作者简介：陈小君，广东外语外贸大学土地法制研究院教授。
本文转载自《法学家》公众号，原载于《法学家》2023年第3期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
一、深化农地制度联动改革语境之时代意涵
党的十九大报告宣告“中国特色社会主义进入了新时代”，二十大报告进而阐明“新时代新征程中国共产党的使命任务”，强调“中国式现代化”和“系统观念”在全面推进中华民族伟大复兴中的功能。中国农村土地制度作为中国特色社会主义制度组成部分，必定被中国历史与中华文化赋予浓郁的本土特色。在新时代，农地制度联动改革既是应运“中国式现代化”之理念，亦是在“系统新思维”的指导下，坚持农地制度守正与创新，落实2023年中共中央、国务院《关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（以下简称“2023年中央一号文件”），全面推进乡村振兴重点工作之法治目标的使命担当。
（一）落实“中国式现代化”应有之义
中国式法治现代化是中国式现代化的有机体，以社会发展客观规律为指引，与中国国情和法治实践相切合，符合社会主义法治内在机理和法治文明演进规律。深化农地制度联动改革是中国农地特色与农地法治综合诉求，因应中国式法治现代化的基本要求。
1.立足于中国农地特色的基本国情
“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的。”其中精髓要义诚如党的二十大报告所言：“中国问题必须从中国基本国情出发，由中国人自己来解答。”立足中国农地本色是深化农地制度联动改革之基，农村地区是社会主义现代化建设中最为繁重和艰巨的任务所在，其联动改革必须植根于对中国社会主义初级阶段的认识。在生产力落后的农村地区，一些长期性深层次矛盾依然是农地制度改革的障碍。自2013年以来，农地制度在承包地“三权分置”，征收、集体建设用地、宅基地（以下简称“三块地”）改革，集体产权制度改革等领域取得显著成就，且有立法彰显改革若干成果。但农村发展不平衡不充分的局面尚未根本改善，改革的法治进路道阻且长。充分认识农地制度改革的现实困境，在打破城乡土地二元格局，国有土地和集体土地“同地同权”、农业用地流转、宅基地合理利用、集体建设用地入市纾困等领域尚存矫正空间。深化农地制度联动改革，是以基本国情为基点，着眼制度运行规律，肯认农地制度改革既得成就，把握深化改革的主动性，绘制化解其主要矛盾的思维导图，形成国有土地和集体土地、集体土地与用益土地间权利联动，实现政府、集体、农民利益“共栖”协调，助力拉动中国式农地法治高质量发展的主线。
2.追求农地公平正义的城乡融合
中国式现代化是维护和促进社会公平正义的现代化，农地制度领域公平正义观是法律制度建设的价值追求，是持续深化改革的指针。农地公平正义下的城乡融合呈现多维价值追求：其一，国有土地和集体土地同享发展权。集体土地承载着“三农”现代化建设功能，维系集体土地产权及其权利行使的独立性。如，以公益性尺度缩小了土地征收范围，赋能集体建设用地经营开发、抵押担保等更多的自主权；保障集体土地增值收益公平补偿，以谈判协商方式实现农民的话语权，促使确定政府、农民集体、农民之间土地增值收益合理分配比例。其二，统筹布局城乡基础设施和公共服务一体化。规范集体公益性建设用地法秩序，以集体土地所有权为基础，派生集体公益性建设用地使用权，建设宜居、宜业、美丽乡村，保证城乡公益性建设用地正当性。其三，城镇开发边界内外集体土地平等开发。城镇开发边界的城乡空间划分，其深层问题是发展权益分配与博弈导致边界内外土地利益差异，法治重点在提升制度的平衡性，优化土地资源市场化配置，倾斜保护相对弱势的农民集体利益，维护地权平等、地利共享、地尽其用的公平观。
3.推动农地治理体系与治理能力现代化
根据党的二十大报告，国家治理体系和治理能力现代化与健全的全过程人民民主制度和建设法治国家、法治政府、法治社会密切关联。党的十八届三中全会明确指出，“公民平等参与权得到充分保障”是判断能否实现治理体系能力和现代化的指标。农地政策运行无法脱离法律有效治理。基于农地社会保障属性和国家资源属性，受限于计划经济时代的管制思维，农地管控惯性一度成为僵化的治理逻辑，即排挤农地私权属性，排遣集体成员平等参与农地治理权益。农地的现代化治理，映衬着政府“放管服”改革行动力度。如何鼎新发展格局，最大限度减少农地审批、完善农地监管方式、优化农地服务，是全过程人民民主和法治的结合体。农地作为农民集体所有的财产，保障农民主体参与，用法治规则带动集体经济组织自治的内生活力，释放集体土地潜能，具有应然法理基础。法治国家、法治政府、法治社会的建设，除了要求在农地社会保障和农地利用的监管层面保留公权力外，按“2023年中央一号文件”所强调的：要深化“农村土地”制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，让农民更多分享改革红利……。为此，国家通过公权私权统筹联动运行机理，揭示实现农地治理体系和治理能力现代化是主要着力点。
（二）坚持系统观念的时代性思维
习近平总书记指出“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”。若求得农地制度改革联动深化目标的立法良效，关键在运用系统观念，坚持法治思维，赋予新时代农地制度立法创新的不竭动力。
