关键词：《土地管理法》；成片开发；土地征收；公共利益

2019年8月26日，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）修正案。在本次修法过程中，是否规定成片开发征收是最具争议性的问题之一。按照土地开发实践规律，成片开发是大面积连片土地的整体性开发，其用地性质是综合性的，既有公益用地，也有非公益用地，并非完全为了公共利益需要。为避免对经济社会发展影响过大，《土地管理法》第45条仍将成片开发作为征收集体土地的情形之一，并授权国务院自然资源主管部门规定其标准。新《土地管理法》已于2020年1月1日起施行，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》（2020年3月30日）要求建立公共利益征地的相关制度规定，科学界定成片开发标准刻不容缓，不仅直接影响新法适用，而且影响土地要素市场化配置改革效果。

尽管集体土地征收是近年来学界讨论的热点，但由于成片开发征收作为《土地管理法》确立的新概念、新制度，对其标准尚缺乏体系化探讨。“制度安排‘嵌在’制度结构之中，它的效率还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度”。成片开发征收标准需考虑如何与土地征收整体制度及周边相关制度的衔接，避免制度之间发生排斥。据此，本文尝试对成片开发征收的标准进行体系性阐释，以求裨益于理论与实践。

1 成片开发征收的时代价值

1.1成片开发征收是推动城镇低效用地再开发的必然要求

根据《土地管理法》第45条，征收可以分为纯粹公用目的的公用征收和为了其他公益目的的成片开发征收。公用征收是政府因兴办公用事业的需要，以个别的方式征收集体土地。成片开发征收是政府基于兴办公用事业之外的其他公益目的，将特定区域内的集体土地全部予以征收，根据国土空间规划或土地利用规划重新进行整理、分宗、开发。成片开发的意义在于，通过开展大规模土地基础设施建设，形成功能齐全的土地区块，对产业发展和资源配置进行合理规划和布局，便于促进城镇更新改造和产业转型升级，优化土地利用结构。其典型例子如为了改善环境、提升居住安全的城市更新，以及为了经济发展而建设的各类产业园区、自由贸易区等。公共利益本身是一个历史范畴，必然与特定的社会形态相联系。当前中国正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期，未来一段时期内新型城镇化依然是推动中国社会全面发展的强大动力，特别是对于城镇化率不高的地区，土地征收仍将发挥着支持城镇化建设、促进产业转型升级及经济社会快速发展的重要作用，如果将成片开发征收从立法中排除，将对尚未完成城镇化的地区发展产生重大影响，使人民难以共享经济社会发展与现代化建设的成果。

理解成片开发征收，应当秉持系统思维，中国土地制度改革的目标之一是缩小土地征收范围，在这一制度目标下，《土地管理法》规定成片开发征收的目的重在提高土地利用效率，优化产业布局，而不是扩大建设用地规模。在中国最严格的耕地保护制度以及各级国土空间规划、土地供应计划、土地用途管制等制度的约束下，成片开发征收只能局限在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，不能在耕地保护红线和生态保护红线区域内，其目的主要在于挖掘存量用地。

1.2成片开发征收是对城中村改造等地方实践创新的及时回应

中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》要求，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。实践中，中央及地方均积极鼓励民间资本进入城中村改造，通过建立完善经济激励机制，协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，实现共同开发、利益共享。开发商的参与模式大致有两种：一是在村集体为改造主体模式中，将部分改造地块拍卖给开发商用于改造资金的融得；二是在村集体与开发商合作改造模式中，作为开发商出资的对价，将部分改造地块转让给开发商。两种情形中，开发商均取得改造地区的一部分土地，方式为先征收后出让。如果严格要求征收后的土地只能用于公用，就会导致以征收方式进行城中村改造的正当性问题。此外，实践中成片开发地区的土地性质不仅包括集体土地还包括国有土地，各地支持集体和国有建设用地混合改造，将位于城镇建设用地范围、位置相邻的国有土地与集体土地一并开发，此时，也需要征收片区内的集体土地。近年来各地城中村改造等城市更新项目在规范推进城镇低效用地再开发利用方面发挥了重要作用。明确成片开发征收，及时将实践证明行之有效的改革措施制度化、法治化，有助于提高土地资源配置效率，促进改造成本与收益之间的平衡，推动组织能力较差的城中村以及难以单独开发的诸如“边角地”“夹心地”“插花地”等零星地区实现土地的更新利用。

