作者简介:高飞，广东外语外贸大学土地法制研究院教授，博士生导师；贾怀愉，广东外语外贸大学博士研究生。
基金项目:本文系2021年度国家社会科学基金项目“土地要素市场化配置改革中增值收益分配法治问题研究”（项目批准号：21BFX082）的阶段性成果。
本文原载于《法治社会》2024年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑：张凇纶。
内容提要：《民法典》第二百四十五条系征用规范。征用是单方行政行为，旨在实现公共利益，征用权的行使须以“紧急需要”为前置条件。现行法关于征用人的表述极为混乱，司法实践中对于征用人的认定更为复杂，以致影响到对征用纠纷的正确处理。被征用人为“组织、个人”，其应承担相应的配合义务，但享有原物返还请求权和补偿请求权。鉴于征用具有紧迫性，征用程序较为简单。征用的对象是组织、个人的不动产或者动产，而生活必需品与公共设施、文物应当免于征用。根据《民法典》第一百一十七条规定，征用人应当对被征用人进行“公平、合理的补偿”，且实施征用后无论是否造成被征用财产毁损、灭失，征用人均应当对被征用人予以补偿。被征用人对征用决定及征用补偿决定不服的，可以提起行政诉讼，其中被征用人应当对行政征用行为造成的损失提供证据加以证明。当行使征用权的行政机关的行为导致被征用人无法举证时，则由该行政机关承担举证责任。
关键词：征用 征用人 被征用人 征用对象 征用补偿
《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百四十五条规定：“因抢险救灾、疫情防控等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用组织、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。组织、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。”
一、规范意旨
（一）规范沿革
《民法典》第二百四十五条为征用规范。本条第一句规定了征用的条件、被征用的主体与对象；第二句和第三句规定了被征用财产使用后的处理方式，即被征用财产的返还与对被征用人的补偿。本条沿袭《中华人民共和国物权法》第四十四条的规定，并作出两处修改：一是将征用事由“抢险、救灾”修改为“抢险救灾”，并新增“疫情防控”作为征用事由，以回应新型冠状病毒感染疫情带来的挑战；二是将征用相对人由“单位”调整为“组织”，摈弃了“单位”蕴含的与计划经济相适应的价值观念，顺应了以组织作为民事主体构建基础的社会发展趋势，同时强化了《民法典》中民事主体的运行环境已经由计划经济转向社会主义市场经济的现实。
（二）规范性质
《民法典》第二百四十五条第一句属于授权性规范。征用是行政机关行使行政权的行为，而行政主体只能在法律规定职权范围内行使行政权，“在涉及剥夺公民权利、科以公民义务的时候，必须要有法律的明确授权”。该规定赋予征用人享有相应的行政权力，使其能够依法构筑与被征用人之间的行政法律关系。同时，该规定为不完全法条，其没有明确规定违法征用的法律后果。此种不完全法条只有与其他法条结合才能获得确定的法律后果，从而发挥出预期的规范功能。
《民法典》第二百四十五条第二句和第三句属于命令性规范，其规范内容在于命令当事人为一定行为。具体来说，第二句规定征用人负有在使用被征用的财产后将该财产返还给被征用人的义务；第三句规定被征用人因财产被征用而利益被剥夺或者因被征用的财产毁损、灭失而遭受损害时，征用人应当予以补偿的义务。
