作者简介：綦磊—青岛科技大学法学院副教授，硕士研究生导师，法律系主任，主要研究领域:民商法、土地法;单宝凤—风景园林中级工程师，风景园林学硕士，主要研究领域:城乡规划、土地法。
基金项目：本文为研究阐释党的十九届四中全会精神国家社科基金重大项目“深化农村集体产权制度改革的法治保障研究”(项目编号:20ZDA046)的阶段性成果。
本文原载于《法治论坛》2022年第63辑，注释已略，如需援引请核对期刊原文。仅供学术交流用途，如有侵权请联系后台予以删除。
内容提要：集体所有权长期存在主体虚位的问题，无论集体所有权人抑或代表行使主体都非民事主体。为了解决这一问题，《民法典》赋予了集体经济组织和村民委员会特别法人资格和代表行使集体所有权的权利。然而我国学者对集体所有权代表行使关系的法律性质争议较大，相关法律制度也需进一步完善。集体经济组织代表集体行使所有权，包括集体经济组织与集体的内部法律关系、集体经济组织与相对人的外部法律关系。在内部法律关系层面，集体经济组织按照法定程序和“一人一票”规则形成处分集体财产的决议，按照集体及其成员的持股比例分配收益。在外部法律关系层面，集体经济组织以自己的名义，通过出让、出租、出资等有偿方式处分集体财产，并承担因此而产生的民事责任。
关键词:集体经济组织 特别法人 法定代表权 集体所有权
引言
《民法典》和《乡村振兴战略规划(2018—2022)》等中央政策文件赋予了集体经济组织法人资格和代表行使集体财产所有权的权利，意在通过法定代表制度，解决集体财产所有权人虚位的问题，实现“资源变资产”等农村集体产权制度改革目标。然而，现行立法与中央政策仅对集体经济组织代表集体行使所有权进行了原则性规定，尚未形成完整的法律制度。集体经济组织代表集体行使所有权的过程中，如何实现成员的民主管理权?集体经济组织代表行使所有权的方式有何限制?集体经济组织代表行使所有权的收益由谁分享，责任由谁承担?这是农村集体产权制度改革和集体经济组织立法亟须解决的问题。
一、集体经济组织代表集体行使所有权的理论证成
回顾历史，我们可以发现，近代大陆法系所有权制度是法律继承与哲学注塑的产物:第一，继承罗马法完整、统一、全面所有权的制度外壳，确立了所有权的支配权属性;第二，对罗马法所有权制度进行哲学上的注塑，涤除了所有权的身份性，注入了自由、平等的内核，所有权成为主体按照自由意志支配客体的权利。文艺复兴运动之后，理性自由被拔高到前所未有的高度，所有权被视为保障主体自由与人格独立的关键。康德指出:“当这个物事实上不在我的占有中，如果别人动用它时，我可以认为是对我的侵害，这个外在的物才是我的。”黑格尔将所有权界定为“物内意志”，人将自由意志投射到物内，这就是所有权的概念。康德和黑格尔将所有权与人格制度相连，将所有权界定为主体按照自由意志支配客体的权利。根植于理性自由的所有权，从根本上否定了中世纪以来所有权的身份性，将所有权纯化为财产权，从而形成了所有权与人格制度相互依存的局面。
如上所述，所有权是主体凭借自由意志支配客体并获取收益的权利。主体制度是所有权法律关系的基本分析工具，所有权的归属、行使、收益分配都需依附于特定的主体。然而,集体所有权是公有制的所有权，所有权人是抽象的集体。由此，通过何种制度替代抽象的集体对客体的支配，实现集体经营性资产和部分资源性资产的市场化，并且保障集体所有权的安全与稳定，是农村集体产权制度改革必须解决的问题。
（一）集体所有权代表行使关系符合农村集体产权制度改革的要求
集体所有权长期存在主体虚位的问题，无论集体所有权人抑或代表行使主体都非民事主体。为了解决这一问题，《民法典》赋予了集体经济组织和村民委员会特别法人资格和行使集体所有权的权利。然而我国学者对集体所有权行使关系的法律性质争议较大，形成了“信托关系”“投资关系”“代表关系”“代理关系”四种观点。集体所有权代表行使关系，比“信托关系”“投资关系”“代理关系”，更加符合农村集体产权制度改革的要求。
