作者简介：赵谦，西南大学法学院教授，博士生导师，法学博士。
基金项目：国家社科基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）。
本文原刊于《当代法学》2021年第2期，注释已略，如需引用请核对期刊原文；仅限学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
内容提要：土地复垦监管作为一种土地整治领域中典型公私法因素交互作用的复合行政行为，兼具管理、协作、自治属性。其在命令控制型规制层面彰显的理念模式和自我规制层面蕴含的素质结构要求，与合作监管的价值预设是基本契合的。以土地复垦为例，探究公私合作监管的原理与策略，旨在梳理合作监管在当事人维度的双轨化规制进路，进而确立土地复垦合作监管在不同规制层面所适用的规制策略。在彰显开放性控制的理念模式方面，应厘清土地复垦合作监管所适用的系统化、多元化与过程化控制策略；在强调衡平化自律的素质结构要求方面，应厘清土地复垦合作监管所适用的利益协调与服务整合策略。进而在相应监管制度中，应当明晰土地复垦合作监管行为在命令控制型规制与自我规制层面的规范设定方向。
关键词：土地复垦；合作监管；规制策略；开放性控制；衡平化自律
一、问题的提出
土地复垦作为一种将生产建设损毁土地和历史遗留、自然灾害损毁土地，恢复到可供利用状态的土地整治活动。所涉合作监管即是将凸显跨领域、跨部门特性的旨在实现公共权力与自由裁量彼此调适的规制策略，置于“社会性监管和行政性监管”的复合场域，适用于土地复垦活动依法管理、协作、自治的一种行为过程。
近年来我国围绕2011年《土地复垦条例》（以下简称《条例》）和《土地复垦条例实施办法》（以下简称《实施办法》），逐步确立了基于“传统公私角色责任”配置的命令服从式单向度权力管制型土地复垦监管体系。但“协商决策、会同配合事项”较为模糊、“共同责任机制尚未建立”以及“机构不健全、缺乏配合、手段落后、人员业务水平不高”等体制机制问题亦相伴而生。特别是在具体规制活动中，因监管机构怠于行使职权使得传统命令控制型规制下应有的制裁形同虚设；相应的复垦义务人亦在自身利益最大化驱使下罔顾其法定义务履行，使得所谓自我规制更多地局限于学术想象。从而在各地诱发了系列土地复垦监管纠纷，不得不通过督促履职、代位追责等土地复垦公益诉讼手段间接推动问题解决。
规制是一种基于既定规则的“公共机构所进行的持续集中的控制”行为和措施。为实现预期规制目标，依循规制活动中政府干预强度的逐次递增状况，大致可设定“不规制－自我规制－合作规制－命令控制型规制”的规制策略谱系。在现代行政法的合作治理趋势下，合作监管作为一种互动型监管模式，往往强调基于“公法研究范式”与“私法研究范式”的双向引领，“由多方主体采用多种手段在监管领域互相作用”。土地复垦监管作为一种土地整治领域中典型公私法因素交互作用的复合行政行为，兼具管理、协作、自治属性。其在命令控制型规制层面彰显的理念模式和自我规制层面蕴含的素质结构要求，与合作监管的价值预设是基本契合的。
探究凸显“糅合公共利益的公共因素与契约的私法因素”之土地复垦合作监管的规制策略，旨在尝试就定性、控制未型式化行政行为的行政行为理论发展任务命题来予以具象化。有必要依循合作监管在当事人维度的双轨化规制进路，来厘清土地复垦合作监管应适用的“可以促进成员彼此互信互助，创造更多实践形式”的开放性控制策略与“参与到决策过程不同阶段利益相关者”的衡平化自律规制策略，进而解析“以共识为导向”之主观层面型式化行政活动方式命题。最终在相应监管制度中，从开放性控制的理念模式和衡平化自律的素质结构要求这两个方面，来明晰“顺应公共治理需要的合作行政模式”之土地复垦合作监管行为在命令控制型规制与自我规制层面的规范设定方向。