长期以来，我国法律没有区分征收和征用，并在法律法规中将两者统一表述为“征用”。2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十条对“征收”和“征用”作出了明确区分，原因在于：“征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，都要依法给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。”可见，征用是将被征用财产转移由征用人实际管领，但财产所有权人并不因财产被征用而丧失所有权，只是其对该财产拥有的所有权在事实上和规范上受到限制。同时，在行使征用权的前置条件“紧急情况”丧失时，作为征用人的行政机关通常不再具有占有、使用被征用财产的正当性。此时，所有权人及用益物权人有权请求征用人返还原物，并给予公平、合理的补偿。至于依据租赁合同占有被征用财产的承租人，亦有权请求征用人返还原物，但其所遭受的损害原则上应当根据其和出租人签订的租赁合同予以救济。
（三）规范正当化事由
征用系单方行政行为。紧急需要时，国家为了社会公共利益的目的需要动用一切人力、物力进行紧急救助，于此情形之下，法律限制了组织和个人的财产所有权。行政机关行使征用权无须取得被征用人同意，国家有使用被征用财产的需求时即能够依据职权直接使用。由于征用是对物权的重要限制，会对物权的行使构成妨害，造成被征用人的损失，故在紧急需要的状态消除后，被征用人有权获得相应补偿。可见，征用制度不仅以行政权的行使为重点，而且与物权制度紧密相关。尽管作为行政权力的征用权与作为民事权利的财产权的运行规律不同，但“在捍卫和保障私权或民事权利的背景下，行政法与民法之间，或者说公法与私法之间，却非对立，而是一种相得益彰、协同融合的关系”，而且公法与私法均尊重、肯认组织和个人对被征用财产享有物权。
征用在使国家有权合法直接使用被征用财产的同时，也限制了权利人对被征用财产的现实支配。由于限制被征用人的财产权须有正当事由，故征用权行使的前置条件为“紧急需要”，而判定何为“紧急需要”则可参考《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的规定。《突发事件应对法》是紧急状态的基本法，应当作为征用制度的纲领性依据。《民法典》第二百四十五条仅从民事法角度对征用制度作出了原则性规定，没有明确规定征用的主体、补偿主体、征用程序等内容，这些只能留待其他法律、行政法规及地方立法来补充和细化。
二、征用的前置条件：紧急需要
《突发事件应对法》构建了应急管理制度的基本框架，将突发事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。因突发事件可能存在严重社会危害性、引起紧急需要，故国家必须尽快采取有效措施加以应对，其中一个重要方面就是明确规定“紧急需要”是行政机关启动征用程序的前置条件。是否具备“紧急需要”这一前置条件，是判断行政机关应当适用征用程序还是征收程序的界分标准。为了实现公共利益，如不属于“紧急需要”情形，行政机关固然仍可依法对不动产或者动产予以征收，但不得征用不动产或者动产。
北京等20多个省（区、市）制定了突发事件应对条例或《突发事件应对法》实施办法，以对突发事件应对活动进行规范，提高处置突发事件的效能。《民法典》第二百四十五条第一句对作为征用之前置条件的“紧急需要”进行了列举。具体来说，突发事件主要包括以下类型：
（一）抢险救灾
抢险救灾是启动征用的一种情形，其既可以由自然灾害引起，也可以由事故灾害引起。有关抢险救灾的规定散见于相关法律和行政法规之中。
1.自然灾害
自然灾害包含水灾、旱灾、火灾、地震灾害等。基于上述自然灾害启动征用的条件分别规定于《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第四十五条第一款、《中华人民共和国防汛条例》（以下简称《防汛条例》）第三十二条第一款、《中华人民共和国抗旱条例》（以下简称《抗旱条例》）第四十七条、《草原防火条例》第三十二条第一款、《森林防火条例》第三十八条第二款、《破坏性地震应急条例》第二十五条等。这些法律和行政法规均规定因相应的自然灾害而处于“紧急”情形方可启动征用。
2.事故灾害
事故多发生于生产和工作中。当前，对于能够启动征用的事故灾害主要规定于《生产安全事故应急条例》第十八条第一款第四项和第二十六条。根据该条例规定，发生生产安全事故后存在“应急救援”需求时，才能启动征用。
