作者简介：赵谦，西南大学法学院教授、博士生导师，博士，重庆英才计划青年拔尖人才。
基金项目： 国家社会科学基金重大项目“新时代中国特色土地管理法律制度完善研究”（18ZDA151）
本文原载于《江西社会科学》2023年第5期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文；本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
摘要：伴随着我国耕地保护法律制度的整合、完善，耕地保护作为一种实施耕地管控、建设与激励的多维化、复合型干预活动，其重要性与最严格的保护考量得到进一步凸显。厘清所涉内涵、外延概念要素，并梳理其双轨化的功能定位，可以阐明耕地保护的结构性规范要义。耕地保护的内涵概念要素主要指向土地用途管制与耕地质量提升，亦分别是实施耕地保护的逻辑起点与终极目的。耕地保护的外延概念要素指向典型条款与土地整治，亦分别是实施耕地保护的本体规范表征与交集范畴表征。耕地保护的双轨化功能定位则旨在凸显相应多层次功能定位在阶段性充实过程中的共生关系，以及相应个殊化功能定位在协作互联过程中的整合关系。基于此，可尝试为耕地保护战略定位的贯彻落实和举措配置的有效践行，提供必要的解构线索。
关键词：耕地保护 内涵概念要素 外延概念要素 共生型功能 整合型功能
耕地作为“能够种植农作物、经常进行耕锄的田地”，是保障粮食安全、实现人类生存权与发展权的基本依托。我国应通过实施有效的耕地保护措施，“预防和消除危害耕地及其环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染”。耕地保护是指立足于“耕地数量、质量、生态‘三位一体’”的整全性立场，来实施耕地管控、建设与激励的多维化、复合型干预活动，旨在“保护耕地的农产品生产能力，以满足人类生存发展的基本物质需求”。基于此，党的系列重大文件皆从确立“最严格耕地保护”的角度，强调了耕地保护工作的重要性。特别是伴随2022年《中华人民共和国黑土地保护法》的出台，以及耕地保护法被列为自然资源领域重点立法，皆意味着我国耕地保护法律制度的整合、完善，迎来了提速良机。
有必要围绕耕地保护所涉“特定法律概念及法律规范既有的逻辑规则与逻辑秩序”，运用“描述—经验、逻辑—分析”的释义学方法，来阐明耕地保护的结构性规范要义。伴随耕地保护从数量保护到质量保护乃至生态保护的不断推进，依循《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第30条和第32条的相关规定，可尝试从内涵与外延这两个方面来厘清耕地保护的概念要素，进而梳理其双轨化的功能定位。最终为贯彻落实“藏粮于地、藏粮于技战略”定位，有效践行“最严格的耕地保护制度，像保护大熊猫一样保护耕地”的举措配置，提供必要的解构线索。
一、耕地保护的内涵概念要素
耕地保护活动的内在特征与本质属性面向往往凸显“数量、质量、生态、时间、空间和利益保护”，探究耕地保护的内涵概念要素旨在厘清所涉“组成要素、相互关系、相互作用的性质”。基于构建“‘全要素’耕地保护体系”的现实需要，依循粮食安全基础上的社会稳定与可持续发展目标指引，本文尝试从实施耕地保护的逻辑起点与终极目的这两个方面来具体展开论述。
（一）耕地保护的基石内涵要素
土地用途管制是实施耕地保护的逻辑起点，成为所涉结构性规范要义的基石内涵要素。土地用途管制旨在从数量角度出发，围绕有效配置土地资源、提高土地利用集约水平等命题，“采取政府干预手段，达到土地资源均衡配置的效果”。其主要围绕土地规划管控和用途分类、永久基本农田划定和保护、建设用地总量和强度控制这三个层面具体展开。
