经营权制度便成为必然的选择。当我国进入全面深化改革时期后，实现农业规模化经营、发展现代农业又成为重要的战略任务，多元经营的农地经营权制度便应运而生。
（二）适应经济运行机制转换的要求
农地经营权制度的变革与经济运行机制的选择息息相关。马克思恩格斯针对资本主义社会经济运行的无政府状态和由此造成的经济危机，设想未来社会经济运行应该是在生产资料公有制的基础上按计划进行。斯大林出于对马克思恩格斯关于未来社会经济运行机制的教条式理解，认为社会主义经济应该是“公有制+计划经济”，从而在公有制基础上建立了高度集中的计划经济体制。新中国成立初期，中国共产党借鉴了苏联的经济发展模式，将“公有制+计划经济”作为社会主义经济运行机制。在这种经济运行模式下，农业生产必然选择农地集体所有、集体统一经营的制度。
改革开放以后，中国共产党重新确立了解放思想、实事求是的思想路线，破除了对未来社会经济运行机制的教条式理解，逐步探索出了适合中国特色社会主义经济发展的经济运行机制，这就是社会主义市场经济体制及其运行机制。改革开放以来的农地经营权制度改革就是逐步适应社会主义市场经济体制的过程。社会主义市场经济的运行必然要求产权主体明确、权利范围清晰、权利属性明确、产权期限确定。在社会主义市场经济体制下，农地经营权不断明晰化，具体表现为农地经营权的各项权能逐步完整化以及农地经营权的功能逐步实现多样化。
（三）适应农业经营管理绩效提升的需要
农地经营权制度的变革也是为了追求更高的制度绩效。实行土地改革、建立小农独立经营的农地经营权制度，其重要原因之一在于过去的租佃经营束缚了农业生产效率的提升。小农独立经营的建立，使佃农转化为自耕农，实现了耕者有其田的愿望，使农民获得了完整的占有、使用、收益、处分权能，极大地调动了农民的生产积极性，因而有效地提高了农地经营权制度的绩效。虽然小农独立经营制度创造了良好的制度绩效，但是这一制度绩效并不能持久保持。为了追求更高的制度绩效，中国共产党带领农民走上了集体统一经营的道路。虽然在集体统一经营制度下，主要农产品产量和农业总产值有一定的提高，但仍然未能创造出较为理想的制度绩效。改革使农民的土地占有权、使用权、收益权、处分权更加明晰，极大地调动了农民的生产积极性，创造出了较高的制度绩效。随着农业生产力的发展，家庭分散经营与农业规模化经营的要求已经不相适应，农地经营权制度的制度绩效要想再次获得提升，就必须改变家庭分散经营的局面。中国共产党顺应农业生产力发展的要求，适时开启了农地“三权分置”改革序幕，在巩固农地集体所有制的前提下，进一步稳定农地承包权，放活农地经营权，推动农地经营权的集中，从而实现农业规模化经营，获得更大的规模经营效益。
四、70年来农地经营权制度演进的基本经验
新中国70年农地经营权制度演进的历史，是中国共产党领导广大农民翻身解放、脱贫致富的历史，也是从落后的小农经济逐步走向现代化农业的发展史，它为未来农地经营权制度的改革和完善、为现代农业的发展积累了宝贵的经验。
（一）坚持生产关系变革与生产力发展要求相适应
马克思主义认为，生产力与生产关系是辩证统一的，生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力。改革开放前，我们对生产关系反作用于生产力的理解存在偏差，认为先进的生产关系必然能够促进生产力的发展，生产关系越先进，生产力就必然获得越大的发展。以这种错误认识去指导实践，就必然会走弯路。
改革开放前，我们出于迅速提高农业生产的良好愿望，不断地变更生产关系以期能够推动农业生产迅速发展。具体来说，从小农独立经营到人民公社建立，只用了短短的几年时间就完成了。这种“先进”的公有制安排，不仅没能促进农业生产的迅速提高，反而极大挫伤了农民的生产积极性。出现这种情况的根本原因就在于，生产关系变革超越了生产力的要求，不仅没能促进生产力的发展，反而束缚了生产力的发展。
改革开放后，党中央总结了改革开放前盲目提高公有制程度的教训，顺应农村生产力发展的要求，建立了家庭经营制度。随着农业生产力的不断提高，农业规模化经营成为农业发展的必然要求，这就要求将分散在农民手中的农地经营权适当集中起来。为了促进农地经营权的流转，必须进一步促进农地产权的分离，即实现承包权与经营权的分离。这样才能在落实集体所有权、稳定农户承包权的基础上，放活农地经营权，实现农地经营权的适度集中，以满足农业规模化经营的要求。改革开放以来，农业生产之所以能够稳步地向前发展，正是在于纠正了过去对生产力与生产关系二者之间关系的错误认识，使得生产关系的变革与生产力发展的要求相适应。
（二）坚持公平与效率相统一