（二）疫情防控
新型冠状病毒感染疫情发生后，为依法防控疫情，在总结疫情防控有关工作经验基础上，《民法典》明确规定“疫情防控”属于可以启动征用的紧急需要。
“疫情防控”属于《突发事件应对法》中规定的公共卫生事件。为了有效预防、及时控制和消除传染病等突发公共卫生事件带来的危害，《中华人民共和国传染病防治法》（以下简称《传染病防治法》）第四十五条第一款将传染病暴发、流行作为启动征用的前置条件。而且，《突发公共卫生事件应急条例》第二条、《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第十六条至第十八条、《〈中华人民共和国传染病防治法〉规定管理的传染病诊断标准》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等对突发公共卫生事件的分级与传染病的类型等作出了具体规定。这些规定对于实践中认定防控的疫情是否符合征用的前置条件（即紧急需要情形）均具有指导意义。
（三）“等”紧急需要
尽管“抢险救灾”“疫情防控”属于能够启动征用的“紧急需要”，但因“等”既可以表示列举未尽，也可以表述列举后煞尾，故“紧急需要”的范围在本条中尚不明确，有必要对此作出进一步的阐释。实践中一般认为，本条规定的“紧急需要”，“应是一种突发性的、非常状态下的需要，也是一种事关公共利益保护的需要”。因此，不能将本条规定的“紧急需要”限于“抢险救灾”和“疫情防控”两种类型，在其他“紧急需要”达到与抢险救灾、疫情防控相同的公共利益需求程度时，也可以启动征用。在现行法中，社会安全事件和国防需求与“抢险救灾”“疫情防控”情形引起的“紧急需要”最为相似，应当可以构成征用的前置条件。
1.社会安全事件
作为突发事件的社会安全事件，一般由社会原因引起，其发生常常出于人为的主观故意，其扩大也常常缘于人为处置不当以及社会复杂因素的互相联系，集中表现为人类社会内部关系的紧张和对抗。根据《国家突发公共事件总体应急预案》的规定，社会安全事件“主要包括恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等”。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称《人民警察法》）第十三条第二款、《中华人民共和国人民武装警察法》（以下简称《人民武装警察法》）第二十五条、《中华人民共和国戒严法》（以下简称《戒严法》）第十七条第一款、《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐怖主义法》）第七十八条第一款等对社会安全事件启动征用的“紧急需要”情形作出了明确的规定。
2.国防需求
“国防是国家生存与发展的安全保障”，是典型的公共利益。《中华人民共和国国防动员法》（以下简称《国防动员法》）第五十四条第一款规定，“国家决定实施国防动员后，储备物资无法及时满足动员需要的”，可以依法对民用资源进行征用；《中华人民共和国国家情报法》（以下简称《国家情报法》）第十七条第二款规定，“国家情报工作机构工作人员根据工作需要”，可以实施征用。尽管上述法律条文没有明确“征用”以紧急状态为前置条件，但结合这两部法律的内容观之，“实施国防动员”“情报工作人员的工作需要”本身就蕴含着“紧急需要”的因素，故基于国防需求的征用同样是以“紧急需要”为前提。
三、征用人及其类型
《民法典》第二百四十五条并未对征用人作出具体规定，有关征用人的规定散见于各单行法。通过梳理现行法律法规可以发现，征用人呈现多元并存态势，但法律表述极为混乱，包括“有关人民政府及其部门”“县级以上人民政府”“应对指挥机构”“有关人民政府”等。对征用人的法律规定不一、表述指向不明，容易导致管理失序，从而影响征用的效能。
（一）人民政府及其部门