首先，土地规划管控和用途分类是土地用途管制的初阶定性面向。土地用途管制的目的在于“弥补市场手段配置土地资源的缺陷，实现土地资源的合理利用与可持续利用”。其一，分类确定土地用途是土地用途管制的基础。《土地管理法》第4条将土地划分为三种类型，分别为农用地、建设用地以及未利用地，同时规定要限制建设用地总量，严格限制农用地非农化建设，对耕地实行特殊保护。有必要通过“划定土地用途，限制土地利用条件的强制性制度安排”来实现系统性规划管控，以切实纾缓管制过程中存在的各种不确定性和非理性因素。其二，土地利用总体规划乃至国土空间规划是土地用途管制的重要依据。《土地管理法》第三章对土地利用总体规划编制的审批、组织、执行、原则、修改等事项予以系统的原则性规定。应基于推动土地资源科学配置、有效利用的方向性考量，来促进所涉总体规划成果信息切实满足实施土地用途管制的各项具体要求。
其次，永久基本农田划定和保护是土地用途管制的进阶目标面向。永久基本农田划定旨在采取各种综合手段对基本农田加强管理，以切实保障国家粮食安全和重要农产品供给，进而从数量、质量、生态等方面对该类耕地实施全方位、永久性的特殊保护。较之基本农田，“‘永久’二字更具刚性、约束性，意味着一经划定永远不能占用”。我们应尝试基于土地用途管制的整体方向性考量，“将我国传统农区的大面积、集中连片、优质高产基本农田规划建设为永久基本农田集中区，并建立划定永久基本农田的激励机制”。还应通过“分析耕地面积变化的具体原因，完善耕地用途管制要求”，根据预设的耕地保护目标任务，来优化永久基本农田布局。亦有必要建立“永久基本农田保护监管体系和保护补偿机制”与“生态保护适宜性评价指标体系”，尝试凸显确保永久基本农田保护真实性的前提下，结合对耕地质量等次的科学评判来有序推进所涉管制目标的达成。
最后，建设用地总量和强度控制是土地用途管制的终阶途径面向。建设用地总量的迅速扩张作为快速工业化与城市化时期最为典型的土地利用现象，往往会对耕地面积和粮食安全产生较为显著的负面效应。从而在某种意义上即形成了土地用途管制的反向终阶途径表达，并与永久基本农田保护等活动产生一定的反比例对立效应。事实上，就土地经济效益与土地用途需求间的相对关系而言，“土地经济供给必然导致并加剧不同效益用地之间的冲突，冲突的必然结果往往是那些经济效益不显著或无法通过市场反应的那些土地被侵占改作他用”，其在我国经济体制改革和城镇化推进过程中亦得到了印证。但伴随粮食安全受威胁、生态环境遭破坏、经济发展受阻碍等社会问题的不断显现，“探讨经济发展和耕地保护二者协调问题对保证我国社会经济的可持续发展具有举足轻重的作用”则逐渐成为一定程度的社会共识。特别是“建设用地扩张和粮食安全压力下耕地面积的变化（新垦耕地的增加与农业内部结构调整）都会影响到生态安全的水平”，有必要运用新增建设用地指标等非农化开发管制政策性工具，来引导、规范存量建设用地等土地利用活动，以严格控制建设用地供应总量。
（二）耕地保护的目的内涵要素
耕地质量提升是实施耕地保护的终极目的，成为所涉结构性规范要义的目的内涵要素。耕地质量保护旨在围绕“耕性、抗水势性、障碍特性、人工特性等固有特性”，来保障“耕地上进行农作物生产的总体能力”，以维系耕地的质量等级和产出能力。所涉质量保护体系亦是基于整全性考量来推动“提升耕地等级、稳定耕地布局、严格耕地占补”，我们可尝试从高标准农田建设、耕地轮作休耕、耕地质量和产能评价这三方面来梳理可能的耕地质量提升路径。