以经济社会发展为由而进行征收，又称为公征私用或政府中介型的征收（government-mediated private takings）。如果将所有的私用征收都一律予以排除，反倒会产生不利于社会整体公益的结果，因此，各国及地区征收法制往往在严格控制的前提下，有条件地承认私人征收的合法性。政府在实现公共目的的过程中，通常会创造出对私人有利的效果，从而模糊了传统“公用”与“私用”的界限，这是政府在发挥其功能过程中难以避免的。尽管立法过程充斥着利益的抗争、妥协与意志的决定，但无法否认的是立法也属于理性论证的范畴，新《土地管理法》规定成片开发征收有其理性和正当性。法律实施中的核心问题在于，成片开发征收所创造的公共利益必须达到何种程度方具有正当性。

2 成片开发征收标准的基本构成

2.1成片开发征收的面积标准

成片开发土地的面积如果过小，则无法发挥其规模效应；面积过大，则可能造成土地资源闲置浪费。同时，中国各地土地利用现状和开发潜力、经济产业布局和国土开发格局、资源环境承载能力存在较大差异，不同地区土地成片开发的规模效应也不同。实践中，地方政府一次性出让大片土地，不利于对土地供给实行实时调控，不利于取得符合实际的土地收益，中国各地出现的不同程度的产业园区土地撂荒现象即是例证。因此，成片开发如果只追求开发面积的扩大而不提高土地利用效率，将会严重影响土地资源的可持续利用，造成征地范围超过公益目的确需的用地面积。

由于中国东、中、西部经济社会发展情况不均，可用土地资源分布难以均衡，如何发挥成片开发征收的规模效应，合理界定成片开发征收的范围，应属个案判断问题，而非规范本身之必要性问题。成片开发面积标准应兼顾制度的统一性与操作的差异性。首先，在原则层面，一方面规定成片开发征收的范围应当以《土地管理法》第45条中的“确需”为基本遵循，以目的事业所必须者为限；另一方面可根据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，明确规定“国土开发与资源环境承载能力相匹配”“节约优先与高效利用相统一”等基本原则。其次，在规划层面，应当通过土地利用年度计划的编制与审批严格控制每一城市三年内成片开发征收的总规模，其不仅应当以真实有效的项目落地作为配置指标依据，只有能够极大促进经济社会发展的重大项目，方可配置新增建设用地计划指标，还应当与本地供地率、城镇低效用地再开发、闲置土地数量等挂钩，将部分土地征收需求引流到城镇存量建设用地，倒逼土地节约集约利用。最后，在具体的成片开发项目层面，明确县级以上地方人民政府负有论证确定征收范围依据的义务，要求其以本地国土空间规划所划定的“三线一单”为基本遵循，根据本地社会经济发展和市场需求情况，按照产业结构合理、节约集约、因地制宜的原则，综合考量土地用途、最低开发面积、每平方公里最低投资金额、开发建设周期、容积率、建筑密度等指标，进行深度分析和科学论证。其中，成片开发的最小面积标准应当按照国土空间规划或土地利用规划中的规划单元予以确定，在此方面，《城市居住区规划设计标准》（GB 50180—2018）规定，居住街坊是城市住宅建筑组合形成的居住基本单元，用地面积为2～4 hm^２，该标准适用于城市规划的编制以及城市居住区的规划设计，具有一定参考意义。

2.2成片开发征收的目的标准

作为一种理性论证活动，成片开发征收标准的理性程度，直接受制于规则的体系理性与目的理性，因此成片开发征收标准既应秉持科学性，把成片开发的制度优势充分发挥出来，更应“以这类建设是否属于公共利益的范畴为判断前提”。若其产生的效果并非公众利益的达成，而是财富再分配，其对公众产生的只是某种附随的公共利益。因此，成片开发所欲实现的公共利益必须具有特别的优势，才能合理化征收权的行使，否则将导致出现更高几率的寻租行为。概言之，为实施成片开发而行使征收权，不仅要求公共利益确实存在，还应要求其公共利益达到明显可提升公共福祉的高度。