1.农地制度的守正与创新共生
“守正创新是习近平法治思想具有强大理论优势和生机活力的奥妙所在”，制度深化改革既要不犯颠覆性错误，又需要秉持创新精神，立中有破，破立结合，推动改革试点成果立法转化。
守正与创新辩证统一，表达出系统观念的时代性思维在农地制度改革中的运用。守正其一，坚持社会主义公有制不动摇。集体公有是社会主义公有制在农村地区的《宪法》表达，深化改革不容触碰集体公有底线，制度创新必须在公有制框架内完善。其二，坚持集体所有制不动摇。集体所有是实现集体财产权益的法定基础，在生产力发展不充分不平衡的“社会主义初级阶段讨论集体所有制的存废缺乏宪法依据和违背宪法精神”，应避免集体土地的全面国有化主张。创新则是在守正基础上解放僵化的陈旧观念，农地制度联动改革是在“变”与“不变”中追求制度规则的创造发展。“不变”是对应有制度的守正，“变”则体现为农地制度的革故鼎新：回归农地权利的私权本位，赋予农民更多的财产权益，完善农地利用和流转规则，减少公权的不适当干预；纠偏农地的“弱市场化”，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用，落实政府的“守夜人”角色。
2.农地制度的改革与立法并行
改革举措与科学立法融合是中国实现农地法律体系完善的鲜明特征。自十八届三中全会以来，承包地“三权分置”“三块地”、集体产权制度等诸多试验性改革，为农地法律制度完善提供了珍贵经验。自2014年土地承包经营权确权工作开启，到2015年“土地所有权、经营权、承包权”概念的提出，再到2016年“坚持集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”的政策深意表达，逐步实现了“两权分离”向“三权分置”拓展。2019年《农村土地承包法》以修法形式巩固了“三权分置”改革成果。在中央政府的“三块地”试点改革，历经分头改到联动改的转变，即2015统一布局开展全国31个省33个（县、市、区）中的土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度分头改革，到2017年各试点全方位铺展“三块地”联动改革。近五年汇集的试点经验最终被《土地管理法》《民法典》等法规范吸收，实现改革经验从特殊到一般的跃进，为全国农地利用和权利保障提供确定的法规则导引。
伴随《农村土地承包法》《土地管理法》修正案和《民法典》的实施，农地制度联动改革实践中浮动的难题与卡点期待更多规则支撑或解困，农地制度立法对后续深化联动改革愈发考量针对性和供给理性，致力于克服滞后性，展示中国农地法制的日渐精细化、规范化构造趋势，联动改革和科学立法互动效应不断增强。改革试点中涉及公权力“放管服”的诸多政府作为和多方主体私权利益格局调整的“三权分置”经验、“三块地”协同改革经验等，除《土地管理法》在其公法规范修正时加以转化和突破外，《民法典》之私法对试点经验亦予以回应，对接公法调整了其相关规范，提升了《土地管理法》的修法质量，进而为《民法典》时代的土地私法革新提供了具有一定说服力的法治理据。
（三）充实共同富裕内涵的人民性理念
“共同富裕预示着从物权本位到人权本位的法理变革。”在农村土地法制领域，共同富裕意味着人与地发展并进。农地作为农民共同体——农民集体的所有财产，其制度设计以人民至上为主线、以土地财产价值为依托，增加农民收入和提升农民集体资产，体现了党和国家矢志不渝追求共同富裕的不凡抱负。
1.以人民至上为农地制度联动改革主线
党的二十大报告强调，“人民性是马克思主义的本质属性”。在法治领域，“坚持人民至上，是中国式法治现代化新道路的价值基石”，具体的权利制度构建是人民当家作主的手段，是为人民代言和立言，涵盖了人民参与、成果共享两大面向。这一思维模式决定了农地制度联动改革离不开人民创造性实践和改革成果人民同享。
农地制度联动改革涉及国家、集体和农民核心财产利益，牵一发而动全身。包括国土空间规划与农地用途的联动、国有土地和集体土地的联动、农地之间的相互联动等。土地制度联动离不开土地所有权主体参与。例如，农民参与农地用途规划，能化解耕地、宅基地、建设用地等农地用途前后规划不一的冲突；征收以集体土地向国家土地的性质转变为手段，农民作为所有权主体成员参与土地地性转化符合法理逻辑，推动农地治理体系和治理能力提升，在农地政策与制度和执行上，避免发生农民主体地位偏离。因而，蕴含人民至上导向的农地制度联动改革恰是在农民实质参与下，实现改革成果的农民共享、财产权益不断丰富、生活水平不断提高等目标理想。
2.以农地财产权益有力实现为使命依托
在《民法典》规则体系内，以物权形式直接呈现的是集体土地所有权和一系列用益物权，无不聚焦于农地财产利益。自党的十八届三中全会以来的新一轮农地制度改革，其重心在于公平价值下彰显效率目标，增加农民的财产性收入，通过有效利用集体与农民财产自身增值功能实现农民收入的持续增长。制度改革的指导效应是将增加财产性收入作为促进农民增收的重要途径，多举措推动农民财产性收入增加，使财产性收入成为农民增收新的增长点，有效拉动农民收入持续较快增长，逐步缩小城乡居民收入差距。党的二十大报告与“2023年中央一号文件”承续这一初心使命，强调为推动乡村建设的高质量发展，全面推进乡村振兴，需面向拓宽农民增收致富渠道、促进农业经营增效、赋予农民更加充分的财产权益，并深化农村土地制度改革，巩固提升农村集体产权制度改革成果、发展新型农村集体经济等重点工作。事实上，土地改革正是以农地财产权益实现为法治的使命依托，不断丰富农地制度各项财产权利内涵，以此优化农民增收、集体增产、乡村增色的动态过程，全面践行乡村振兴的战略构想。