首先，高标准农田建设是耕地质量提升的增量型路径。其旨在通过相应的工程技术手段，来提升耕地质量等级、扩张稳定保量粮田的数量范围。高标准农田建设作为“当前中国为增强国家粮食安全保障能力而推行的重要战略举措”，应围绕“到2020年，全国建成8亿亩高标准农田，到2022年，建成10亿亩高标准农田”的建设目标，来不断夯实国家的粮食安全基础。特别是通过在建设过程中所强调的耕地数量、质量和生态的三位一体保护，来切实“提高耕地质量等级状况而实现耕地质量管育”，进而促进粮食、经济和生态安全的有机统一，科学贯彻落实新型资源观。
其次，耕地轮作休耕是耕地质量提升的存量型路径。其旨在通过相应种植方式或耕作习惯的科学调整，来促进既有耕地的地力保育、恢复与可持续利用。轮作休耕即指凸显“在同一田块上不同年度间有顺序地轮换种植不同作物或以复种方式进行，耕地在可种作物的季节只耕不种或不耕不种”的种植方式。轮作休耕制度作为我国实现农业供给侧结构性改革的一种有效手段，可追溯至我国“夏商周时期实行的‘撂荒休耕’制度”。伴随我国“以粮为纲”的适度从紧粮食安全战略导向下对耕地的长期超负荷利用，往往存在水土流失、地下水超采、耕地污染、土壤肥力下降等负面现象，从而严重掣肘了对耕地的永续利用和农业的可持续发展。有必要基于“改善土壤质量、恢复和储备地力”的可持续发展考量，来积极调整传统耕作制度、促进轮作型耕作方式的普遍适用。
最后，耕地质量和产能评价是耕地质量提升的监控型路径。其旨在通过常态化的数据核算与技术分析，来实现对耕地质量状态的即时、有序评估，从而为相应耕地质量干预举措的选择、适用提供可靠的保障支撑。耕地产能作为一种特定区域内的耕地资源作物产出能力，其往往受制于所涉“耕地数量和空间格局的变化”。我们应依托“完善评价指标体系和评价方法”，来有序建立健全耕地质量和耕地产能评价制度。从而在强化监控型耕地质量保护举措的同时，实现对我国耕地数量、质量、生态一体化保护监管体系的全方位、常态化支撑。
二、耕地保护的外延概念要素
耕地保护活动在对象范围面向往往凸显“基本耕地数量维持与耕地质量、生态保护强化”，探究耕地保护的外延概念要素旨在厘清所涉“政策制定的理论依据和支撑”与“关注耕地综合生产能力稳定提高和耕地健康问题，重视耕地基本形态的重构、提高耕地利用效率”等核心事项表达。基于实现数量、质量、生态三位一体的整全性保护考量，本文尝试从实施耕地保护的本体规范表征与交集范畴表征这两个方面来具体展开论述。
（一）耕地保护的本体外延要素
典型条款是实施耕地保护的本体规范表征，成为所涉结构性规范要义的本体外延要素。指引耕地保护制度实现“从土地单功能利用到耕地多功能内涵适用”转变并有效运行的相关典型条款，在规范保障过程中已渐趋体系化。虽然没有耕地保护专门法律来完成标志性的统合性制度建构，但以现行宪法相关条款为引领，以农业法、土地管理法、黑土地保护法、耕地占用税法和土地管理法实施条例、基本农田保护条例等高位阶立法为基础，以相关部门规章、地方性法规、地方政府规章等低位阶立法为延伸，凸显整全性耕地保护导向的部门法体系已初具规模。其中以耕地占用税条款、耕地保护基金条款与耕地占补平衡条款最具典型性。
首先，耕地占用税条款是耕地保护的财税干预表征。耕地占用税“作为耕地转变用途环节征收的唯一税种”，旨在通过“设置合理的耕地占用税预算数与决算数”，来实现对耕地占用规模和速度的控制。耕地占用税条款主要存续于耕地占用税法和相应的实施办法中，主要围绕该类税种的征收主体、征收对象范围、适用税额标准、减免税项目、征收程序等事项，来厘清所涉行为的规范指引。西藏、黑龙江等省级地方亦通过相应的耕地占用税适用税额决定，结合当地人均耕地面积和经济发展情况，就不同地区的适用税额予以差异化的实施性规定。