第一，明确公益用地的构成比重。《城市居住区规划设计标准》（GB 50180 — 2018）规定，高层Ⅰ类（10～18层）居住街坊中的配套设施用地、公共绿地、城市道路用地等公益用地构成应为48%～52%。首先，成片开发中的公益用地比重应当高于该一般性标准，方可体现其公益性；其次，为保障成片开发征收具备极其重要的公益，而非一般的公益，成片开发中的公益用地构成应不低于70%，充分保障教育、医疗、养老、体育等公益用地需求；最后，成片开发应当遵循公益用地优先原则，在地块规划条件中明确要求市政公用设施和公共服务设施必须在规划地块建设总量（不含前述市政公用设施和公共服务设施）完成50%前建设完毕，并取得建设工程规划验收合格证。

第二，明确成片开发征收情形：城中村改造+经省级以上人民政府批准的能够极大促进国民经济和社会发展的重大创新项目、实施国家产业政策的项目。化解公共利益内涵不确定性的重要方法就是类型化。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第8条规定了为了公共利益确需征收房屋的情形，鉴于公共利益内涵的一致性，其对集体土地征收具有重要参照意义。事实上，《土地管理法》第45条与《条例》第8条规定的征收情形具有高度对应关系，成片开发所在的《土地管理法》第45条第5项，对应的是《条例》第8条第5项“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”。据此可得，成片开发的典型情形应为城中村改造。

但是，《土地管理法》第45条未如《条例》第8条明确在条文中规定城中村改造，因此，成片开发的范畴并不局限于城中村改造，应还包括其他情形。该“其他情形”具体指向如何？根据《划拨用地目录》《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2017）《城市用地分类与规划建设用地标准》（GB 50137—2011），《土地管理法》第45条第一项至第四项基本上涵盖了公益性用地类型。中国实行建设用地总量控制制度，中央政府通过土地利用总体规划控制建设用地总量，通过土地利用年度计划控制每年的新增建设用地规模。《土地管理法》第45条规定成片开发征收应当“在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内”，建设用地的计划配置机制是成片开发征收的制度基础。根据《土地管理法》第23条第2款，土地利用年度计划的编制依据是国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况。从体系解释的角度，能够采用成片开发征收的用地情形应为能够极大促进国民经济和社会发展的重大创新项目、实施国家产业政策的项目。实施前述项目并不必然意味着可以行使征收权力，为防止征收权的滥用，上述项目应当限于省级以上人民政府批准的重大产业项目。

在正面规定成片开发征收的情形之后，不宜再同时从反面排除不属于公共利益的情形。采用反面排除方式，可能导致简单和绝对化的作法，将公共利益与其他利益之间进行截然对立，也可能使法律适用者陷入非此即彼的对立思维之中，妨碍公共利益的最大化实现。

第三，成片开发征收情形无需兜底条款。除了前述类型之外，成片开发征收的情形没有必要再设置兜底条款。随着集体建设用地入市机制越来越完善，城乡统一的土地要素市场逐渐建立健全，土地要素的配置更应当采用市场化的方式来实现。成片开发征收入法本身就具有权宜性，这决定了待社会主义市场经济体制日益完备，成片开发征收在完成特定历史时期的使命之后，即应逐渐退出公益征收的用地类型。这可以通过未来修订《土地管理法》或者制定统一的《土地征收法》将其从公益征收范围中删除，届时成片开发应当采用“以市场化收购主导、政府零星征收为辅”的供地模式，主要通过市场化协议收购的方式获得土地，只有在协商收购失灵且符合公益的情形下，方可动用征收权力。

2.3成片开发征收的补偿标准

“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”是中国“三块地”改革的最终落脚点。征地补偿不足将导致征收制度出现分配与效率上的问题，如果征收成本由被征收人承担，其为公共利益所遭受的牺牲构成分配上的不公，补偿不足也使得征收部门低估征收的成本，导致其过度依赖土地征收作为其开展相关规划的途径，而忽略其他可替代手段，无法实现土地要素的市场化配置。由于成片开发的目的在于重新整合规划一定范围的区域，并非将该区域全部用于公共事业，部分土地将交由第三方私人主体使用，为符合公平原则，减轻被征收人为了实施成片开发所承受的特别负担，被征收人除依《土地管理法》按照区片综合地价获得土地补偿费和安置补助费之外，应得分享一定的土地增值收益。根据地方实践，集体土地所有权人分享土地增值收益的形式一般是为其配置留用地，留用地通常按实际征收农村集体经济组织土地面积（不包含征收后用于安置该农村集体经济组织的土地面积）的10%～15%安排，具体由地级以上市人民政府根据城乡规划和留用地安置的位置、用途、净用地比例、容积率、周边配套设施完善程度等情况确定。