二、农地联动改革实践图景的法制效果解读
历时近五年的全国“三块地”联动改革，将农地治理法治化、体系化等理念浸入农地法律规则体系，兑现了农地改革试点经验在《土地管理法》《民法典》等法律规范的立法转化。这两部法律代表土地法制领域公法与私法的制度两翼，诸多内容相辅相成、依托融合、互为支撑，标志着转型变革时代的土地法制完成了局部重塑。基于多重原因，也还有不少试点改革经验尚未被现行法吸纳，有的制度甚至触发了新难题，深化联动改革任重道远。
（一）联动改革试点经验的成效转化
农地制度改革在中央统筹、地方谋略和群众智慧合力下，遵循因地制宜实践和集中提取公因式规则的进路，形成的系列经验被立法吸纳。
1.试点经验将法治理念有机融入
治理现代化强调公权和私权协调应“去权力中心化”，主张民事权利的归权、赋权、行权与济权到位，试点经验恰将法治政府、尊重私权、人民至上等理念凝结入法。
（1）法治政府建设的变革实践
法治政府聚焦有限政府和有为政府的核心，追求社会主体自治，主体行为在规则内有效运行。作为公权主体，时常带有干预民事活动的惯性，法治政府则要求减少不当干预，避免政府在农地利益纠纷中运动员兼裁判员现象，保持政府的价值中立地位。有限政府以“放管服”等形式下放权力，退出农地权利利用领域，尊重自治等；有为政府明确权力清单，发挥宏观调控、行为调整、土地管理和监督职能。试点改革首先从规范和限制政府权力切入，致力于建设法治政府。《土地管理法》第5条以“自然资源主管部门”修改了旧法“土地行政主管部门”，提供了有为政府的主体依据和客体导向。《土地管理法》第44条的刚性条款，确立权限疆界，仅保留国务院在永久基本农田转用上的审批。强化监督与责任，则通过《土地管理法》第6条建立对土地管理监督制度，督察地方在土地利用与管理中的违法行为；强化政府征地审批责任，构建权责一致的征地审批责任体系，《土地管理法》第46、47、48条落实地方政府征地责任；等等。
（2）农地权利体系化思维的概括运用
中国土地的公有制，不仅以民事权利体系化及其解释为轴心，民事权利与行政权力协同亦是借鉴系统化思维的价值目标。
以城乡统一建设用地构筑为追求。集体土地的市场流动能够夯实农地发展权的目标，实现集体和国有土地所有权平等的立法转化。《土地管理法》融入“同地同权、同等入市”政策精神，界定公共利益内涵外延，限缩征地范围，不得轻易改变农地集体所有权，避免自国有土地对集体土地可能的不当变性，让利于民。
权利系统化构造臻于完善。《民法典》对农地权利主体、内容有所优化。确权赋能，继续肯认集体土地所有权人的主体地位，《民法典》第264条明确集体成员有权查阅、复制与集体财产状况相关的资料；第332条确认集体经济组织在耕地、草地、林地续包上的合同主体地位；首次赋予土地经营权人法律地位，确定性完成承包地从“两权分置”向“三权分置”的法律体系化过渡。
公法和私法搭配互动。尊重集体之主体地位，激发农民的自主意识，在农地制度联动改革中始终是政府施策管理的基本原则。涉及公法事项，“法无明文，不得为之”，例如征地之谨慎，土地增值收益让利等；对于集体创造性改革事宜，则“法不禁止，即可为之”，多加鼓励，例如开禁宅基地适度退出流转、集体经营性建设用地入市等。试点改革基本规则入法，形成领域较为清晰的土地管理与权利自治法律体系。
2.试点经验向立法规则有序转化
相互补缺和“共振效应”试点改革，提高了改革的系统性、整体性和协同性，突破了原有改革事项间的界限，法治意义深远。
（1）改革落地到立法效应的表征
观其改革全域，呈现两大维度图标：一是政策产生落地良效。缩小征地范围与推动集体经营性建设用地入市联动、宅基地向集体经营性建设用地用途转换、土地增值收益分配机制健全等，力推土地改革向纵深发展。二是法制展现联动意蕴。征地条件、入市规则、宅基地有限市场化规则等被规定在《土地管理法》后，《土地管理法实施条例》修订明晰化：“建设用地”章深化拓展，内容大幅度充实；“三块地”改革对象统摄内部架构中，赓续了改革联动逻辑；章节设置重申“三块地”之建设用地属性，昭示未来国土空间规划的引领走向。
（2）法制有序整合与转化的思想指针
观察改革现象与修法，深刻体悟了党中央关于“土地改革本身的关键在改革”的真切判断。试点除了抓住联动改革中构建统一城乡关系、乡村干群关系和土地有效利用的内外部关系之本质，重在把握符合每块地改革需要的权力与权利具体内容，突破土地法制从公法到私法的障碍，形成普适法则进路。既科学配置、规范改革联动中的土地管理权力，又观照农民集体和个体还权赋能，健全土地权利体系；既实现土地管理权力与土地权利的动态调整，又兼顾利益的大致平衡。例如法律对征收法定标准的突破与为民规则的悉心照应、集体建设用地入市法则的探索与创建、宅基地改革目标积极有度推进，包括国土空间规划概念理念建立、增值收益分配制度被重视等。说到底，统筹联动改革实体规则的法治思路转化，其内在推力来自党中央顶层设计的一系列部署愿景。