二、合作监管的双轨化进路
应基于“公正、透明、专业、诚信”原则，以回应型规制与聪明型监管为方向引领，来厘清合作监管在当事人维度的规制进路。该类监管旨在承继传统的命令控制型规制和新兴的自我规制，通过双轨化的规制进路来凸显政府、第三部门、公民等多行动当事人的“多中心、多主体、多层次”监管。
（一）命令控制型规制应彰显开放性控制理念
合作监管的命令控制型规制进路强调所涉监管活动需围绕特定规制目标，在多元化当事人之间，实现政府管制权力与个体行动自由的过程化互动。应在确立规制双方合作行为规则的前提下，尝试围绕功能适当原则来实现对相应监管职能部门的开放性控制。
监管职能部门的传统机构建制进路往往置于条块管理体制下，依循既有的主导部门、协同监管部门架构来配置相应的监管权力，进而根据监管权力配置状况来划分相应的监管职能事项。该类进路在我国过往“摸索式”改革建设过程中，发挥了重要的体制保障“稳定器”作用。但在当下方向、路径逐渐明晰的“深水区”改革建设过程中，面对矛盾多变的公私法因素交互作用之复合型公共事务监管，传统进路的条块分割与僵化管理弊端即显露无遗。则需在全面深化党和国家机构改革的大背景下，逐步推进传统进路的功能主义变革。
首先，就系统化控制而言。应依循所涉公共事务的属性与特点，来设定具体监管职能事项。并据此推动相关政府职能部门在主导、协同监管部门架构的过程中，促进不同组织形态间的协调配合。进而确立监管权力资源互补共享的系统化动态组织机制。其次，就多元化控制而言。应在该类系统化动态组织机制的主动引领下，各类监管职能部门与非政府部门的他项监管力量，秉持凝聚治理共识的社会核心价值观念，积极开展职能优化、协同高效的广域监管合作。进而确立能够整合不同监管力量的多元化可参与制度空间。最后，就过程化控制而言。应在强化解决问题导向下，置于凸显系统化动态组织和多元化可参与的公共事务治理场域中，实现合作监管的各步骤、诸环节全覆盖，进而尝试达致社会联合式阶段性、过程化监管干预。
（二）自我规制应体现衡平化自律的素质结构要求
合作监管中的自我规制进路强调监管活动需围绕特定规制目标，在各类当事人参与到反映其实质性利益偏好的协商对话、沟通理解之监管决策活动时，对当事人提出相应的素质结构要求，以促进提升当事人的参与监管的能力和水平。应从利益协调与服务整合这两方面，来推动实现监管当事人素质结构的衡平化自律。
合作监管模式下基于当事人之间的彼此信任感和认同度，所形成的网状交往结构，往往会面临“合作资源、合作成本与合法性权威”方面的合作困境。由于各类当事人的物质、精神利益需求在不同类型、面向与量级方面皆存在较大差异，使得实现利益协调所面临的均等化压力与协调成本皆易随之而倍增，应有的合法性权威亦伴随差异化利益的交集乃至冲突而趋于淡化。则有必要推动监管当事人在利益素质结构面向的有效自我协调。应尝试厘清各类当事人所期得的物质、精神利益属性以及既有的利益配置状况，并凸显所涉利益的互补性合作。进而在有效识别不同利益的合法性依据与相应规范结构的前提下，设定必要的利益联结点，来推动明晰利益协调过程中的协调范围、协调方式与协调步骤等事项，以充分发挥合作监管过程中的协商决断效应。