3 成片开发征收公益目的的动态控制

3.1事前保障机制

第一，土地利用总体规划编制程序的健全与管制边界的落实。成片开发限于土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，集体土地征收与否，在政府制定土地利用总体规划阶段就已基本确定，土地利用规划具有未来性的特征，相当于“预征收”。因此，土地利用总体规划内容的公益性是判断征收决定公益性的重要依据。中国当前征地制度的问题之一是规划调整频繁，规划编制过程中的公众参与环节形同虚设。规划以实现公共利益为目的，“在高度发展的社会中，行政权公共性的保障由在民主选举的立法机关下执行法律扩展为在执行过程中如何确保社会成员的参与机会”。在制定成片开发标准时，应参照《国有土地上房屋与征收条例》第9条，明确“制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”，强调广泛征求土地权利人意见及利益相关者群体的意见，充分考虑、评估土地开发利用对土地权利人的影响，从而避免征收权滥用和公共利益泛化，使得规划对土地性质及用途的改变具有充分的正当性。其次，土地利用总体规划审议通过后，应尽快落实建设用地管制边界和管制区域，避免出现“土地城镇化”。即要求各地严格按照土地利用总体规划划定的“三界四区”，尽快将城镇建设用地管制边界和管制区域落到实地，明确四至范围，确定管制边界的拐点坐标，在主要拐点设置标识，并向社会公告，防止城镇建设无序蔓延扩张。

第二，集体经营性建设用地使用权入市先行。新《土地管理法》为集体建设用地入市提供了法律依据，且未将入市的范围局限于土地利用规划确定的城镇建设用地范围之外。由于成片开发土地用途的复合性，其用地供给方式有二：一是集体经营性建设用地入市；二是征收。征收权的行使代表着一项无法通过当事人协商与谈判来完成的土地交易。征收构成对他人土地所有权的剥夺，必须为最后万不得已的手段。根据笔者所在团队在“三块地”改革试点的调研，在土地增值收益分配方面，相较于征收，集体和集体成员分享入市的收益明显较高，有的地区集体成员在入市与征收中分享的收益平均相差近二十个百分点。因此，在成片开发区域存在可入市之集体经营性建设用地之时，则土地征收欠缺必要性。特别是对于并非全部为了公益的成片开发征收而言，在市场对土地资源的配置发挥决定作用的条件下，集体经营性建设用地使用权入市应当具有优先性，从而实现缩小征地范围与盘活存量建设用地的联动改革。其一，《土地管理法》第23条明确规定土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排，因此在编制集体土地入市规划时，可将拟实施成片开发区域的集体经营性建设用地划入入市范围，并根据地块具体情况分别采取就地入市、调整入市、整治入市等方式供地。其二，根据“三块地”改革试点经验，需用地人通过集体产权交易平台实行公开交易，以出让、租赁、作价出资等方式取得集体经营性建设用地使用权。实务中可能会出现需用地人自始设定以征收为取得土地使用权的目标，只是为了履行法律规定的义务，而形式化地启动入市程序，这种情形违反了立法的实质意义与内容，从权利救济的层面，可赋予农民集体请求法院确认需用地人违反入市优先程序的诉权。其三，为了保障公共利益的实现，亦应当对集体经营性建设用地使用权入市的优先性予以必要限制。如果在一定时间内集体不能就经营性建设用地使用权入市形成方案或者怠于行使入市权利，致使公益目的之成片开发目标无法实现的，政府有权对集体土地予以征收。

3.2事中规制机制

依据《土地管理法》第47条以及司法部于2020年6月征求意见的《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（送审稿）（以下简称《实施条例（修订草案）》）第26条之规定，有批准权的人民政府据以审查成片开发征收项目是否符合公共利益的依据，包括征收土地预公告、土地现状调查、社会稳定风险评估、征地补偿安置方案。