（二）试点联动改革实践经验入法的缺憾
对首轮农地制度联动改革的举措进行概括吸纳的公因式提取，形成普适通行的法制，体现了从特殊到一般的系统化思维运用。而从宏观实效与微观入法两个向度重点解读改革的制度规则，仍剖析出些许遗漏或缺憾。
1.征收与集体建设用地入市改革联动效果存在冲突
（1）入市实践与征收实施呈双向矛盾
当下，土地财政正朝着建设用地出让增值税的正当追求转化。但不少试点地区不太看好集体入市土地增值收益的财政收入。虽在试点中试行入市增值收益分配制，但多数则担忧集体土地入市会对政府惯常征收造成冲击。而《土地管理法》同权开放入市规范，旨在对过往不平等土地财政进行“矫正”，首次明确了征收公益性质，强调缩小征地范围、减少征地矛盾，回赋集体的建设用地“自主权”，促使政府在土地领域转变职能。
但《土地管理法》第45条第1款第5项成片开发建设条款影响了上述宗旨完满实现。成片开发的“根本目的在于从事经营活动，而非满足公共利益之需要。”这一非公益要素入法，入市规则适用空间会受成片开发征收制度挤压，导致两项制度交叉博弈或抵牾，可能的冲突使两者或在实质规定上成为具文。有试点地区敏锐发现，“成片开发”纳入“公共利益”征收目录，与土地征收制度改革的“缩小土地征收范围”不一致了。自然资源部虽公布《土地征收成片开发标准（试行）》，但其中并无成片开发的司法审查制度，成片开发公益用地与市场化用地相比的比例仍较高。这样，试点改革后的修法设计，事实上与达到缩小征地范围和鼓励集体建设用地入市的立法初衷存疑。若征收新规被扭曲，成片开发规则或遭滥用，对集体土地利益的侵蚀将难以避免。
（2）修法对入市让利实际效果有限
《土地管理法》第63条准许存量建设用地入市，第23条允许年度计划增量调整安排集体建设用地，表明赋予集体对建设用地出让的权利能力与行为能力，为做实集体所有权进了一大步。但站位现实，其制度性让利有限。新法对集体建设用地入市限于工商业用途，并未采纳试点中的“同权同价”试验样本，排除了《民法典》中关于国有建设用地使用权出让的旅游、娱乐和商品住宅等方式，与“同等入市、同权同价”原则方针差距明显；另外，从实证角度看，空间规划具体规则的缺漏，也是入市效果不佳的缘由之一。
如上所言，集体经营性建设用地入市作为试点改革和修法的突出亮点，面临政府成片开发与指标增量严控的双面冲击，其开发发展前景堪忧。
2.入市与宅基地改革联动运行的“单边转换”有短板
（1）不同类用益物权的界限不清。宅基地市场化价值意蕴在试点改革中得以彰显，农户追求闲置宅基地与房屋利益最大化，其行动卷入集体经营性建设用地入市。面对城镇化发展对土地依赖程度，各方均有动力加大集体经营性建设用地入市的土地增量。故积极探索通过集约节约整治宅基地，采取规划增减挂方式调整集体建设用地入市，入市与宅改两者呈“混淆依托”“先减后加”的模式成为此类联动改革典型。经全域试点实证考察，这种联动改革在多地运行价值颇高，改革成效明显，且在土地规划归类管理上顺理成章。若立基于利益格局调整与利益再分配的改革本质，则两个制度必然涉及多元主体利益，其初衷谓之同范畴权利“混淆依托”，但实践结果是宅基地被整治为建设用地入市，而几乎未见一例可入市的建设用地反转为宅基地分配使用。可见，“混淆依托”只是理论的初衷表达，“单边转换”才是理论到实践的落地。
（2）用“混淆依托”行“单边转换”有违法制规则。形成“单边转换”态势的样本运作的问题在于，集体受经济利益驱动，所谓入市与宅改联动的实践逻辑演进，会导致包括政府在内的村集体对“一户一宅”审批更加严苛，对户有所居问题解决的内在动力减弱，甚至可能出现灰色地带的大批民宿建设代替小产权房运行。如此隐含了对未来有宅基地合理需求的农户的不公平，直接挑战着现行宅基地与集体建设用地两种用益物权的不同制度价值。
3.征收与宅基地制度改革联动凸显“闭合性”局限
试点改革的征地与宅基地改革的“联动加成”效应，表现为以完善落定公益性征收制度法则为外部条件，以保证村民重新获得宅基地使用权或住房安置为内在动力，顺势而为化解了一些历史遗留问题和现实难题，同时为集体适当留地留业，为公益征收的顺畅、为后续新村庄建设、宅基地“房地一体”规则实现奠定了一定基础。
现实中上述组合的统筹效应机制，主要限度在于征收规范化与“宅改”“村改”捆绑时，具有鲜明的局部性和非体系化。相较前两组改革联动的全面系统，征收改革涉及的宅基地改革仅限征收项目土地上的农户。此固然消化了腾退宅基地结余的建设用地指标，保证了“宅改”资金来源，对产业聚集发展有利，但带有“闭合性”的举措，拉大了与未进行征收改革地区或村庄的“宅改”差距，为村集体依托农地和农民的经济融合发展留下了难题。此外，对于宅基地试点改革本身的运行实践而言，立法取舍固然艰困，但对看得清、可规范的方面有裹足不前、过于保守之嫌。例如有条件解禁了宅基地原不得退出的制度，但缺少公法与私法对接协调的配套规则和制度接口；政府相关部门对诸多要求集约节约的宅基地与集体建设用地指标挂钩的需求避而不应，顶层规划与“三块地”联动改革脱节；立法对试点中有偿利用宅基地的一些普遍有效经验亦未接纳。展言之，《土地管理法》与《乡村振兴促进法》实现目标的统筹对接值得反思。
三、农地制度联动改革持续深化的法律价值