其次，耕地保护基金条款是耕地保护的补偿激励表征。耕地保护基金作为耕地保护补偿机制的下位概念，亦是一种发端于地方改革实践的耕地保护经济补偿创新举措。四川省成都市针对耕地保护基金筹集、使用管理、发放、监管等方面事项设定的系列规范性文件，明晰了该类补偿举措的实施细则。其主要“从新增建设用地土地有偿使用费、耕地占用税、土地出让收益中筹集资金，设立了耕地保护基金，通过财政转移支付方式，用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴”，通过所涉主体、客体、规则机制等方面的系统规范指引，切实调动了“广大农民保护耕地的积极性，对农户耕地保护行为给予相应的经济补偿”。基于此，自然资源（国土资源）、农业农村等相应职能部门的部门规范性文件，亦进一步就耕地保护基金的制度衔接与奖补标准、对象、实施等事项予以明确规定。
最后，耕地占补平衡条款是耕地保护的过程控制表征。耕地占补平衡旨在强调“按照占用耕地的数量和质量情况，严格实行先补后占”，进而通过相应土地整治项目的优化设计，来切实提高补充耕地等级以达到甚至超过占用耕地的等级，从而真正实现耕地占补平衡。有必要依循“激发地方政府耕地保护积极性，提升耕地占补平衡政策可执行力”的实效化考量，围绕“补充数量和质量对等耕地、设定考核办法、规范市场化运作方式、执行土地利用规划、评价实际成果”等方面事项，来具体厘清耕地占补平衡行为的规范指引。基于此，自然资源（国土资源）部、农业农村部等相应职能部门的部门规范性文件，针对耕地占补平衡的总体要求、基本原则、实施措施手段、建设质量管理、监管技术手段、监督考核等事项有细致的实施性规定。
（二）耕地保护的交集外延要素
土地整治是实施耕地保护的交集范畴表征，成为所涉结构性规范要义的交集外延要素。土地整治作为一种对未利用、低效利用、不合理利用以及损毁土地实施工程措施干预的生态环境、自然资源治理活动，旨在促进资源高效、可持续利用。土地整治活动中的土地整理（农用地整理）和所涉土地“用于农业”的建设用地整理、土地复垦皆属于具体的耕地保护措施，但所涉土地非“用于农业”的建设用地整理、土地复垦则超出耕地保护的范围。相应的实定法规范设定与政策方向指引都诞生于经济发展和占地失衡的矛盾协调过程之中，共同着眼于土地管理法制体系框架下的用地布局合理、利用有序、节约集约考量，皆旨在凸显以保护耕地或土地资源为目标的规范治理导向。故而耕地保护亦可谓与土地整治存在诸多事项交集的上位概念。特别是当下非“用于农业”的土地整治范畴，则更多地趋于弱化或为环境治理、拆村并居、小城镇建设、都市更新等概念所吸收。《全国土地开发整理规划（2001—2010年）》《全国土地整治规划（2011—2015年）》《全国土地整治规划（2016—2020年）》等土地整治系列规划和《国土资源“十三五”规划纲要》《全国国土规划纲要（2016—2030年）》等国土资源系列规划的编制与组织实施，即为从土地整治面向来推动耕地数量、质量的整体改善以及耕地保护制度的体系化建构与创新，做出了明确的计划安排和行动部署。在“对利用效率低、使用不合理、未利用及对生产建设活动或因自然灾害等原因损毁的土地进行重新规划整治”，以有效挖掘土地潜力、扩张土地利用空间与深度、促进土地集约节约利用的活动过程中，以土地整理和土地复垦最为典型。