第一，建立征收预公告阶段的公益目的异议机制。本轮《土地管理法》修订中土地征收制度改革的任务之一是规范征地程序，探索各种形式的民主协商机制，《土地管理法》第47条中征地预公告阶段听取被征地农村集体经济及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，与被征收人签订征地补偿安置协议即为具体体现。公共利益衡量应就公共利益之不确定性、发展性之本质，经由国家社会法秩序之价值判断予以决定，故而应建立开放互动之程序使公益之价值具体化。为有效实现严格界定公益用地范围，有必要吸收“三块地”改革试点中公共利益认定争议听证制度经验，进一步加强批前民主协商，保障被征地农民充分参与征收决策过程。大多试点将县（区）人民政府作为公共利益裁决机构，县（区）人民政府既是征收申请人，又是裁决者，有违“自己不得为自己案件法官”的正当程序。中国土地征收的审批架构类似裁决模式，“审批机关在层级上高于申请机关，在利益和价值取向方面理论上能够独立于申请机关”。《实施条例（修订草案）》第30条第2款规定，“有批准权的人民政府对征地是否符合《土地管理法》第45条规定的公共利益进行审查”，该条虽然主要适用于征收申请的审批阶段，但可通过法律解释将其解释为征收审批机关有权对征收各阶段公益目的异议作出裁决，从而与《土地管理法》第45条第（五）项中的为公共利益实施成片开发须“经省级以上人民政府批准”相呼应。据此，成片开发土地征收预公告发布之后，被征地农民对拟建设项目是否属于公共利益有异议的，可向有批准权的人民政府提出，由有批准权的人民政府组织相关部门、土地征收利益相关人、公众代表等召开听证会，广泛听取当事人陈述、申辩和质证，若异议成立则裁决终止征收；若经听证认定征收目的异议不成立，方可开展后续的土地现状调查等工作，此时异议人还可进一步向司法机关寻求司法救济。值得说明的是，有的“三块地”改革试点实践中，对是否属于公共利益存在异议的，由县政府组织相关专家、部门负责人召开专题会，通过投票表决的方式，依据表决结果确定是否属于公共利益。虽然这是一种解决公共利益争议的有益探索，但征得包括被征土地权利人在内的相关主体的同意是征收的正当程序要求，而非征收的目的本身，其仅为相关主体意见的整合机制，而非土地征收所欲之目的。征收本质上构成对被征地农民财产权的侵害，其正当性并非在于少数服从多数之民主表决机制，而是建立在成片开发自身之公益性这一客观基础上。

第二，充分发挥社会稳定风险评估的作用。社会稳定风险评估是申请征收土地的重要依据。“三块地”改革试点均颁布了土地征收社会稳定风险评估办法，要求评估征收项目是否符合有关法律法规的要求，是否符合公共利益的需要，其主要内容包括：（1）合法性评估。征收项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城镇规划，用地项目是否符合国家产业政策和用地政策。（2）合理性评估。征收项目是否符合被征地农民的利益需求，是否兼顾了被征地农民的现实利益和长远利益，是否尽最大可能维护所涉及群众的合法权益。（3）可行性评估。土地征收是否征求了广大群众的意见，是否征求了相关部门的意见，是否与本地经济社会发展水平相适应，是否具备实施的时机和条件。（4）可控性评估。这些评估内容实质上是公共利益这一抽象概念的具体化，有助于弥合公共利益之主观推测与客观目标实现之间的隔阂。同时，基于成片开发征收追求目标的双重性，其实施应当征得农民集体绝大多数成员表决同意。这并不违反征收的强制性特征，《实施条例（修订草案）》第26条第4款规定“社会稳定风险评估应当有被征收土地的农民代表参加”，表明了征收应得到绝大多数群众接受与支持的必要性。事实上，听取各方意见亦是试点地区社会稳定风险评估程序的重要环节。结合地方实践经验，只有当集体成员明确反对意见低于10%，风险等级为低风险之时，方可继续实施征地申请程序，否则应暂缓实施或者不实施。这也与地方连片开发的城中村改造等实践相符，即片区内90%以上土地面积的权利人均已同意征收，未完成征收拆迁部分的土地才适用强制征收。这种“协商主导、零星征收”的供地模式既立足公益，也有助于打破“钉子户”僵局，符合市场经济对公权力的期望与要求。