合作监管模式下各类当事人参与互动治理，而达致理想公共服务供给。应在“修正自身行为，以遵从法律要求，并最终实现预期目标”之规制目的指引下，围绕所涉公共服务的固有价值属性，通过对监管行为的内外结合之双向干预，来推动监管当事人在服务素质结构面向实现有效的自我整合。首先应基于各类监管职能部门的不同监管权力属性与主要职责事项范围，通过权责清单，来逐项列明其实现制定、执行、运营、供给之全程干预所涉职责权限与相应的内部监督救济规程，以强化必要的权责意识而提供实现服务整合的内化要件。进而在凸显监管职能部门完成所涉公共事务充分干预的前提下，应基于确保监管实效的目的性考量，通过推进“诸种社会联合的社会联合”下其他监管当事人积极检视、反馈各类干预信息的互动式协商，来提供实现服务整合的外化要件。
三、土地复垦合作监管的开放性控制策略
探究土地复垦合作监管的命令控制型规制策略旨在厘清该类监管行为在命令控制型规制层面彰显的理念模式，以及相应的制度规范设定方向。土地复垦合作监管行为在该类规制层面彰显的具有一定理想性与主观抽象性特征的理念模式，旨在实现该类行政行为的目的“具有足以控制适应性规则制定的客观性和权威性”，其往往表征为意图实现公共服务型政府转向的系统化、多元化与过程化治理。
（一）协商式协同监管：系统化控制策略
土地复垦合作监管彰显的系统化控制理念模式作为系统化治理观在土地复垦监管制度中的一种具体规制策略表达，往往指向推进不同组织形态间协调配合以实现权力资源互补共享的动态组织系统。其旨在通过相应监管职能部门基于责任共担理念，所明确的鼓励协商式协同监管事项，来凸显监管职能部门内部的行政行为形式选择自由。
《实施办法》第3条之“应当加强协同配合和行业指导监督”规定所表征的动态组织系统法律规范，虽然在一定程度上落实了《全国土地整治规划（2016－2020年）》明确的“国土搭台、部门协同、上下联动工作机制”的基本要求，但是并未能就所涉不同组织形态的土地复垦监管主体，基于“参与意愿、投入热情以及责任感”之集体一致行动予以清晰、具体的行为规范指引。务虚式规定与模糊化表达往往会让相应监管过程中的协商决策、协同配合事项更多地流于形式，使得选择性空间有余但基于多样化选择后的决断则难以达成。理想状态下复合型监管主体“面对复杂多变环境的治理能力”非但未能籍此而提升，应有的预设监管权威或许在条块分割的含混“跨部门处置相互龃龉格局”下沦为空谈。
则不妨设定彰显“调和部门自主性与相互依赖属性”的选择性组织系统规范，并通过土地复垦监管联席会议等形式，来明晰各类监管部门在土地复垦不同环节具体执行事项所涵摄的组织要素，以厘清所涉土地复垦监管行为的选择性动态组织系统规制策略。在该类组织系统中，应根据所涉相关职能部门的不同“法律形式、组织区分和实质原则”定位，通过各自监管信息通报共享、资料会评、非现场监管、一体化审批、联合执法现场协商等干预方式，来有目的性地、选择性地凸显不同部门在组织结构、人员配备、职权事项以及行权程序等方面的具体优势。
基于此，应在土地复垦的不同阶段环节设置差异化的交流协商规程，以重点推进相关疑难个案的协同处置。在土地复垦标准、规划、方案的前置性环节中，所涉草案在拟定、论证方面容易出现技术标准冲突与关联性规划、方案衔接问题，则应以信息通报共享、资料会评作为主要的干预方式选择。在土地复垦年报、信息监测的羁束性过程环节中，所涉报表编制与信息传递的客观技术性、标准化要求较高，则应以资料会评、非现场监管作为主要的干预方式选择。在土地复垦资金管理、实施、验收、效益评价的裁量性过程环节中，所涉经费使用、工程运营、验收评价的主观决断性要求较高，则应以一体化审批、联合执法现场协商作为主要的干预方式选择。
（二）协商式公众参与：多元化控制策略
土地复垦合作监管彰显的多元化控制理念模式作为多元化治理观在土地复垦监管制度中的一种具体规制策略表达，往往指向将他项监管力量引入监管过程并实现有机整合的多元化可参与制度空间。其旨在通过相应监管部门基于多中心治理理念，所明确的协商合作式公众参与事项，来凸显监管部门外部的行政行为形式选择自由。