由于征用是一种行政行为，行使征用权的应当为行政机关，故我国现行法规定的征用人主要是“人民政府及其部门”。《突发事件应对法》第十二条、《传染病防治法》第四十五条、《草原防火条例》第三十二条第一款、《森林防火条例》第三十八条第二款、《生产安全事故应急条例》第十八条第一款、《国防动员法》第五十四条第一款等均规定人民政府及其部门为征用人。此外，《戒严法》第十七条第一款既授权县级以上人民政府为征用人，又授权了执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员为征用人；《自然灾害救助条例》第十五条也授权县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构为征用人。可见，明文规定“人民政府及其部门”为征用人是我国现行法律法规的主流做法。
（二）临时指挥机构
临时指挥机构是为应对紧急情况而组建的临时机构。当前，也有法律法规规定此种临时指挥机构为征用人。例如，《防洪法》第四十五条第一款规定防汛指挥机构为征用人；《抗旱条例》第四十七条规定防汛抗旱指挥机构为征用人；《破坏性地震应急条例》第二十五条授权抗震救灾指挥部为征用人。对于临时指挥机构是否具备征用人的资格，理论上和实践中均存在不同的认识。鉴于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条第二款明确规定法律、法规、规章授权的组织可以作为行政诉讼的被告，而《突发事件应对法》第八条第二款又授权应急指挥机构组织、协调、指挥突发事件应对工作，故在实践中最高人民法院认为防汛抗旱指挥机构是依法设立的行政机关，具有独立承担法律责任的能力，可以作为被告应诉。需要强调的是，在这种情况下，临时指挥机构往往在事实上成为常设机构，行使征用权是法律赋予其享有的一种职权。
（三）其他征用人
部分执行任务的公职人员依法亦可成为征用人。例如，《人民警察法》第十三条规定的“公安机关的人民警察”、《人民武装警察法》第二十五条规定的人民武装警察部队的“现场指挥员”、《国家情报法》第十七条第二款规定的“国家情报工作机构工作人员”等均可以为征用人，在符合法定条件时可以行使征用权。
此外，《反恐怖主义法》第七十八条第一款规定“公安机关、国家安全机关、中国人民解放军、中国人民武装警察部队”具有征用人资格，可以依法行使征用权。
在司法实践中，有法院认为“公路养护事业中心”为征用人，与其产生的征用纠纷可以通过民事诉讼加以解决；还可能发生征用人和征用执行人分离的情况，以致被征用人不知向谁主张赔偿。这种情形反映我国有关征用人的立法规定极为复杂，存在一些缺陷，以致影响到司法实践对征用纠纷的妥善处理。
四、被征用人：组织、个人
《民法典》第二百四十五条规定征用的相对人即被征用人为“组织、个人”，未采用总则编中将民事主体分为“自然人”“法人”“非法人组织”的分类法，且与我国《宪法》第十三条规定的作为“合法的私有财产”拥有者的“公民”的表达不一致。张新宝教授认为，“‘任何组织或者个人’的内涵是指所有法学范畴内、作为抽象的义务主体而具有周延性的法律主体；在外延上既包括民事主体制度下的‘法人’‘非法人组织’‘自然人’，也包括民事主体概念以外的其他组织体”。由此可知，被征用人的范围极其宽泛，被征用人具有权利能力、能够在征用对象上构建合法的支配秩序即可。
（一）现行法律法规中的被征用人规范现状
1.明确规定被征用人的法律法规
在我国，不少法律法规对被征用人作出了明确规定，但这些规定的表述并未完全遵循《民法典》的表达方式，而是源于立法先后顺序以及部门立法表达的惯性。例如，《人民警察法》第十三条第二款规定“机关、团体、企业事业组织和个人”为被征用人；《人民武装警察法》第二十五条规定的被征用人是“个人和组织”；《戒严法》第十七条规定的被征用人是“国家机关、企业事业组织、社会团体以及公民个人”；《反恐怖主义法》第七十八条第一款和《草原防火条例》第三十二条第二款规定的被征用人是“单位和个人”；《国防动员法》第五十五条第一款规定的被征用人是“任何组织和个人”；《国家情报法》第十七条第二款规定的被征用人是“有关机关、组织和个人”；《破坏性地震应急条例》第二十五条规定“其他部门”也能成为被征用人。尽管上述法律法规对于被征用人的表述存在不同，但均可以被纳入“组织、个人”的范畴，在实践中不会因此而发生争议。