全面推进依法治国是对法治国家、法治政府、法治社会建设的有力托举，农地制度联动改革法治化以助力这一战略为依归，以私法规则和公法规制为体系，形成政府管理的现代化治理与农民集体的自治逻辑，顺应法律制度价值的内涵与位阶，期待实现持续推动联动改革深化的法治愿景。
（一）以良法促发展，实现农地改革善治
在乡村，良法规范愈细化清晰，愈利于协调农地的权力管控与权利行使的各主体利益关系，达以善治。农村土地的生产要素资源性和公共利益特征，易生私权和公权冲突。回归农地权利私权属性，修正土地行政“权力中心化”，恰是深嵌于深化农地制度联动改革的重点。
1.促动农地权利私权属性的回归
农地权利以《民法典》规范的所有权和用益物权呈现主体实体权利义务，同时，“《民法典》还须关注土地的公共性、经济性和人文性，调适不同的土地伦理，突出社会主义土地制度的特征。”囿于公法性质，土地管理立法不得对平等主体的权利义务过多介入。因而，虽“公、私法划分的意义主要不是形式的、而是实质的，不是外观的、而是内在逻辑的。”公法管理与私法赋权在立法时并非泾渭分明，但农地的权利属性首先在私法中彰明应顺理成章。观之民法规范，涉农私权属性未得以充分表彰，私权行为仍受过多限制。在深化改革中，针对性把握农地权利内涵属性，摒弃管控性法律约束过于严苛的习惯，不以市场可能的自发性、盲目性、滞后性，以及自治的无序性为由，限制或忽视农村集体土地正当的市场活动、排斥或挤兑农地权利主体的市场行为，当为法治中国建设的理性追求。
党的二十大报告再次强调，赋予农民更多的财产权利，这是将民本观念与农民主体地位具体关联，高度认同以财产权为抓手实现农民权利的核心，彰显政策顶层呼唤全面赋权与民。因而，农地制度改革在所有权层面应当贯彻平权原则：一是需要明确其所有权行使主体，确保集体土地所有权权能入位后的实体顺利运转，而非停滞于模糊的法律条文中；二是建立集体成员资格认定规则甚为紧迫。农地用益物权体系构建与完善，应兼顾好土地经营权放开与承包权稳定的同步运行，补足遗漏的宅基地使用权、集体建设用地使用权权能，保障“赋予农民更多财产权利”之政策入法的适用。
2.矫正行政“权力中心化”趋向
行政“权力中心化”表现为对土地资源进行管制和以保障土地管理制度有效运行而设置的权力，固然与农地承载的公共利益属性和生活保障功能密不可分。我国计划经济时期的农村发展滞后，行政“权力中心化”尚可发挥维护农地所有权稳定、保障农民基本生活、调适农地秩序等作用。但伴随市场经济和农业现代化发展，农地所承载的社会保障功能有所减弱，公益属性结伴于农地权利行使，导致农地财产利益受到抑制，束缚了农地流转等权利规则的时代演进。可以说，尊重农地权利人的主体地位，拓宽农地权利自治的内容，缩小行政权力干预的范围，让行政权力逐步从调控参与转变至服务监督，既是改革深化的使命，也是时代的抉择。
（二）增强法律价值功能，推进农地高质量发展
一项制度的基本面，莫不在于以尊奉并持续优化人的生存发展规范为旨归，遵循以人为本的发展理念作为法律重要价值的导引。站位发展高质量农业、振兴乡村、富裕农民的视野格局，结合权利内在规则的法理逻辑，从激发农民主体的内生动能、借助有限有为政府的外在推力层面，依此讨论深化制度改革及其联动的作为。
1.保障农地自由，章明产权归属与权能边界
自由是权利应有之义，包括法律制度在内的经济、社会制度和发展都无外乎增进自由、实现自由、保障自由。而扩展自由又是“发展的首要目的和主要手段”。现实中，一度基于耕地保护等制度所体现秩序价值追求而实施严格管制，基于公共利益进行土地征收而可能损及集体土地权益，在改革前后都有存在。弘扬自由价值，对于时常受限、被干预介入、缺乏针对性保障救济的农民及其集体而言，更具有理论价值和现实意义。本轮农地制度联动改革与《土地管理法》修法的核心价值也恰是在坚持土地公有制下，强化市场要素在土地资源配置中的决定性而非基础性作用，其要义核心仍是土地市场化有效配置与高质量发展。
实现要素市场自由流动的核心是明晰产权归属和权能边界。当下，模糊产权归属和权能边界不清的现象还不少，现有制度仍难以有效解决土地要素资源错配、配置效率较低和供需结构不匹配等问题。《土地管理法》及其配套制度修订中，借鉴试点经验，较注重权力与权利界限及平衡协调，只是围绕“控权”和“赋权”展开的具体规则设计仍值得检视。“赋权”的主体中，集体尤其是新型集体经济组织的运行机制、集体成员权的内涵均不明确；客体的集体土地所有权、用益物权权能不尽健全；“三权分置”的农地与宅基地关系亟待厘清，农村土地流转平台和机制尚需完善。“控权”的土地管理法制中，仍存在用行政命令代替市场机制的资源配置方式，如新增建设用地指标采自上而下的分配方式；因规划权行使形成土地利用之利益分配不均、区域经济社会发展失衡；集体建设用地入市具体规划不健全，流转收益分配制度欠科学；征收公共利益认定机制漏缺，征地补偿安置协商不成时的行政、司法保障机制有待健全。
预观未来农地法律制度改革的深化，进一步贯彻自由之法律高位价值，“上位的指导理念应以明晰产权归属为前提”基础上，既确定性合理“赋权”于农地权利的法律关系各要素间，又摆脱管制性单方“控权”导致不必要的重要利益冲突。
2.秉持农地平权观念，畅通要素流动与城乡融合