1. 集体所有权代表行使关系绕开了集体没有民事主体资格的问题。集体经济组织或村民委员会基于法定授权代表集体行使所有权，并不需要集体具有民事主体资格，也不需要集体通过民事法律行为授予集体经济组织或村民委员会行使集体所有权的权利。而“投资关系”“信托关系”既需要作为投资人与委托人的集体具有民事主体资格，也需要集体具体从事投资和设立信托的行为。集体没有民事主体资格，不仅会导致“投资关系”和“信托关系”的成立障碍，而且会导致上述法律关系的运行障碍。在“投资关系”中，集体将集体财产投资于集体经济组织之中，享有表决权和收益分配权。但是，没有民事主体资格的集体，如何行使表决权与收益分配权?同理，在“信托关系”中，集体也无法享有和行使受益权、监督权、调整信托管理方法的权利、撤销权等委托人的权利。
2. 集体所有权代表行使关系有助于保障集体所有权的安全与稳定。集体财产是维系集体社区的物质基础，是成员的基本生产资料与生活资料，集体财产的收益是为成员提供社会保障、福利、公共服务的重要资金来源。由此，在农村集体产权制度改革的过程中，应保障集体所有权的安全与稳定。集体经济组织代表集体行使所有权，集体所有权并非集体经济组织的法人财产，在集体经济组织背负债务时，集体所有权也不会沦为责任财产。这是“代理关系”所不具有的优势。
（二）集体经济组织比村民委员会更适宜代表集体行使所有权
如上所述，集体所有权代表行使关系更加符合农村集体产权制度改革的要求。《民法典》同时赋予了集体经济组织与村民委员会代表集体行使所有权的权利。然而，哪个主体更适合代表集体行使所有权?
按照费孝通先生的观点，我国的乡村社区存在着“法定体制”与“事实体制”两种秩序。按照《村民委员会组织法》第2条的规定，村民委员会属于基层群众性自治组织，享有乡村管理职能。然而，在“事实体制”层面，村民委员会具有较强的公法人属性，不仅要协助乡镇政府开展工作，而且须服从乡镇政府的指令。一旦乡镇政府作出了侵犯或干预集体所有权的决议，村民委员会必须在服从乡镇政府命令和维护集体成员权益之间作出选择。农村集体产权制度改革，通过集体资产的市场化，实现“资源变资产”，通过集体资产的折股量化，实现“农民变股东”。按照《村民委员会组织法》第7条的规定，村民委员会由人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会组成。内部机构的限制，使其不适宜承担“资源变资产”“农民变股东”的使命。
在农村集体产权制度改革的背景下，集体经济组织更适合代表集体行使所有权:第一，集体经济组织是私法人，是市场主体，可以获得独立的登记证、社会信用代码、公章、银行账户，更适宜代表集体对外从事经营活动，从而实现“资源变资产”。第二，新型集体经济组织是以集体财产折股量化为基础成立的新型经济体。集体经济组织行使集体所有权，成员对集体财产的收益分配权可转变为集体经济组织的股份，成员的知情权、表达权、表决权、监督权等共益性权利可通过法人决议机制和内部监督机制实现，成员的撤销权和代位诉权也有了明确的行使对象。由此，集体经济组织代表集体行使所有权，有助于实现“农民变股东”的改革目标。第三，有助于实现农村集体社区的政经分离。集体经济组织作为私法人，代表集体对外从事经营活动，处分集体财产。村民委员会作为公法人，行使乡村管理职能。农村集体社区的经济职能与政治职能由不同的主体承担，实现了政经分离。由此，在设立了集体经济组织的集体，应当由集体经济组织代表集体行使所有权。
二、集体经济组织代表集体行使所有权的内部决议
在农村集体产权改革的过程中，部分地区出现了村民委员会或集体经济组织擅自处分集体财产、非法剥夺部分成员的收益分配权、设置不合理的收益分配标准、成员意思表示不自由等问题。集体所有权是成员共同享有的所有权，成员按照法定程序与决议规则，将个体意思表示转换为集体的决议，从而支配客体和分享收益。由此，在集体经济组织代表集体行使所有权的法律关系中，须明确决议机关和决议规则，构建决议瑕疵的司法矫正机制，从而实现成员对集体财产的民主管理权，防范部分成员控制集体财产及其收益。
（一）决议机关:集体经济组织的成员大会或成员代表会议
按照《村民委员会组织法》第24条的规定，处分集体财产应由村民会议或村民代表会议讨论决定。此外，《村民委员会组织法》还规定了决议方式，以及形成决议所需的最低出席人数和决议通过比例。在司法实践中，集体经济组织处分集体财产未经村民会议或村民代表会议讨论通过的，处分行为无效。由此形成了村民会议或村民代表会议对集体财产处分事项作出决定，集体经济组织或村民委员会负责执行的模式。在集体经济组织获得法人资格，形成了完备的治理结构后，是否还需固守该模式?