不过，部分法律法规没有对被征用人作出明确规定，只是明确一定区域内的财产可以被征用。例如，《防洪法》第四十五条第一款规定防汛指挥机构“在其管辖范围内”可以征用财产；《传染病防治法》第四十五条第一款规定“国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内”征用财产；《防汛条例》第三十二条第一款规定防汛指挥部在“管辖范围内”可以征用财产；《抗旱条例》第四十七条规定有关地方人民政府防汛抗旱指挥机构“有权在其管辖范围内”征用财产；《自然灾害救助条例》第十五条规定“县级以上地方人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构可以在本行政区域内”征用财产。对被征用财产所处空间区域的限定可以理解为是对被征用人范围的另一种界定模式，即在该空间区域范围内的“组织、个人”均可以为被征用人。
2.未规定被征用人的法律法规
部分法律法规虽然明确规定出现某种“紧急需要”时可以采用征用措施予以应对，但其却没有对被征用人的范围作出明确规定。例如，《森林防火条例》《生产安全事故应急条例》等均未对被征用人的类型加以规定，且没有明确被征用财产所处的空间区域。这种情形只能结合实施征用的具体情形来确定具体的被征用人。
（二）被征用人权利
紧急需要为征用人行使征用权的前置要件，但被征用人并不因财产被征用而丧失对该财产享有的权利。当“紧急需要”的前置条件不复存在时，征用人将丧失占有被征用财产的正当性，基于所有权的弹力性，被征用人有权请求征用人返还原物。由于征用限制了被征用人行使财产权，从而造成了被征用人的损失，故被征用人有权请求征用人予以补偿。被征用人享有的补偿请求权是行政机关负担的公法上的补偿义务，因而该补偿请求权属于公法上的权利。
（三）被征用人的义务
征用是一种“即时强制”的行政措施，无须获得被征用人的同意。而且，基于行政行为的公定力，征用决定一经作出，将推定该行为合法，从而产生约束被征用人的效力，即便被征用人依法申请救济，也不停止征用的执行。因此，行政机关征用被征用人的财产的，被征用人应当服从征用决定，配合行政机关依法采取的措施。
关于被征用人在征用过程中应当承担哪些义务，《民法典》第二百四十五条未以明文形式作出规定，但有关征用实施的单行法律、行政法规和相关地方立法却明确了被征用人须承担配合义务。例如，《突发事件应对法》第六十六条规定：“单位或者个人违反本法规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。”在战时拒绝配合征用的，甚至会触犯刑法，从而依《中华人民共和国刑法》第三百八十一条构成“战时拒绝军事征收、征用罪”，被科以“三年以下有期徒刑或者拘役”。部分地方法规也重申了被征用人的配合义务，并强化了征用人强制征用的权限，如《广东省突发事件应对条例》第三十七条第一款规定，“被征用的单位或者个人拒不执行应急处置征用令的，征用执行人员在情况紧迫并且没有其他替代方式时可以强制征用”。被征用人配合征用人的义务的具体内容在法律法规中较为含糊，为了给被征用人按照征用决定书的要求履行相应义务明确方向，部分地方立法对被征用人的配合义务进行了细化，以保证征用人能够及时取得被征用财产。