正确处理公平与效率的关系是农地经营权制度改革的应有之义，历史经验证明，只有处理好公平与效率之间的关系，农地经营权制度的改革才能有效促进农业的发展。
改革开放前，我们在对农地经营权制度改革的探索中，没能找到一个处理好公平与效率关系的制度安排。就新中国成立初期的小农独立经营来说，虽然彻底消灭了农村的封建剥削制度，实现耕者有其田，但在农地农民所有、小农独立经营的农地经营权制度安排下，农村土地可以自由买卖，这就容易导致无力经营土地的农民再次出卖土地。因此，小农独立经营的农地经营权制度未能切实保障长期公平，长此以往反而会出现历史上大规模土地兼并的现象。而农地集体所有、集体统一经营的农地经营权制度，又过分强调公平，甚至演变为分配上的平均主义，农民的劳动报酬与劳动量脱节，干多干少一个样。
改革开放后，农地经营权制度改革之所以能够有效促进农业生产的发展，关键在于找到了一条能兼顾公平与效率的途径。家庭联产承包责任制的确立，首先使广大农户获得了平等的承包经营权，从集体组织承包了相应的土地份额，而且这种承包是比较稳定的、长期的。其次，农户获得了对农产品的剩余索取权，实现了劳动报酬与劳动付出直接挂钩，在家庭成员之间利益高度一致的情况下，为了获得更多的农产品，必然会积极投入劳动，从而有效提高农业效率。农地“三权分置”改革在进一步保障农民利益的同时，通过农地经营权的自由流转，可以促进家庭农场、专业合作社以及农业企业等规模经营方式的发展，通过经营方式的改变和规模经营的扩大促进农业生产效率的提高。
（三）坚持农民利益与国家利益相统一
早在1956年，毛泽东就在《论十大关系》中批判了苏联过分压榨农民的做法，他指出：“苏联的办法把农民挖得很苦。他们采取所谓义务交售制等项办法，把农民生产的东西拿走太多，给的代价又极低。他们这样来积累资金，使农民的生产积极性受到极大的损害。……鉴于苏联在这个问题上犯了严重错误，我们必须更多地注意处理好国家同农民的关系。”虽然党中央早在1956年就已经认识到这一问题的严重性，但是在处理农民利益和国家利益的关系上，还是未能摆脱苏联模式的束缚。在集体统一经营体制框架下，国家通过工农业产品价格剪刀差和农业税的方式，将农民创造的国民收入的一部分用于工业建设和城市建设。据统计，从1952年到1978年通过工农业产品价格剪刀差的形式和征收农业税所提供的工业建设资金达4852亿元，扣除财政返还农业的部分，农业净流出3120亿，相当于同时期非农业资产总值的73.2%。在这种制度安排下，农业生产为工业发展服务，严重忽视了农民的利益，自然阻碍了农业的向前发展。
在改革开放之后的农地经营权制度改革中，我们重视贯彻农民利益与国家利益相统一的原则。一方面，在农地经营权制度改革中注重维护农民的利益。从集体统一经营到家庭分散经营的转向，有效地解决了农民的温饱问题。农民获得了对农产品的剩余索取权，从而满足了农民的基本生活需求。随着社会经济的发展和城镇化的加快，外出务工的农民越来越多，农地经营权自发流转的现象在各地普遍出现。为了规范农地经营权的流转，保障农民在农地流转中的利益不受侵害，党中央开启了农地“三权分置”改革，顺应了广大农民进行农地流转的要求。另一方面，改革开放以来的农地经营权制度改革不仅满足了农民的诉求，而且也是符合国家利益的。家庭分散经营的农地经营权制度安排推动了农业的快速发展，促进了农村市场经济体制的建立，为国民经济快速持续发展奠定了良好的基础。农地“三权分置”下多元经营的农地经营权制度不仅保障了农民利益，而且促进了以家庭农场、农业合作社和农业企业等为经营主体的规模农业的兴起，为现代农业的发展提供了制度支撑。
五、深化农地经营权制度改革的几点建议
农地经营权制度改革是促进农民增收、推动农村农业发展的有效途径。随着我国乡村振兴战略总体部署的推进，广大农村面貌的改变、农业的发展、农民的富裕将以前所未有的速度进行。促进农地经营权制度改革和完善，对于深化农村改革和推进农村经济社会发展都具有重要意义。
（一）努力完善农地经营权的各项权能
深化农地经营权制度改革的重点是在巩固所有权、稳定承包权的基础上放活农地经营权。放活经营权，简言之就是要促进农地经营权的合理流转，而农地经营权权能的完善与否直接关系到农地经营权流转的成败。因此，完善经营权权能就成为放活经营权的内在要求。