《条例》第5条和《实施办法》第3条，皆依循传统的“对政治机构负责的单线的线性关系形态”，而大体确立了以“负责土地复垦监督管理工作”的自然资源（国土资源）行政部门为主导之一元复合型土地复垦监管体制。《实施办法》第45条之“在门户网站上及时向社会公开重大事项”规定所表征的可参与制度空间规范，则仅仅只是为所涉土地复垦行为人、土地复垦权利人、“有关专家”代表的其他土地复垦监管当事人参与监管行为选择乃至行为决断提供了一种可能。其并未根本性地改变该体制作为一种命令服从式单向度权力规制架构的本质属性，更毋庸说为该类相对人实现充分参与选择而提供成就“多中心公共行动体系”下的必要行为环节、形式规范指引了。
对此，则不妨设定“对话式、实用主义式和内生式”参与监管规范。在土地复垦检查验收、信息报备、行政审批、资金监管、行政处罚诸类行为环节，来明晰相应参与组织形态、技术手段、权益保障和参与实效事项，以厘清所涉土地复垦监管行为的选择性可参与制度空间规制策略。
首先，对话式参与应设置于资金监管、行政处罚行为环节，旨在凸显所涉监管信息的传递与反馈。其对监管决策的作出不构成影响，更多地影响到监管决策的执行绩效。该类参与应以相关土地复垦权利人的个人参与为主、以组织化参与为辅，旨在确保权利人的真实意愿表达与完整信息笔录。并更为强调实现参与相关技术手段的便捷性与操作友好度，且设置一定的鼓励性、物质象征式参与回馈。基于此，应将相关土地复垦权利人的知悉与否意见，设定为成就所涉监管行为的程序性参考要件。
其次，实用主义式参与应设置于信息报备、行政审批行为环节，旨在凸显所涉监管信息的专业化评判。其对监管决策的做出构成辅助性影响，直接影响到监管决策执行的可行性。该类参与应以“有关专家”的组织化参与为主、以个人参与为辅，旨在确保“有关专家”实现科学评判的组织化支持与基础数据材料供给。并更为强调实现参与相关技术手段的专业性与运行稳定性，且设置相应的薪酬性、物质激励式参与回馈。基于此，应将“有关专家”的同意执行与否意见，设定为成就所涉监管行为的实体性辅助要件。
最后，内生式参与应设置于检查验收行为环节，旨在凸显所涉监管信息的整全性结构。其直接影响到监管决策做出的完整性，是最具羁束性与实效的参与行为，亦为既有规范所明确设定。该类参与应以相关土地复垦权利人和“有关专家”的组织化参与为主、以个人参与为辅，旨在确保相关土地复垦权利人和“有关专家”实现独立评判的客观公正环境依托。并更为强调实现参与相关技术手段的公开性与透明性，且设置相应的补贴性、物质保障式参与回馈。基于此，应将相关土地复垦权利人和“有关专家”的符合项目预期与否意见，设定为成就所涉监管行为的结论性支撑要件。
（三）多环节阶段性监管：过程化控制策略
土地复垦合作监管彰显的过程化控制理念模式作为过程化治理观在土地复垦监管制度中的一种具体规制策略表达，往往指向既有模式规范所设定的土地复垦工程建设周期诸环节监管。应基于体系思维下的社会联合式社会控制理念，来确立切实缓解行政资源不足、传统监管失灵等现实监管困境的多环节阶段性监管规范，以达致“土地复垦成为生态文明建设的重要措施和内容”之监管实效。