基于以下三方面考虑，集体经济组织行使集体所有权的，应当由其成员大会或成员代表会议形成决议。
1. 集体经济组织成员与村民的范围具有一致性，由集体经济组织的成员大会或成员代表会议作出处分集体财产的决议，也可实现村民对集体财产的民主管理权。有学者认为:集体成员与村民的内涵和外延并不相同。这一观点既背离了集体经济组织产生发展的历史，也难以从实践中找到依据。在人民公社时期，集体既是经济组织，又是行政管理单位。随着包产到户政策和村民自治法律的推行，政经合一的集体逐步解体，集体成员的身份也产生了分化:集体的经济职能由集体经济组织承担，集体成员在经济活动领域被称之为集体经济组织成员;集体的行政管理职能由村民委员会承担，集体成员在村民自治领域被称为村民。在实践中，广东、浙江、湖北等地的地方立法和甘肃、安徽、新疆等地的法院将户籍作为认定集体经济组织成员资格的主要依据。按照《村民委员会组织法》第13条的规定，户籍也是赋予村民资格的主要依据。可见，虽然内涵不同，但集体经济组织成员与村民的外延具有一致性。《村民委员会组织法》规定处分集体财产的决议必须由村民会议或村民代表会议作出，旨在保障村民对集体财产的民主管理权。既然村民与集体经济组织成员的外延具有一致性，若集体经济组织设立了包括本集体社区全体村民的成员大会或成员代表会议作为权力机关，该权力机关作出处分集体财产的决议，同样可以实现村民对集体财产的民主管理权。
2. 提高决议效率，以适应集体资产市场化改革的需要。按照集体行动理论，团体规模与形成决议的难度成正比。集体经济组织代表集体行使所有权，是通过市场交易的方式将集体财产权利转化为货币收益。处分集体财产的决议不仅要实现成员对集体财产的民主管理权，也需兼顾决议效率，以适应市场交易的要求。在实践中，集体经济组织普遍设立了作为权力机构的成员大会或成员代表会议，以及作为执行机构的理事会。权力机构负责决定集体财产的重要处分事项。理事会基于成员大会或成员代表会议的授权，制定处分集体财产的方案或者决定集体财产的一般处分事项。成员大会或成员代表会议和理事会分权管理模式，比事无巨细都要经过村民会议或村民代表会议决定的模式，更适应集体资产市场化的改革要求。
3. 便于权利受到损害的成员获得司法救济。按照《民法典》第265条的规定，成员仅有权撤销集体经济组织和村民委员会的违法决议，村民会议或村民代表会议的决议不属于可撤销的范畴。在司法实践中，部分法院认为村民会议或村民代表会议决议属于村民自治的范畴，不属于法院的受理范围。并且,村民会议或村民代表会议并非民事主体，既无法充当被告，也无法承担责任。可见，一旦村民大会或村民代表会议作出的决议侵犯了成员的合法权利，权利受到侵害的成员较难获得司法救济。而集体经济组织作出的处分集体财产和分配集体财产收益的决议侵犯成员的合法权益的，属于《民法典》第265条的管辖范围。并且集体经济组织有民事主体资格，可以充当被告与承担责任。集体经济组织成员的撤销权有了明确的行使对象和实现路径。
（二）决议方式:“一人一票”
如上所述，集体经济组织行使集体所有权的，应当由其成员大会或成员代表会议形成决议。然而成员大会或成员代表会议按照什么样的表决规则形成决议?集体经济组织法人是以集体财产折股量化为基础成立的新型经济体，成员按股获得收益，这是否意味着集体经济组织采取“按股投票”的决议方式?