一方面，厘清农地经营权各项权能的边界。农地经营权的设立方式主要有两种，一种是依据承包合同获得，另外一种是依据流转合同获得。对这两种不同的农地经营权究竟是等量齐观还是区别对待，应该视情况而定。具体来说，就农地经营权的占有、使用、收益这三项权能应该同等对待；这里尤其要注意收益权，也就是注意保护通过流转合同获得经营权的经营者的利益问题，避免租金侵蚀利润。农地处分权则应该差别赋权，对于依承包合同获得的经营权，应该赋予其完整处分权；对于依流转合同获得的农地经营权，应该赋予其有限的处分权，防止农地经营权获得者进行不合理投机。另一方面，推进农地经营权物权化。物权化的经营权在权属清晰程度、权能效力等方面优于债权化的经营权，因此推进农地经营权物权化更有利于完善农地经营权权能。推动农地经营权物权化，最为重要的就是使农地经营权物权化在法律层面上得到确认，这就需要推动修改《物权法》等法律条款，使得法律规定能够回应深化农地经营权制度改革的要求。
（二）构建市场配置和宏观调控相结合的农地经营权流转机制
推动农业规模化经营是深化农地经营权改革的重要目的。农业规模化经营必然要求农地经营权从分散走向集中，这就要求进一步加快农地经营权的流转，建立一个合理有效的流转机制以规范流转秩序。在社会主义市场经济条件下，这个机制只能是市场配置和宏观调控相结合的流转机制。
一方面，农地作为一种生产性要素应该通过市场进行配置，其经营使用、流转价格以及流转去向应该由市场调节；另一方面，市场调节有其缺陷，单靠市场调节难以有效实现农地有序流转，应该发挥政府的调控作用以弥补市场配置的不足。政府的调控作用主要体现在以下几个方面。第一，加强对农地流转价格的监管，以防止不合理的农地流转价格侵犯农民利益或侵蚀经营者的利益。第二，严格控制流转土地的用途，严禁城市资本任意下乡囤地。随着农地经营权制度改革的深入，强大的城市资本下乡租赁农地的情况将会越来越多，这就需要加强政府对城市资本的监管，以避免城市资本过度囤地。农地承租人虽然有自主经营土地的权利，但这种自主经营不应是无限度的，应该将其限制在农业生产经营的范围之内。第三，加强对农地再流转的调控。农地承租人承租土地的主要目的应该放在农业生产上，因此应该制定相关农地再流转的限制性条件，以防止农地承租人的不合理投机行为。
（三）积极培育新型农业经营主体
规模化经营是现代农业的重要特征，培育新型农业经营主体以促进农业规模化经营成为农业发展的必然，新型农业经营主体的培育又需要构建完善的社会化的服务体系予以支撑。
第一，创新农村金融服务体系，破解融资难问题。融资困境是新型农业经营主体扩大生产规模、推进农业技术改造升级的主要障碍。因此，必须加强农村商业银行、农村信用社等金融机构对农业发展的支持力度，引导农村金融机构创新其服务方式，完善对新型农业经营主体的信贷审批机制，开发多种农业保险并扩大农业保险的覆盖范围。
第二，健全职业技能培训体系。培养一批有经验、会生产、懂经营的新型农业经营主体是促进农业规模化经营的关键。一方面，必须加强对新型农业经营主体的生产技能培训，使得新型农业经营主体能够善于应用新兴农业生产技术，提高农业生产效率；另一方面，必须加强对新型农业经营主体的经营管理技能培训，使得新型农业经营主体成为既懂生产又懂经营的合格经营主体。
第三，建立完善的农业设备租赁服务平台。对于农业生产经营过程所需要的大中型农业设备，如农机设备、加工设备以及仓储设备等，应该建立完善的租赁服务市场体系，以便为无力购买的农业经营主体或者本身适合租赁的农业设备提供租赁服务。
第四，构建全方位的信息咨询平台。新型农业经营主体的培育不是经过一次职业技能培训就能够达到目的的，必须为各类农业经营主体提供持续性的信息咨询服务，包括政策信息、市场信息、技术信息以及经营模式等各类信息，为各类新型农业经营主体不断补充营养，持续提高其综合素养。
（四）加强乡村治理体系和治理能力建设
深化农地经营权制度改革，最终改革措施的实施是在乡村进行的，因此乡村治理的状况对于深化农地经营权改革具有至关重要的影响。经验证明，乡村治理体系完善、乡村治理效果良好的地方，可以顺利推动农地经营权制度的改革；反之，则不利于农地经营权制度改革的顺利进行。
第一，加强基层党组织建设，充分发挥党建引领作用。在配强党支部书记的基础上，加强基层党组织的建设，使基层党组织成为一个坚强的战斗堡垒，团结带领群众推动农地经营权制度的改革。
第二，加强基层民主制度建设。充分发挥村民委员会、村民代表大会、村民大会的作用，使农村真正实现村民自我管理、自我教育、自我服务。深化农地经营权制度改革是涉及农民切身利益的事情，一切涉及村民核心利益的事情都经过广大村民的协商讨论之后再作出决定。
第三，加强农村集体经济组织建设，发展壮大农村集体经济。发展壮大农村集体经济不仅可以为改善农村治理体系提供更多财力支持，而且可以吸引农民将农地经营权更多地流转给农村集体经济组织，使农村集体经济组织发展规模化农业，这也是深化农业经营权制度改革的重要途径。
本网编辑：汪君