虽然《条例》第14条和《实施办法》第9条分别确立了“统一规划、统筹实施”与“阶段土地复垦计划、年度实施计划”所表征的阶段性过程监管原则，并将该原则定向适用于“生产建设周期长、需要分阶段实施”的土地复垦项目。这也厘清了土地复垦项目运营实施环节监管所涉“目标任务、位置、主要措施、投资概算、工程规划设计、费用安排、工程实施进度和完成期限”等客体事项范围。但该类规定未能就其他土地复垦标准、规划、方案、年报、信息监测、资金管理、实施、验收、效益评价环节监管的客体事项范围予以延伸规定。则有必要厘清各环节监管所涉管理、协作、自治行为的权力与责任、权利与义务之相应内容事项。基于此，凸显实效的阶段性过程监管规范还应更多地指向在土地复垦前、中、后各个阶段确立的相应监管职能部门分享治理理念和行政监管运作体制。特别是有必要在横向协商式协同理念、相对人有效监督监管过程理念、双向内部制裁权威理念的分别指引下，来具体确立相应监管职能部门的部门协同、职权互动与内部制裁规范。
首先，《条例》第22条之“编制土地复垦专项规划”、第24条之“确定年度复垦项目”等规定，均凸显了规划项目式的事前预防性部门协同监管。但所指向的监管主体仅限于自然资源（国土资源）部门，囿于既有的条块分割与僵化管理痼疾，并未充分调动改革、规划、财政等相关行政部门的监管资源。则有必要通过“成立领导小组协调各部门统一行动、联合执法”等方式，来尝试确立各主导、协同监管部门在该类预防性事项上的“资源共享、优势互补、无缝联动”之合作监管格局。
其次，《条例》第28条之“会同同级农业、林业、环境保护等有关部门进行验收”、第31条之“对土地复垦效果进行跟踪评价”以及《实施办法》第34条之“分级验收”、第44条之“采取年度检查、专项核查、例行稽查、在线监管”等规定，均凸显了针对责任行为之多主体、全方位的事中评测性职权互动监管。但所涉监管措施与监管方式往往局限于原则性规定层面，则应基于法律规范可操作化导向，来明晰设定更为具体的验收标准、验收规程、跟踪评价指标、评价技术手段，以及检查、核查、稽查、在线监管的不同事项范围、组织形式、措施方法与操作规程，并将其指标化地附表列明于相关低位阶实施性规范性文件之中。
最后，《条例》第36条、《实施办法》第49条皆就土地复垦监管人员的“徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守”行为予以了较为完备的列举式规定，而确立了在监管行为过程中针对责任人的事后内部制裁监管。虽然相关规范较为系统地设定了责任共担体系下的责任主体、责任形式与归责行为等事项，但若上升至“组织规定典型的建构形式之组织法的框架性格”所表征的监管机构元规制层面，以实现对所涉土地复垦监管机构的组织合理性检验。则需要进一步充实相应的监管人员任职资格、在职培训之保障规范和完成客观式量化评判的框架性制裁规范。
四、土地复垦合作监管的衡平化自我规制策略
探究土地复垦合作监管的自我规制策略旨在厘清该类监管行为在自我规制层面蕴含的素质结构要求，以及相应的制度规范设定方向。土地复垦合作监管行为在该类规制层面蕴含的“对自身施加命令和结果”之素质结构要求，旨在提升参与到决策过程不同阶段的相应监管主体、责任主体和权利人表征之各类监管当事人在监管过程中的“效率化、效益化”水平。可尝试从利益协调与服务整合这两方面来明晰对土地复垦监管当事人的素质结构要求，以促进相关当事人参与监管水平的必要提升，从而实现该类治理活动应有的效益回馈。
（一）利益表达与反馈：利益协调策略
土地复垦合作监管蕴含的利益协调素质结构要求作为利益协调观在土地复垦监管制度中的一种具体规制策略表达，往往指向既有素质规范设定中的利益表达与反馈，以推动土地复垦实践活动中的规模效益最大化、相关权利人收益可持续化。既应包括表征为客观实在利益冲突、沟通与妥协的物质利益协调，也应包括彰显公共利益取向和公共理性精神的精神利益协调。