《乡村振兴战略规划(2018—2022)》等中央文件规定:集体资产股份是收益分配的依据，具有占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权能。十八届三中全会后各地颁布和修订的集体经济组织管理条例普遍规定:集体经济组织成员虽然按股取得收益，但集体经济组织采用“一人一票”的决议方式，而非“按股投票”。从中央政策和地方立法来看，集体经济组织股份仅是成员获得收益分配的标准，而非成员行使表决权的依据。在集体资产折股量化改革进程中，集体经济组织股份设置规则呈现出多元化的特征，包括成员平等享有的“身份股”、依据在集体的劳动时间设置的“农龄股”、奖励给村干部的“贡献股”、具有福利性的“享受股”等。虽然这些股份反映了农民的朴素公平观念，但是部分股份缺乏统一、客观的折算标准和法律依据，不能作为成员行使表决权的依据。集体所有制是以成员平等为基础的经济形式，成员平等占有生产资料，按照平等原则形成处分集体财产的决议，平等分配收益。由此，作为集体所有制实现形式和组织形式的集体经济组织法人应采用“一人一票”的决议方式，以保障成员平等的民主权利。
（三）决议的效力瑕疵体系:不成立、无效、可撤销
“一人一票”的决议方式可能异化为“多数人的暴政”，侵害部分成员的合法权益。由此，需完善集体经济组织决议瑕疵的矫正机制。按照《民法典》第265条的规定，权利受到损害的成员可以请求法院撤销集体经济组织的决议。然而成员撤销制度已不足以应对集体经济组织决议存在的程序瑕疵、内容违法和不合理、成员意思表示不自由的问题。
针对集体经济组织决议中所存在的问题，需建立决议不成立、无效、可撤销的效力瑕疵体系和矫正机制。对集体财产的重要处分未经成员大会或成员代表会议表决、伪造成员签名、出席或表决人数达不到要求等严重程序瑕疵，成员可请求法院确认决议不成立。剥夺或限制出嫁女、非婚生子女、不依法服兵役者的收益分配权等违法决议，以及不合理设置“享受股”“福利股”等的决议，无效。按照民事法律行为的效力瑕疵规则，当事人可以请求法院撤销因欺诈、胁迫而为的民事法律行为。然而，该规则是否适用于集体经济组织决议?德国和英国法律认为欺诈、胁迫、贿赂玷污了公司决议，无论决议结果是否会改变，当事人都可以请求撤销该决议。虽然《民法典》将决议行为归于民事法律行为的范畴，但决议是按照法定程序与“多数决”规则达成的合意，与围绕个体意思表示构造的民事法律行为制度截然不同。集体经济组织是市场主体，需要从事经营活动，构建其决议效力瑕疵规则，不仅要考虑保障成员合法权益的问题，也需兼顾决议效率。由此，集体经济组织决议形成过程中存在欺诈、胁迫、贿赂等影响成员意思表示自由的情况且足以影响表决结果的，权益受到损害的成员方有权请求法院撤销该决议。
集体经济组织的决议被确认为不成立、无效或者被撤销的，法院可以应当事人的请求判令集体经济组织重新作出决议。集体经济组织的决议侵犯部分成员的收益分配权，受损害的成员是否有权请求法院判令集体经济组织支付收益?有学者主张:法院判令集体经济组织向成员支付集体财产收益是保障成员合法权益的应有之义。该观点在司法实践中获得了支持。与上述观点相反，有学者主张:人民法院不能直接判令集体经济组织向其成员支付收益，以免侵犯集体经济组织的自治权。集体经济组织成员的收益分配权，是以获得财产收益为核心权能的权利。法院只判令集体经济组织重新作出决议，而不判令集体经济组织向受损害的成员分配收益，集体经济组织成员的收益分配权并未得到司法强制力的充分保障。另外，基于农村社区成员的血缘或感情等利益联结因素，若无司法强制力的介入，即便集体经济组织重新作出了决议，弱势成员的收益分配权可能也无法实现。由此，集体经济组织决议侵犯部分成员收益分配权的，法院可以基于权利受到损害的成员请求，判令集体经济组织支付收益。