贯彻平等价值，要求农民及其集体所享有的无论是实体抑或程序权利、原权利还是救济权利皆追求平等，尤其是农村土地权利是城乡统筹一体而非二元分治，强调城乡融合发展的城市与农村的平等性。《民法典》“民事主体的财产权利受法律平等保护”规定与之强调物权的平等保护，均不分轩辕，不因所有制形式或权利主体差异而区别对待。
党的十八大后，我国在统筹城乡发展方面加快了农村生产要素向城市流动，推动了城市化和工业化进程，但要素在城乡之间流动不顺畅问题依然明显。城乡统一建设用地平权与市场尚未形成；国有土地与集体土地建设用地使用权仍不能在制度上等量齐观，集体建设用地之“经营性用途”范畴具有不确定性，其入市规划、金融、税收、基准地价评估等配套制度有待同步；法律规定的土地征收区片综合地价难以反映集体土地应有的开发价值，被征地农民分享未来土地增值收益存在困顿。可以说，试点改革后，一方面，农村土地一度成为城镇化的土地储备；另一方面，受土地管理法律制度制约，农地无法作为独立生产要素进入土地市场，财产功能有局限。即由于城乡土地制度的二元性区隔，城乡差距的缩减受到一定束缚。
理论上，优化土地资源配置，畅通城乡土地资源要素自由流动渠道，是推进城乡融合发展的重要举措。实现城乡融合发展需分阶段分层次分步骤实现。在国民经济发展薄弱阶段，“适度差距化”不失为有效策略，其能够集中有限资源培育头部力量，为后续“先进带后进”打基础。但当国民经济根基渐稳后，防止差距恶性扩张，乃至着力缩小差距理应成为经济发展的必然选择。推进这一法治进程，需要以下三大面向：其一，理性落实“同地同权”精神，赋予集体建设用地更为实惠的财产权能和顺畅入市流程，不至于与创设入市制度的价值使命渐行渐远；其二，完善城乡统一建设用地中的集体经营性建设用地和宅基地市场，实现市场有序性、平衡性和集体建设用地的财产价值增值保值；其三，强化“以城带乡”，着眼乡村振兴，以城市生产要素反哺乡村，提振乡村建设与开发能力。
3.维护农地秩序，协调有效市场与有为政府
作为实现自由、平等和效率等诸价值的基本前提的秩序价值，有助于稳定当事人预期，为社会主体安全提供制度保障。农地财产权及其保护深嵌于社会秩序之中，与之存在内在逻辑的高度一致。尽管本轮“三块地”改革取得了积极成效，但农地制度的建设仍有留白与未解之痛。例如，在城市更新实践中，并非个别地区进行不同性质的集体土地与国有土地之间的置换，转让土地所有权。此举于法无据，在《宪法》未作修改之前，均应当审慎论证，不得贸然推进。
基于法律秩序原理，土地有序利用，建设有效市场和构建有为政府不可或缺。有效市场强调市场作为农地资源配置制度构建的核心，而有为政府则要求政府“培育和建立开放竞争、统一有序的土地市场，并监管市场，维持市场秩序”，在发挥有为政府作用方面，任重道远。例如，规划在土地管理中居引领地位，自中央提出建立空间规划体系以来，国土空间规划政策框架逐步形成，但土地利用和城乡建设规划仍分而治之、多规并立的规划体系存在交叉、重叠乃至冲突，不尽统一的规划制约土地制度改革向纵深推进；国家土地督察、争议解纷以及土地法律责任是土地管理法制的保障系统，着眼于矛盾化解与问题减生，但无论法律法规，对上述制度难谓全面，甚至重要节点和内容尚付阙如，行政内部监督机制有待法治化完善，土地纠纷解决机制的科学性尚待提高，土地管理责任的归属实现有待明晰。总之，有效市场和有为政府的协调联动是改革重要基点，以市场合理回归和政府适当退出为核心，政府需进一步跳出直接参与农地开发利用的思想藩篱，充分启动农地监督、调节和协商功能，为农地自身财产功能的实体运行留出空间。
4.提升农地效率，选择合理权利模式与体系化规则
相较前述，效率价值引导力既是实现农地高质量发展的手段，也是谋求之结果；既是农地发展实力的角逐，也是权利内在伦理之外在实体效果的较量。
农地效率提升是以合理权利模式选择与法律体系化规则设计为路径，使包括农地在内的财产所承载的农民权益与发展功能得以有效发挥。农地效率的提升以完整的权利规则为基础。尽管《民法典》确立了集体经济组织特别法人地位，但仍欠缺具体规则，实践中集体经济组织难以独立行使财产权利以保障权利高效运转。同时，城乡统筹理念下，农地市场需求及经济价值追求愈发强烈，且物权效率原则在乎提高物的利用，故完整的物权模式和规则体系成为深化联动改革的目标追逐。如，强调宅基地福利保障，不应忽略并抑制用益物权的经济利用，且“仅体现宅基地福利性的权能立法已经不能适应社会和时代的发展”，但目前对宅基地经济功能的限制与作为用益物权的权利内容相差甚远。宅基地高质量发展，需建立起符合市场规律的流转制度，以化解其闲置浪费、农宅隐形交易的现实窘境；辅之其使用权消灭制度体系完善，形成宅基地经济利用规模效应，搭建多元利用方式，提升利用效率。此外，以公权力行使的绩效提升为推手，寻求政府农地管理效率、效益、效能的综合提升。若土地征收以行政权力为主导，无法有效回应多元主体利益需求和农地功能磨合中产生农民主体性不足、公共利益认定阙如、政府管理越界等一系列问题。同理，土地增值收益分配直接关系到多元主体利益、经济社会发展，但目前农村土地增值收益分配存在比例不合理、土地价值实现受限、管制过度造成效率损失等，亟须在深化农地制度联动改革中注入体系化的现实关照。
四、深化农地制度联动改革的法治架构之路向
任何一对农地权利规则的有效联动，离不开守望法治立场、驾驭法律逻辑。立足乡村振兴的实践，在农地权利财产化建设中，融入中国式现代化元素，应着重考量对农地及其权利联动规则的优化，形成深化联动改革的法治需求框架。