一方面，就物质利益协调而言。《条例》第23条之“谁投资、谁受益”与“采取扶持、优惠措施”、第26条之“公开招标”与“依法自行确定”、第32条之“退还耕地占用税”、第33条之“复垦后土地使用和收益分配”、第34条之“给予补贴”规定，以及《实施办法》第41条之“退还耕地占用税”、第42条与第43条之“补充耕地指标”和“交给农民集体使用”规定，皆基于社会效益最大化原则，在一定程度上完成了必要的物质利益表达设定。该类规定较为全面地列明了土地复垦“受益、扶持、优惠、补贴、退税、指标、使用”等实体性物质利益事项，以及“招标、自行确定”等程序性物质利益达致途径。虽然相关规范通过该类物质利益表达设定，来尝试实现土地复垦合作监管进程中的各方利益平衡，并促进各类土地复垦监管当事人在共同获益背景下实现利益最大化。但在主体利益配置上，更多地偏向对土地复垦义务人和其他土地复垦行为人乃至土地复垦权利人的积极性调动，较为忽略土地复垦监管主体的必要利益表达。
在合作监管进程中，针对监管主体除了设定传统的被动责任控制型监管利益联结外，还应适当凸显“补充耕地指标”设定所表征的主动“参与性、非强制性和不断试错性”之“内部行政激励”利益联结。所涉利益联结点皆应围绕凸显“一致性、连续性和确定性”之利益秩序观而展开具体设定。《条例》第1条和《实施办法》第2条确立的“社会、经济、生态”效益原则，即奠定了该类利益秩序观的基准面向。应将损毁土地资源价值所表征的经济利益设定为初阶利益目标，有否实现所涉土地的资源价值市场化提升即为免于惩罚性责任追究的必备要件。应将损毁土地利用结构所表征的社会利益设定为进阶利益目标，有否因地制宜地实现所涉土地的利用结构优化即为进一步获得相关税费返还、保障性补贴或资格审批的必备要件。应将损毁土地生态功能所表征的生态利益设定为终阶利益目标，有否改善所涉土地的生态功能乃至提升相关生态系统的质量与稳定性即为更进一步获得相关激励性资助或指标投放的必备要件。
此外，还应基于“利益调和与持续联合行动”要义，完成必要的物质利益反馈设定。在利益事项达致规程所表征的利益反馈方面，除去“补贴、退税、指标”与“招标”规定具备一定的细化意义法律可操作性外，其他规定皆较为笼统。“受益”所涉利益类型与范围，“扶持、优惠”所涉物质性、资金性乃至政策性措施的具体类型，“复垦后土地使用”的用途管制事项，以及“自行确定”的参照标准与规范依据，皆有待厘清。特别是各方主体在该类实体性物质利益事项设定与程序性物质利益达致过程中，相应的利益配置、衡平程序以及惩戒救济规程事项，还需通过更进一步的实施细则来具体设定，或通过连结到既有相关规定的指引式非确定性行为规范来予以明确。
另一方面，就精神利益协调而言。所涉精神利益表达设定往往与凸显公共性的公益目标有关。虽然《条例》第1条和《实施办法》第2条皆就土地复垦的公益目标取向代之以“社会利益”的原则性规定，但因“社会利益”本身的泛化内涵表达，而使得其应有的公益目标取向趋于模糊。应当围绕损毁土地利用这一公益范畴逻辑前提，针对土地的优化利用格局、提升资源价值、改善生态系统功能之具体目标事项，基于利益一致性考量，从社会公益的宗旨属性、最低限度表达和协调措施方面来予以细化列明。具体而言，应依循《条例》第４条之“节约集约利用土地”规定，而将国土资源属性乃至自然资源属性列明为所涉社会公益的宗旨属性范围；应依循《条例》第16条之“避免污染”规定，而将该类消极防御式规范结构设置为实现所涉社会公益最低限度表达的基准规范类型；应依循《条例》第31条和《实施办法》第24条、第27条之“评价、预防控制”规定，而强化前置性预防措施与持续性评价措施在所涉社会公益协调措施中的优位性。