三、集体经济组织代表集体行使所有权的方式
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)等中央政策文件提出了以“同地同权”为核心的集体经营性建设用地改革目标，以完善土地承包经营权权能为核心的承包地改革目标，明确了其财产属性。嗣后，《土地管理法》和《民法典》吸收和固化了上述改革成果，集体经营性建设用地使用权和承包地经营权成为可流转的财产权。集体经济组织代表集体行使所有权，即集体经济组织以自己的名义，通过出让、出租、抵押、出资等方式处分集体经营性建设用地等资源性财产和集体所有的股权、知识产权等经营性财产。集体土地与国有土地一样属于公共资源，集体财产的收益是为成员提供社会保障、福利、公共服务的主要资金来源。由此，集体财产的处分方式与私人财产有所不同。
(一)集体经济组织应通过有偿方式处分集体财产
长期以来，本着推进乡镇企业建设、增进集体共同福利的宗旨，大量集体土地被无偿配置给乡镇企业。集体土地的无偿配置方式，导致乡镇企业用地容积率偏低，利用方式较为粗放。此外，农村主体投资兴办的乡镇企业已成为服务于投资者利益的组织，不再承担为集体成员谋取福利的任务。《民法典》第325条规定:国家实行自然资源有偿使用制度。集体土地作为一种稀缺的不可再生的社会资源，应按照市场机制进行配置，通过竞争机制流转给最珍视权利的人，提高集体土地的利用效率。农村集体产权制度改革将农民对部分集体经营性资产和资源性资产的物质化、实体性支配权转变为收益分配请求权。保障农民公平地获得集体财产收益，成为集体产权制度改革的重要目标。由此，为了提高集体财产的利用效率，保障成员平等获得集体财产收益，集体经济组织必须采用有偿方式处分集体财产。
(二)集体财产有偿处分方式的限制
出让、出资、出租、抵押都属于集体财产的有偿处分方式。为了保障成员平等获得集体财产收益，防范部分成员控制集体财产，应对集体财产有偿处分方式进行限制。
1. 出让、出租的限制。广东、江苏、湖北等地的地方立法要求以公开竞价的方式出让、出租集体建设用地。以公开竞价方式公开、透明地出让、出租集体财产，引入了市场竞争机制，有利于实现资源的优化配置，也可避免低价处分集体财产导致的权力寻租问题。由此，集体经济组织以出让、出租方式处分集体财产的，应采用招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式。
2. 出资的限制。《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》鼓励集体经济组织通过入股农业企业、村企联手共建等多种形式发展集体经济。实践中，广州和北京等地的集体经济组织投资设立了资源开发公司，开发经营集体财产。集体经济组织是特别法人，具有从事经营活动的民事权利能力和民事行为能力，可以对外投资。并且，集体经济组织投资设立资源开发公司模式可以吸收社会资本投入农村建设当中，对于深化农村经营体制改革具有积极意义。以集体财产折股量化为基础设立的新型集体经济组织，担负着发展集体经济、为农民提供社会保障、承担乡村弱势群体的福利等功能。基于此，中央政策和地方立法提倡集体经济组织从事低风险的经营活动。如上海市提倡集体经济组织从事以物业租赁为主的经营活动。基于“父爱主义规则”，当主体的行为可能使自己的利益遭受重大损失时，法律可以限制主体的自由。由此，集体经济组织虽然可对外投资，但不得出资于普通合伙等须对债务承担无限责任的企业，以隔离集体所有权与集体经济组织未出资财产的市场风险。