（一）以法治思维引领农地制度联动改革
农地制度联动改革是政策向立法系统性思维的运用，应以重述权利私法思维，构造公法和私法相融体系，做好改革的时代问卷。
1.立足乡村振兴，增进《民法典》与《土地管理法》联动
中国农地浓郁的资源色彩，担负粮食与生态安全、生活与发展保障的公共职能，在运行机理上需仰赖于公法和私法有效联动和协调核心规范，为乡村振兴提供健全的规则指引。《乡村振兴促进法》是一系列乡村振兴政策转化升华的结果，核心实施主体在政府，该法将农业农村主管部门的职能确定为“统筹协调、指导和监督检查”；同时，将坚持农民主体地位作为基本原则，显现了以促进乡村振兴为目标的法治改革，需统筹政府职责和人民主体地位两大面向。与之有机衔接的是呈现公法私法两翼的《民法典》和《土地管理法》，其诸多内容相辅相成、依托融合、互为支撑。农地制度改革的法治目标构架，需立基于全面推进乡村振兴，从公法私法单一思维转换至农地利用和管理规范同频共振的治理。
2.托底农民土地财产性权益，扎实推进共同富裕
党的二十大报告再次将赋予和保障农民财产权益嵌入全面推进乡村振兴的战略部署，“既是弱有所扶原则的实质性体现和社会公平正义的内在需求”，亦是推进城乡融合发展，实现共同富裕的政策价值宣示。因此，法治思维引领的应是巩固和完善农村基本经营制度；畅通宅基地流转路径，还赋其财产权益；明晰集体建设用地入市规则，健全城乡统一建设用地市场；优化公共利益认定标准，切实缩小征地范围；健全农地增值收益分配规则等。借以法治进路托底集体及其成员的农地财产权益，重农固本，兴农富民。
（二）启动农地联动机制之导向，强化法律治理架构
“必须坚持问题导向。问题是时代的声音，回答并指导解决问题是理论的根本任务。”这是党的二十大报告的经典导语。农地联动制度的法律治理架构的形成并非无源之水、无本之木，唯有俯身倾听基层改革回声，找寻并清醒问题意识，回答和解决联动改革中核心权利自身及其与关联权力的纠葛，借以把握农地法律治理的要义。
1.“同地同权”规则塑型：国有土地与集体土地
在立法中对国有和集体建设用地一体规定是公平思想的体现，落实“同地同权”的政策理念形成平等的土地权利体系，可塑型如下：
其一，明确集体土地所有权主体，构建成员资格认定规则，保障集体土地所有权有效运行。《民法典》对集体土地所有权主体和权利行使规则并不具有确定性，法典规定其代行主体的集体经济组织缺乏相应规则，且受公权力限制颇多，尤其是不当征收的风险。本文主张明确集体经济组织作为集体土地所有权主体，“破除行使代表行使土地所有权规则运行之漏洞”；制定统一的集体成员资格得丧变更规则，赋予其更为明朗的土地权利能力；加快出台《集体经济组织法》，明确集体土地所有权行使规则，将束之高阁的集体土地所有权纳入正当运行轨道。
其二，丰富集体建设用地入市权能，将“同地同权”落到实处。破解集体建设用地入市用途受限，引致条款下的公法规则突出、私法规则弱化等问题。淡化集体建设用地的公法管制，利用法规修正机会，同步与完善国有建设用地“同等入市”的实体和程序规则；赋予集体建设用地更多的入市用途，使之顺利进入城乡建设用地统一市场视野。
其三，畅行集体建设用地转换渠道，无差别规范集体公益性建设用地和经营性建设用地的权能。破除唯集体经营性建设用地思维，回位集体建设用地平等观，正视集体公益性建设用地重要性，投入建设用地指标作用于农村公益事业。依循《乡村振兴促进法》“优先安排公共服务”的原则，划定集体公益性建设用地范围，保障农村基础设施和公益事业用地供给，夯实城乡经济社会发展一体化基础。
2.公益与入市进路共栖：征地与集体建设用地联动改革
征收以公权力为依托，采用正当强制性手段开展农地非农化公益性利用；而集体建设用地入市以集体土地所有权为溯源，基于自治权实现农地经济功能。两者共同构成农地非农化非公益性和公益性的“二元”进路。深化联动改革，需在协调“二元”进路冲突时，立足入市与征地“共振效应”基点，打破联动困局，予以法律纾缓。
（1）系统优化规划制度以助力入市。试点入市经验揭示，应完善规划管理工作，将农村建设用地与城镇土地予以统筹安排、统一规划，编制科学的土地利用规划，协调城市、集镇和村庄规划。健全城乡统一的土地利用规划法律制度、增量建设用地指标分配体系与建设用地使用权总量控制制度，还应采取不同的规制策略，从程序上严控增量集体建设用地的生成，而非一味不理不睬。尤其是在全面实施乡村振兴战略中，应当分配一定指标用于满足各地“农村三产”需求。
（2）健全征收与入市制度正当运行的“双轨制”。当征收范围缩小后，如未能安排相应数量的集体经营性建设用地入市，将造成实际供地面积减少等问题。当下征收制度改革根本意旨在于“缩小征地范围”，为新型城镇化进程中的用地需求保留必要供给渠道。征地是一种“权力命令型”非农化机制，而集体经营性建设用地入市则是一种“权利协商型”非农化机制。奔着此双向目标，在农地非农化转换时，应按“双轨制”运行：基于公益目的的，交由征地制度处理；基于非公益目的，概应由集体经营性建设用地入市完成，可谓于法有据，各取所需。当下实践表明，将征地收缩至公益属性范畴内，逐渐消减成片开发的模式，借此可压缩征地权力滥用风险；“通过提高农村集体经营性建设用地入市的面积，补充因减少征地而带来的土地供给缺口”，较之于“权力命令型”，“权利协商型”机制既可满足新型城镇化用地需求，又可兼顾保障集体平等发展权益。这种各行其道又不乏“共振效应”的思路实践，是制度联动改革深化的实质性期待。