此外，《条例》第9条虽然通过“给予表彰”规定确立了颇具可操作性之各类土地复垦行为人的精神利益实现途径。但其主要是置于监管主体预设权威前提下，对责任主体和作为权利主体的相对人的奖励赋权行为，必要的精神利益反馈机制则是缺失的。合作监管进程中应凸显的横向互惠、合作之监管主体精神利益反馈机制当予以补正，而基于“政治合作美德”，将各类土地复垦行为人对监管主体的肯定性评价和建设性意见反馈纳入监管绩效考评的指标事项范围。纳入考评指标范围的评价和意见应有一定的羁束性要求，不符合要求的评价和意见应作为无效精神利益反馈而不予考量。该类羁束性要求既应针对监管主体的核心干预事项而展开，也应围绕各类土地复垦行为人形成精神利益认知共识的联结点事项来设定。前者所涉评价和意见应主要与下列事项有关：监管主体根据毁损土地的故意或过失程度实施的差异化干预；监管主体基于土地毁损的实际结果与相应恢复成本实施的针对性干预；监管主体预设所涉土地未来发展面向的目标性干预。后者所涉评价和意见应主要与下列事项有关：复垦工程项目的公益属性评判；相关监管当事人的沟通协商情况评判；相应复垦权利人类型化利益的影响程度评判。
（二）权责内化与协商外化：服务整合策略
土地复垦合作监管蕴含的服务整合素质结构要求作为服务整合观在土地复垦监管制度中的一种具体规制策略表达，往往指向既有素质规范设定中的权责与协商意识。旨在凸显监管主体之权责内化与协商外化，以确保主动塑造多中心协同治理行为所需素质结构样态。
一方面，就权责内化而言。其规范依据往往指向相应监管职能部门基于“机关内控制”理念所明确的具象化权责清单事项。《条例》第5条、第8条和《实施办法》第3条皆就自然资源（国土资源）行政部门作为主导监管部门的职权范围作出了概括性授权规定。《实施办法》第29条之“复核”“裁定”规定分别确立了主导监管部门的自我审查原则与上下级纵向审查原则，第36条之“异议核查”规定则确立了主导、协同监管部门的同级横向审查原则，从而就监管主体的内部监督救济事项予以了类型化原则性规定。《条例》第36条就直接负责的“主管和其他”监管人员应承担行政或刑事责任的归责事项作出了列举式规定，《实施办法》第49条则予以了更进一步的补充性阐明。虽然上述规定尝试确立了“职权事项一审查监督一责任追究”之前、中、后诸环节的过程化权责规范依据，但因前两个环节相关规定的概括性与原则性特点，而使得其应有的羁束性指引不够明晰，不足以系统强化相应监管职能部门的权责意识。
对于上述问题，应就各类主导、协同监管部门的职权目录、实施主体、法律依据、运行流程等职权清单事项来予以列明。所涉复垦法规、规章、政策措施、规划、技术规程和标准的宏观监管决策职权，应由作为主导监管部门的自然资源（国土资源）部门来行使，具体由其内设的国土空间生态修复机构来牵头负责；所涉复垦项目计划编制、审批立项、实施管理、验收、资金使用的微观监管执行职权，应基于自然资源（国土资源）部门的明确授权，由作为该部门直属事业单位之凸显专业性和技术性的土地整治机构来具体行使。作为协同监管部门的其他相关职能部门，则根据其主要职责定位来厘清各自的监管职权事项，以分别参与土地复垦各环节的相应微观监管执行活动。基于此，应当具体设定相应的“议案汇总－议案酝酿－研究决议－决议颁布”之监管决策运行流程，以及“初审立案－取证核查－处置通告－处置审批－处置履行”之监管执行运行流程。
此外，还应厘清内部监督救济之自我审查、纵向审查和横向审查所分别对应的具体环节规程，以凸显所涉权责意识的可操作性规范指引。“复核”表征的自我审查，应为复垦义务人发起，由做出原决定的自然资源（国土资源）部门来具体实施，审查期限为三十日，参照适用行政复议程序与决定形式；“裁定”表征的纵向审查，应为复垦义务人发起，由上级自然资源（国土资源）职能部门来具体实施，审查期限、程序与决定形式皆具体适用行政复议相关规定；“异议核查”表征的横向审查，应为复垦权利人发起，由做出原决定的自然资源（国土资源）职能部门和同级其他相关职能部门来具体实施，审查期限为十五日，参照适用行政复议程序与行政复议决定形式。