3. 禁止对外提供担保。为了筹集乡村振兴所需的资金，集体经济组织可以利用集体资产为自己和集体抵押融资。然而，集体经济组织是否可以对外提供担保，地方实践有着不同的规定。江苏省禁止集体经济组织对外提供担保，甘肃省允许集体经济组织对外提供担保，但规定了严格的决议程序。集体经济组织与公司同为市场主体。公司在履行严格的内部决议程序后，可以对外提供担保。集体经济组织能否参照这一规则?集体经济组织的财产包括国家提供的补贴、成员投入的土地使用权、未分配的集体财产收益等。这些财产虽然归属于集体经济组织，但却关涉到集体社区的发展和集体成员的生活保障。并且，集体经济组织实行民主管理机制，缺乏经营风险的直接承担者。由此，对集体经济组织经营行为的管制应严于公司。集体经济组织利用集体财产对外提供担保，其自身和成员并不能从中获取直接的经济利益，并且存在着控制人利用集体财产抵押谋取私利的可能，应当禁止。
四、集体经济组织代表集体行使所有权的后果承担
《民法典》与《土地管理法》只对集体经济组织代表集体行使所有权进行了原则性的规定，并未涉及法律后果的承担问题。集体经济组织代表集体行使所有权，属于民事法律关系的范畴，必须有明确的法律后果。
(一)集体经济组织代表集体行使所有权的收益由集体及其成员分享
《决定》等中央政策要求完善农民对集体资产股份的收益权能。集体资产折股量化，将农民对经营性资产和部分资源性资产的物质化、实体性的支配权和分配权转变为收益分配请求权，实现“农民变股东”。集体财产收益分配请求权是集体成员权的主要权能，无论集体财产征收补偿法律制度，抑或集体建设用地流转的地方实践，都承认成员对集体财产的收益分配请求权。由此，集体经济组织成员有权分享集体财产的收益。
按照“兼顾国家、集体、农民”的集体财产收益分配政策，集体虽非民事主体，但也有权分享集体财产的收益。目前，集体经济组织设立的集体股或者提留的公益金，是集体参与分配集体财产收益的两种主要形式。然而理论界对集体通过哪种形式参与分配集体财产的收益，存在较大分歧。有学者认为:集体股将重复集体财产归属不明的问题，集体经济组织应通过提取公益金的形式发展集体公益事业。也有学者认为:集体经济组织应当设立集体股，以体现集体的利益。基于以下三个方面的原因，集体应通过集体股的形式分享集体财产收益:第一，深圳市和北京市由专门的集体资产管理委员会持有集体股。除集体资产管理委员会外，村民委员会是农民“自我服务”的组织，享有集体财产处分权，可由其持有集体股并将集体股的收益用于发展集体公益事业。无论集体资产管理委员会持有集体股，抑或村民委员会持有集体股，都不会出现集体股归属不明的问题。第二，按照《民法典》第261条等法律和《乡村振兴战略规划(2018—2022)》等中央政策的规定，集体经济组织并非集体财产的所有权人，只是代表行使所有权。按照代表制度的一般法理，除被代表人明确授权外，代表人不能从代表行为中获得收益。集体经济组织直接提留公益金并享有公益金所有权与代表行使集体所有权的法律地位不相称。第三，相较于公益金，集体股的市场风险较低。公益金属于集体经济组织的法人财产，一旦集体经济组织背负债务，公益金就属于被强制执行的标的。而集体股的持有人是集体，集体和集体经济组织是两个相互独立的民事主体，即便集体经济组织背负债务，集体股也不属于被强制执行的标的。
(二)集体经济组织承担代表集体行使所有权的责任
集体经济组织代表行使集体所有权，可能获得收益，也可能产生责任。然而，我国法律并未规定集体经济组织代表集体行使所有权的责任承担者。按照《民事诉讼法》的规定，有明确的被告是提起民事诉讼的必备条件，并且在司法实践中，被告需通过名称、住所、组织机构代码、法定代表人等信息特定化。集体并非民事主体，没有诉讼主体资格，无法充当被告。而承担集体的经济功能、作为集体所有制的实现形式和组织形式的集体经济组织，能否充当被告与承担责任?