一方面，土地整理是土地整治的效益提升范畴表征。该类活动的核心要义往往围绕提高土地利用率，改善相关生产、生活和生态环境而具体展开。《土地管理法》第42条则在实定法层面将其限定于农地整理范围，强调围绕“耕地质量”和“有效耕地面积”来推进“改善农业生产条件和生态环境”。基于此，土地整理的范畴意涵可大致界分为广义、中义、狭义这三个层面。其一，就广义范畴而言。其作为一种旨在“实现土地资源合理配置、提高土地利用率和改善生态环境”目标，而针对土地利用权属关系、土地利用状况与土地布局调整展开的综合整治活动，具体包括农村土地整理和城市土地整理。农村土地整理的对象主要包括正作农业利用中的土地利用率和产出率偏低的耕地，曾作农业利用但因各种自然或人为原因被破坏、废弃的前耕地，以及未作任何利用的土地。城市土地整理旨在调整城市土地利用和社会经济关系、改善原有土地利用方式及结构、提高城市土地的利用率和产出率、改善城市生态环境，而主要指向“盘活城市存量土地、进行‘城中村’改造”等活动。其二，就中义范畴而言，仅指农村土地整理。针对正作农业利用中土地利用率和产出率偏低的耕地，旨在“改善农业生产条件、增强农业基础设施抵御灾害能力”，力求促进实现农业生产经营专业化、标准化、规模化和集约化，以有效提升耕地质量和产出效益。针对曾作农业利用但被破坏或废弃的前耕地，旨在纾缓耕地被破坏或废弃问题，通过“恢复利用生产建设破坏和自然灾害损毁土地，以及推行城乡建设用地增减挂钩”等活动，来促进前耕地的修复和重新利用，以科学优化农业用地格局。针对未作任何利用的土地，旨在依循“统筹规划、合理布局、集约高效的要求”，把开发未利用土地与新农村建设紧密结合起来，促进城乡土地资源有序流动和生产要素的合理配置，以确立布局优化、产业协调发展的新农村建设格局。其三，就狭义范畴而言，亦是本文研究的意涵范围，即指农村土地整理中的农用地整理，仅针对欲开发的未利用地、欲整理的低效耕地而具体展开。其旨在依循农村土地利用总体规划和耕地利用现状，充分运用所涉“工程建设、技术保障、资金保障”等专门条件，通过增加有效耕地面积、提高土地利用率和产出率，来对耕地资源进行重新配置，以切实改善农业生产条件和农村生态环境。
另一方面，土地复垦是土地整治的功用恢复范畴表征。该类活动作为一种土地整治与环境治理的特殊类型，其核心要义往往围绕所涉“公共利益的公共因素与契约的私法因素糅合”的复合规制面向而具体展开。并在“复垦率达到45%以上”的方向性目标引领下，围绕生产建设损毁、自然灾害损毁以及历史遗留损毁这三种土地损毁情形来实施土地复垦。其一，就生产建设损毁土地复垦而言，主要指向有色金属、煤炭、钢铁、化工基地等矿区土地复垦事项，以及高速公路、高铁沿线、南水北调水利工程等工程建设土地复垦事项。其往往采取“物理、化学和工程措施，以重构适宜的土壤性质”，来促进实现我国生态环境改善、耕地数量维持和质量保护目标。其二，就自然灾害损毁土地复垦而言，主要指向“地处偏远，总量较大但难以大规模开发利用，成因复杂且各类经济与法律关系交织”的原生、次生及衍生自然灾害土地复垦事项。其往往基于对受损土地的科学评估，针对具备恢复利用条件的损毁土地，通过工程措施、生物措施等多样化手段，来积极改善所涉生态环境、提高土地利用效率。其三，就历史遗留损毁土地复垦而言，主要指向“损毁土地基本情况不清、复垦所需资金量大、群众参与性较低、复垦涉及部门多以及专业性质强”等历史遗漏现实问题所致的土地复垦事项。其往往尝试将“未实施复垦或复垦后未达到周边同类土地生产力水平”的遗留损毁土地，推动恢复利用至理想水平。
三、耕地保护的双轨化功能定位
耕地保护活动作为“保障耕地红线、推进新农村建设和统筹城乡发展的新举措”，在发展面向上往往要兼顾保障粮食供给、城市发展与生态环境安全，从而凸显“资源保障、粮食安全、资源节约、统筹城乡发展、环境友好、社会和谐以及文化维护”的基本立场。有必要依循推动相关活动在“进行科学而合理的生态、社会经济评价”过程中实现模式适时转变的方向引领，来探究其在“‘规模化—效益化—优质化’的价值目标变迁”过程中所定位的共生型与整合型功能，进而有序梳理我国实施整全性耕地保护的多维举措。
（一）耕地保护的共生型功能