3.土地用途正当性转换：集体建设用地与宅基地联动改革
如前所述，宅基地与集体经营性建设用地入市联动点在理论上的“混淆依托”，实现了用途转换，分别获得突破封闭市场和解决资源困乏的机遇，客观增强了乡村内部土地改革的灵活性、能动性和新制度希望。但鉴于“中国改革的渐进性特征、内在的逻辑推进过程和利益博弈关系”，按照权利主导方的制度特点，实际是宅基地方被动为集体用地入市提供了“单方转换”。破解这一难题的路径需具体分析。
（1）推进宅基地入市规则的法制进程。尽管宅基地调整入市探索在两轮改革试点中已不鲜见，但法规范层面仍是空白。在明确强调规划管控和农民居住保障时，未来宅基地试点入市规则探索应与建设用地入市有所区别。
第一，坚守“一户一宅”“户有所居”的法治底线和普适功效，防止相关主体损害农民居住利益而单纯追逐土地经济利用功能。宅基地入市方案应通过成员会议民主决议，决定宅基地入市事项时，不得以转换建设用地入市利益更大为由否决成员个体的居住权益，注重保障农民的知情权、参与权、监督权，以及农民分享土地收益的正当权利；尤其要防止违背农民意愿对农房强拆强收的“合村并居”等行为。第二，不动产登记为宅基地入市保障安全线。包括对集体土地所有权、宅基地使用权登记和农房流转的权利变更登记。惟符合国土空间规划，经权属确认的宅基地方能入市，防止非法建房占用的农用地纳入土地用途转换范围，以此确认土地增值收益分配主体；基于“房地一体”，宅基地入市流转后其上房屋所有权发生转移的，应当办理区别于本集体成员的宅基地使用权登记的相关权利变更登记。按照完善法制的宅基地法定租赁权规则设计，参照自然资源部2022年第3226号答复文件，在不动产登记簿上注明“该权利人为宅基地法定租赁权人”。第三，落实《土地管理法》新规则。依照该法第62条第6款之“进城落户村民自愿有偿退出宅基地”的新规，既支持村民在议价机制下自愿、高效退出宅基地，自愿有偿退出后不得再申请宅基地。其退出主体不应限于进城落户村民，应包括有正当理由自愿退出的在村村民。第四，积极探索集约节约之宅基地直接入市方案。推动集体经营性建设用地内涵拓展和深化。在宅基地可入市流转中，其上农房所有权人无法取得宅基地使用权时可依法设立租赁权，承认该租赁权具有“准物权”效力。
（2）探索集体建设用地向宅基地用途转换机制。接应前述，“单边转换”情形模式，对从集体建设用地向宅基地用途的反向转换未给予应有关注，无形中损害了宅基地权利兜底生活居住保障的功能。
遵循权利构造逻辑，土地公有制下，集体经营性建设用地向宅基地的用途转换，应从坚持农村土地集体所有，肯定农民主体在用途转换上的决定权；通过农民集体成员民主管理的过程；遵循用途转换的程序，明确集体建设用地向宅基地转化的标准，即以集体建设用的闲置且低效能利用为前置条件等方面进行制度基本框架的构建。
基于民主科学决策，推动“集体经营性建设用地入市”向广义“集体建设用地入市”统筹的“双向转换”机制，有利于形成完整的农地非农化体系，利于农村集体的协调与可持续发展；有益于提升新生代农民与农业和土地的粘度，赋予他们宅基地使用权的良好期待和稳定从事现代化农业的信心。
4.调整互动规则的取向：征收与宅基地联动改革
（1）理性对待联动效果的局限性。征地改革解决了宅基地有偿退出的指标利用、资金筹措的问题，并未回答与宅基地改革互动的内在逻辑、实施路径。由于各地土地资源禀赋差异，管理水平亦有不同，难以形成统一做法经验。宅基地历史遗留问题的破解，有赖于其有偿使用、有偿退出等诸多规则的建立。从本质上说，征地改革并非针对宅基地改革，而为之带来的只是按合规运行的客观效果而已，不宜夸大渲染。
（2）宅基地与征收的改革联动在于产生增值收益共享机制和土地综合效益。征收后收益资金部分回流助力宅基地改革实现，实质是土地增值收益分配取之于土（农），用之于土（农）的体现，一时缓解了长期以来土地增值收益取之于农、用之于城，对返农分配力度不够的问题。在改革实践中，集体分享土地增值收益的形式也较为多元，除前述资金反哺外，征地安置留用地等也成为农民集体分享收益的方式。但是，《土地管理法》并未确认此类土地增值收益分配方式。土地增值收益反哺农村，实现国家与集体共享，亟待制度规则保障落实。宅基地改革本身应致力于全局系统性，解决制度性瓶颈，例如与集体所有权协调、成员权设计、一户多宅、超面积与违建问题、房地一体确权、法定租赁规则建立等，避免刻意追求或依赖征收项目的局部统筹带动。村集体集约节约整治土地的宅基地指标，既可以为集体入市注入能量、为其成员的居住底线权利服务，亦可供政府公益性土地储备选择和调节性利用。
简言之，基于统筹推进“三块地”改革及其联动的本质在于重构利益格局，把握改革的内在联系甚为重要。在国土空间规划的先导统领下，“宅改”与“入市”指标打通，为“入市”盘活资产，保障健全农民“户有所居”之道；“征收”改革定位为“入市”补充，增强征收正当性，科学测算土地增值收益，分配规则利于反哺乡村产业；“宅改”与“征收”适度融合，克服刻意捆绑的拘束，不被微小局部利益牵制，在着眼于各自改革主流目标的基础上实现深化发展。