1. 集体经济组织承担责任，符合合同相对性原则。在国有土地所有权代表行使法律关系中，法律按照合同相对性原则，界定责任承担者。《房地产管理法》第15条和第17条规定:市县国土资源部门代表行使国有土地所有权，以自己的名义签署土地使用权出让合同，承担违约责任。国家所有权与集体所有权，同为公有制所有权。由此，《房地产管理法》第15条和第17条的规定，对确定集体所有权代表行使责任的承担者，具有参照适用性。集体经济组织代表行使所有权与代理制度和法定代表人制度不同，集体经济组织是以自己的名义与第三人签订处分集体财产的合同。合同既是当事人构建法律关系的工具，也是其承担民事责任的依据。由集体经济组织充当诉讼当事人并承担处分集体财产的责任符合合同相对性原则。
2. 集体经济组织承担责任，有助于保障集体所有权的安全与稳定。集体所有权是维系集体社区的物质基础，集体财产的收益是为成员提供社会保障、福利、公共服务的主要资金来源。集体所有权的上述功能，使其不能如私人所有权一样，成为责任财产。集体经济组织并非集体财产的所有权人，集体经济组织承担责任，集体所有权不会成为责任财产，有利于保障集体所有权的安全与稳定。
3. 集体经济组织承担责任，并不违反民法的公平原则。如前所述，集体经济组织处分集体财产的收益，由集体及其成员按照持股比例进行分配。集体经济组织并未获取收益，却要承担法律责任，是否违反了民法的公平原则?法人人格并非正义性的制度设计，而是实现特定目的的工具。集体经济组织承担着集体的经济功能，是集体资产股份化改革的组织形式。集体经济组织的成员与财产均来源于集体，是实现集体与成员利益的工具。基于以上原因，集体经济组织除了实现和维护集体与成员利益外，没有自身独立的利益。由此，集体经济组织承担责任，并不违反民法的公平原则。
4. 集体经济组织承担责任，对债权人并无不利。集体经济组织是公有制的代表，处分的是集体所有的财产或从集体所有财产中派生出的用益物权。但是，若集体经济组织因处分集体财产的行为使相对人遭受了损失，应按照民法的平等保护原则，保护债权人的利益。不能因所有制的不同，给予不同的保护。从以下三个方面出发，集体经济组织承担责任，对债权人并无不利:第一，集体经济组织是特别法人，有民事主体资格和诉讼能力，由其承担责任，债权人的债权有明确的行使对象。第二，目前集体经济组织主要代表集体从事集体经营性建设用地和承包地等资源性资产和经营性资产的处分行为。集体经济组织未向第三人给付集体经营性建设用地、承包地、经营性资产的，因集体经济组织享有处分集体财产的权利，法院可强制集体经济组织给付上述财产。第三，基于集体经济组织法人的特别性，我国有学者认为其不具有破产偿债的能力。然而，集体经济组织以其所有的财产承担金钱责任，是其作为法人必须承担的义务。由此，除国家拨付的专项资金外，集体经济组织应当以其所有的财产，承担赔偿损失、支付违约金等金钱债务。
结语
集体经济组织立法已纳入十三届全国人大常委会立法规划。集体经济组织代表集体行使所有权既是集体所有权的实现方式，也是集体经济组织法人的重要行为能力，是集体经济组织立法的重要内容。立足于本文的论述，笔者建议在未来集体经济组织立法中对集体经济组织代表集体行使所有权制度作如下规定:第一，集体经济组织代表集体行使集体财产所有权，依法对集体财产享有占有、使用、收益和处分的权利。第二，集体财产的重要处分和涉及成员利益的重大事项，由集体经济组织的成员大会或成员代表会议讨论决定。成员大会或成员代表会议采用“一人一票制”，成员享有平等的表决权。第三，除法律另有规定的外，实行集体财产有偿处分制度。出让、出租集体财产的应当采用招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式。集体经济组织不得将集体财产出资于对债务承担无限责任的组织，不得利用集体财产为他人抵押融资。第四，集体经济组织以自己的名义处分集体财产，承担相应的法律责任。
编辑审定：孙聪聪 吴喆鑫