该类功能定位往往基于与推进“耕地多功能的工程设计、布局优化以及建立耕地保护利益平衡机制”等方面事项相协调的目标考量，凸显与社会发展、经济结构、环境现状等背景命题的外因耦合。其主要指向耕地在经济、生态、景观、社会效益等不同维度的基本功能和衍生功能。所涉多层次功能定位不是替代关系，而是阶段性充实的共生关系。
首先，耕地保护应以确保粮食安全为逻辑起点。我国耕地资源较为匮乏，耕地现状与后备资源总量皆不容乐观。“耕地保护最低的要求是能够保障粮食安全”，应将宜耕地优先用于农业，以作为粮食自给的重要保证。“耕地红线和粮食安全的保障核心是确保耕地红线不能动摇”，应在坚守18亿亩耕地红线的基础上，更为凸显构建耕地质量指标体系。有必要“杜绝在土地利用总体规划中‘大进大出’，以面积凑数、不顾土地质量优劣的错误做法”，进一步强调遏制耕地质量衰退、促进耕地质量针对性保护的必要性与可行性。亦应在确保粮食安全的战略考量的引领下，依托纵横向协同保护架构下的公权力积极干预，来充分发挥多元主体的协调、保障作用，以最大限度地发挥耕地资源的非经济性功能。
其次，耕地保护应以实现耕地数量、质量、生态平衡保护为根本保障。耕地的总体价值“不等于经济价值，还包括生态价值、社会价值、道德与审美价值的生产价值”。人类利用耕地的首要目的即在于“运用耕地系统的生物生产功能提供人类生活必需的粮食和其他生物产品，并在长期的利用中使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系统与新的生物生存环境”。则应依循确立耕地数量、质量和生态空间互动关系的方向性考量，通过政府相关职能部门对耕地占补、耕地修复、土地整治、轮作休耕等事项的积极引导和控制，来促进耕地产能效益的平衡保护。特别是面对因不当耕作、过度施肥与喷洒药物等所致的耕地系统土壤肥力不足、生产率下降等生态负效应，有必要“实施差异化耕地保护政策，有效提升耕地适宜性”，来切实改善耕地质量、扩张宜耕地的数量。进而在注重耕地生态体系建设、全面落实耕地生态管护理念的过程中，积极践行耕地红线不突破、粮食生产能力不降低、耕地质量有提升的保护原则。
最后，耕地保护应以促进社会可持续发展为终极目的。围绕“保护土壤安全、管护土壤健康日益成为农业高质量和可持续发展面临的重大课题”挑战，有必要基于“国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件”，来明晰“以粮食安全为基础的保障社会稳定和可持续发展的综合目标体系”定位。尝试依托“耕地总量动态平衡、土地用途管制、建设用地的年度供应计划”等严格的耕地保护制度选择，来积极平衡农用地减少与非农产业发展，并有效遏制耕地占优补劣现象，以科学满足经济社会发展所致的用地需求。进而通过对土地利用进行总体规划，制定或实施区域差异化的农地保护政策、充分发挥区域的比较优势，来切实缓解地方经济发展与农地保护之间的矛盾，以有序推动耕地保护的局部利益化逐步转向整体利益化。
（二）耕地保护的整合型功能
该类功能定位往往基于作为耕地保护交集外延要素的土地整治实现转型发展的战略考量，围绕“定位整体偏低、理念创新不足、协调统筹有限、模式趋于同化”等现实问题，强调通过作用与效能有序衔接的土地整治活动，来体系性干预所涉土地利用、损毁的行为与事实。其旨在依循实施耕地保护的共同目标指引，来促进土地整理凸显的效益提升功能与土地复垦凸显的资源恢复功能，从而实现有机统合。所涉个殊化功能定位不是平行关系，而是协作互联的整合关系。