第三，严格公共利益之审批审查。审批部门首先对土地征收申请进行形式审查，查明《土地管理法》及其实施条例要求的作为申请土地征收依据的各项材料是否齐全合规。依据《实施条例（修订草案）》第30条第2款之规定，审批部门对征收申请是否符合公共利益的审查应为实质性审查。当前征收审批中存在申请机关与审批机关之间信息不对称的问题，在二者之外，被征收人是唯一能以较低成本获得相关信息的人群，为增强审批机关对报批材料的核实能力，有必要在审批阶段引入被征收人知情和表达意见的正当程序作为信息传递机制。这不仅与上文提出的征收预公告阶段公益目的异议裁决机制的程序相契合，也与建立多层次、多形式民主协商机制的征地程序优化方向相适合。审批机关在实质审查中需查明：一是征收之必要性，征收之后使用土地的私部门所从事的事业必须能够创造公共福利，并且该事业的顺利进行，需要通过政府征收取得对土地的利用，如果以征收以外的其他手段，对于公益目的实现均属不切实际；二是成片开发征收必须是为了即时的、直接的、独立的重大公益目的，而非事后的、间接的、附带的。征收后部分土地用于非公益用途，该非公益用途应当是次要和辅助性的，依附于公益性土地用途。

3.3事后监督机制

第一，设置农民集体取回权制度。国家应尽力维护征收的公益性质，例如成片开发征地以兴建工业园区，其受让人可能若干年后转让给他人，形成“公益转私益”，对原被征收人不公。对此，可借鉴中国台湾地区“土地征收条例”第9条之规定，赋予原集体土地所有权人以较长时间的取回权，即当征收补偿费发放完毕届满三年，仍未依征收计划开始开发土地，或者未依核准的征收目的事业利用土地，或者依原征收计划开始开发后未满五年，不再继续依计划使用土地等情形时，原农民集体得于征收公告之日起二十年内，向征收决定部门申请照原征收补偿价额收回其土地。

第二，加强土地督察对征收后土地持续用于公益目的的监督。国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》建立了国家土地督察制度，实践中促进了土地执法力度的提升，新《土地管理法》第6条正式将其引入法律。依据《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府在报国务院时，应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局。据此，土地督察部门应当持续监控征收后的土地移转给他人之后，可继续用在公共用途之上，对于违反公共利益用途的违法行为及时报监察部门处理。

第三，补强司法对征收决定公益目的的规制功能。在当前中国行政—司法权力结构中，为避免承受以个人判断代替行政判断的质疑，司法机关通常策略性地采取司法尊让。但随着中国征收法律制度的不断完善，民众法治意识日益强烈，特别是当行政机关的征收决定存在违法以至于当事人必须对征收决定的公益目的采取司法救济时，法官必须独立判断，以何种方法审查征收决定是否符合公益目的必然将成为经常被触及、无法回避的问题。比例原则兼具“问题思考”与“体系思考”的特性，是促进国家权力结构平衡、调和公益与私利，达到实质正义的一种理性思考法则，其审查步骤依次包括征收目的本身的正当性、征收目的实现的有效性、征收目的实现的必要性、公益目的与私益损失之间合乎比例。具体的审查方法，笔者曾撰文专门论述，此处不再赘述。

4结论

新《土地管理法》将“为了公共利益的需要”作为征收的目的要件，解决了土地征收的正当性问题。成片开发征收入法引起争议的原因在于对其公共利益目的的质疑。作为一种理性论证活动，成片开发征收标准的理性程度，直接受制于规则的体系理性与目的理性，因此自然资源部制定成片开发标准，应当正本清源，以促成成片开发征收之公益目的的实现为第一要义。由于公共利益不仅是一个实体概念，还是一个程序概念，成片开发征收标准之制定应当秉持系统思维，既需要从实体标准入手，明确其基本构成标准，还需要从程序机制着手，建立兼具控权功能与维权功能的动态规制机制。成片开发征收入法本身具有权宜性，这决定了待中国社会主义市场经济体制日益完备，土地要素市场化配置机制更加健全，成片开发征收在完成特定历史时期的使命之后，即应退出公益征收范围。唯有如此，“缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围”的改革目标才能真正实现。

编辑审定：孙聪聪