另一方面，就协商外化而言。其规范依据往往指向相应监管职能部门基于“反馈与网络结构”理念所明确的沟通协调事项。既有沟通协调规定蕴含的协商意识主要是一种单向度干预式协商意识，往往表征为通过各类责任主体“应当”之义务性信息反馈，触发的相应监管职能部门履职性协调。其一，《条例》第8条之“提供必要的资料”规定和《实施办法》第44４４条之“提供相关的文件、资料和电子数据”“做出说明”规定，触发的“监督检查”协调；其二，《条例》第13条、《实施办法》第6条之“报送复垦方案”规定和《实施办法》第38条之提供“复垦项目验收合格确认书或者复垦费缴费凭据”规定，触发的“申请许可”协调；其三，《条例》第17条、《实施办法》第22条之年度报告规定，触发的“费用工程监督”协调；其四，《条例》第25条之“复垦项目设计书”报送审查规定和《实施办法》第15条之“复垦方案和复垦规划设计”报送备案规定，触发的“项目工程实施”协调。
基于此，“欢迎批评”式沟通协调事项还应凸显一种多向度的互动式协商意识。其往往表征为在监管主体主导下或者提供必要组织措施前提下，通过权利人、相关专业技术人员以及其他监管当事人的积极主动性信息反馈，触发的相应监管职能部门回应型协调。《条例》第28条、《实施办法》第36条之“听取权利人意见”规定，《实施办法》第10条之“组织专家论证”规定，《实施办法》第45条之“重大事项网站公开”规定，仅仅就该类协调事项有所方向性涉及。
对此，则需通过旨在主动“回应各种社会需求和愿望”的信息反馈机制设定，来确立必要的“利益相关人双向沟通与协商对话”制度平台，以列明并固化监管当事人的积极信息反馈途径，而推进所涉互动式协商意识的针对性强化。应基于提升其他监管当事人对监管职能部门认同度和避免其接收信息过载的双重考量，就监管职能部门发布的信息予以适当区分。各类监管结果概览信息与全体监管当事人的利益关联普适性较强，应设定为基准信息，而必须全面发布；各类监管过程阐明信息与特定监管当事人的利益关联性更为紧密但普适性较差，则应设定为可选信息，而根据当事人订阅情况来定向发布。完成差异化信息发布后，还需设定凸显操作便捷性的多样化信息知悉确认、信息评价意见反馈渠道，并列明必要的反馈信息汇总与回应规程。
结语
合作监管在当事人维度的命令控制型规制策略和自我规制策略分别彰显、蕴含了相应的理念模式与素质结构要求，可依循该进路来解析主观层面的型式化行政活动方式命题。土地复垦监管的目的和任务与合作监管理论的价值预设是基本契合的，经过对该类合作监管领域中相关行政行为模式的具体检视，可以明晰主观层面的型式化行政行为在宏观价值理念和主体素质能力这两方面的标准和要求。一方面，土地复垦合作监管行为应遵循开放性控制理念，为此，要在协商式协同监管中确立系统化控制策略，要在协商式公众参与中确立多元化控制策略，要在多环节阶段性监管中确立过程化控制策略。另一方面，土地复垦合作监管行为应具备衡平化自律的主体素质结构，为此，要在监管主体与监管对象之间确立体现利益表达与意见反馈循环程序的利益协调策略，要在促进权责内化与协商外化过程中确立服务整合策略。进而明确区分土地复垦合作监管行为在命令控制型规制与自我规制层面的规范设定方向，并有必要建构一种双轨化规制策略指引下的双向互动型土地复垦监管行为规范。
编辑审定：孙聪聪 李傲维