一方面，耕地保护应以土地整理凸显的效益提升功能为整合激励之维。在确保土地利用率和产出率同比维持不变的前提下，基于促进耕地使用者集约化、绿色化资源利用的目标性考量，来切实激励提高土地利用率和产出率。其一，就效益提升的增加型面向而言。其往往通过“对荒废的道路、沟渠或防护林进行综合整理，土地平整、小田并大田、权属调整、田块规整等措施，充分利用原耕地中难以利用的边角地”来增加有效耕地面积。进而通过“田块整理、道路建设、村庄更新、沟渠调整，低产地改良、水源灌溉效率提高、农作物轮作组织、在建设用地上提高建筑密度和容积率”来提高土地利用率和产出率。其二，就效益提升的调整型面向而言。其往往尝试设定“土地整理参与者公认的权属调整转换机制”，促进“整理区域形成合理、高效、集约的土地利用结构”，来增加有效耕地面积、提高耕地质量。从而对土地权属、用途、布局、结构等展开全面综合调整，推动形成合理、高效、集约的土地利用结构。其三，就效益提升的发展型面向而言。其往往尝试通过“增加景观生态工程的建设内容，协调农田生产与土地持续利用之间的关系，维持农田生物多样性，美化乡村环境”，来促进土地资源合理利用。从而“改善生产生活和农村面貌情况、提高抗御自然灾害能力、防止土地退化和提高植被覆盖率”，以切实改善农业生产条件和农村生态环境，推动经济、社会和生态环境的全面综合发展。
另一方面，耕地保护应以土地复垦凸显的资源恢复功能为整合保障之维。在防范、限制土地损毁的前提下，基于确保“权利人利益需求满足、土地使用价值恢复和生态环境恢复”的目标性考量，来积极保障损毁土地的科学恢复。其一，就资源恢复的修复型面向而言。其往往强调依循“恢复土地期望的利用价值和保护生态环境”的方向定位，来对生产建设、历史遗留和自然灾害损毁的土地实施恢复利用。在注重恢复土地本身价值的同时，亦强调“‘国策—基本国策—生命线—红线’的地位进阶”导向下相应生态功能的修复。其二，就资源恢复的利用型面向而言。其往往强调从提高土地利用率的角度出发，来“确保复垦后的土地总体利用方向符合当地农业经济的特点和总体发展战略，最终实现区域土地资源的可持续发展”。并尝试围绕提高耕地综合生产能力与利用效率等命题所衍生的社会经济利益需求，来有效调动农民全过程参与土地复垦的积极性，以切实改善土地复垦后的利用效益。其三，就资源恢复的治理型面向而言。其往往强调依托“平整土地、改善土壤、恢复破损山体、增加地面林草植”等林地、草地复垦方式，来切实推进土地适宜性考量下的生态系统服务价值评估。从而针对水土流失和水土保持，科学实现保护、执行与管理更为有力、顺畅、高效的有序环境治理。
四、结 语
实施耕地保护作为一种保障粮食安全、满足人类生存发展基本物质需求的前置式、整全性干预活动，旨在依循“规模化—效益化—优质化”的目标导向，来明晰进行耕作劳动、农作物种植、预防和消除危害耕地因素的长效化保障样态。可尝试从提供必要解构线索的角度，围绕概念要素与功能定位这两个方面，来探究耕地保护的结构性规范要义。首先，就耕地保护的内涵概念要素而言。作为基石内涵要素的土地用途管制，往往呈现出初阶定性、进阶目标与终阶途径这三类面向；作为目的内涵要素的耕地质量提升，则主要涵摄增量型、存量型与监控型这三种路径。其次，就耕地保护的外延概念要素而言。作为本体外延要素的典型条款，通常指向财税干预、补偿激励与过程控制这三类规范表征；作为交集外延要素的土地整治，则主要凸显效益提升与功用恢复这两个维度的范畴表征。最后，就耕地保护的双轨化功能定位而言。共生型功能应围绕耕地保护的逻辑起点、根本保障与终极目的，来实现多层次功能定位的阶段性充实；整合型功能则应围绕耕地保护的整合激励与整合保障，来实现个殊化功能定位的协作互联。基于此，结构性阐明所涉概念要素与功能定位而厘清相应的解构线索，有助于为后续耕地保护的统合型关系、治理范式乃至规范系统变革研究提供相对科学的识别工具指引。
编辑审定：曹益凤 周崇聪