在实践中，被征用人的配合义务一般包括：（1）交付义务。如《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第十五条前句规定，“被应急征用单位或者个人收到应急征用决定书后，应当立即配合征用单位将被征用的物资按时送达指定地点或者清理被征用场所，并办理交接手续”。（2）配备必要人员的义务。如《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》第十四条第一款规定，“被征用单位或者个人收到应急征用决定书或者紧急征用通知后，应当立即配合征用实施单位将被征用的物资按时送达指定地点或者清理被征用场所，并配备必要的操作人员、后勤保障人员”。这是由于压力容器（含气瓶）、压力管道、起重机械等特种设备需要有专业的操作人员，如征用时仅征用设备而未要求被征用人提供必备的操作人员，则征用人需要另行寻找专业人员，从而增加信息搜寻成本，反而不利于紧急状态的消弭。（3）报告义务。如《杭州市应对突发事件应急征用实施办法》第十条第二款规定，“因有关物资、场所报废、转让等原因，导致权属单位或者个人所属该类物资、场所数量不能达到应急征用目录所列数量的，权属单位或者个人应当在报废、转让等事项发生后的15日内，持有效证明向建立该目录的市、区、县（市）人民政府或者其指定的部门报告”。应急管理部等部门印发的《“十四五”应急物资保障规划》要求提升应急物资实物储备能力与产能保障能力，设定目录可以及时确定应急物资储备规模，科以被征用人报告义务有利于行政机关及时把握应急物资情况，从容应对紧急状态。
从征用的具体情形来看，被征用人应当承担的配合义务的内容不限于上述内容，只要有助于实现征用目的，被征用人均应当以其被征用财产配合征用人落实应急措施。
五、征用程序：法律规定的权限和程序
征用与征收一样，均涉及如何平衡公共利益与私人利益的亘古难题。在一定条件下，将价值判断问题转换为程序问题来处理，有助于打破利益衡平时面临的僵局。而且，程序能够从初始的高度不确定状态，形成一种高度确定化且程序参加者难以抵制的结果，从而发挥出限制行政机关的裁量权以维持法的稳定性的功能。因此，《民法典》第二百四十五条第一句规定征用应当“依照法律规定的权限和程序”进行。然而，行政机关行使征用权具体应当遵循何种程序，该规定语焉不详。鉴于征用具有紧迫性，不能要求行政机关适用“政府采购”等私法工具从容取得应急所需物资，且在公法上设定烦琐冗杂的征用启动程序也将增加征用人取得被征用财产的时间成本，因此，现行法律法规并未明确设置繁复的征用启动程序，如《人民武装警察法》第二十五条规定“经现场指挥员出示人民武装警察证件”，便能够行使征用权。对征用程序作出较详细规定的是《国防动员法》，该法第五十五条规定了如下程序：其一，由需要使用民用资源的中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组织提出征用需求；其二，由县级以上地方人民政府统一组织征用；其三，县级以上地方人民政府应当对被征用的民用资源予以登记，并向被征用人出具凭证。基于征用是在紧急状态下实施的，以致大多数法律法规均未明确规定征用程序。
征用程序虽然较为简单，但作为行政行为同样应当受到正当程序的约束。“正当程序的本质是对权力的限制，即当行政机关作出一个对行政相对人不利的行政行为时，正当程序要求行政机关必须遵循最低限度的程序正义底线。”因此，行政机关行使征用权时不能以“事急从权”为名而背离法治精神，其即时取得被征用财产与保障被征用人利益在实施征用时要得到同等对待。
六、征用的对象：组织、个人的不动产或者动产
（一）作为征用对象的不动产或者动产
《民法典》第二百四十五条第一句规定征用对象为“组织、个人的不动产或者动产”。该规定是否将国有财产排除在征用对象之外，在学界存在一定的争议。《中华人民共和国立法法》第十一条第七项规定，“对非国有财产的征收、征用”只能制定法律，似乎表明征用对象不包括国有财产。有学者指出，“国有财产的利益主体并非完全一致的，国有企业、国有事业单位和国家机关在民法视野下均被塑造为不同的法人，享有不同的权益”。因此，我国大多数法律法规在规定征用对象时未对国有财产与非国有财产加以区分。
征用时应结合征用目的来确定征用对象，征用与应对紧急需要相悖的征用对象，缺乏正当性基础。依据征用目的界定征用对象在现行法律制度中已成通例。如《防洪法》第四十五条第一款、《抗旱条例》第四十七条、《草原防火条例》第三十二条、《森林防火条例》第三十八条第二款均规定“物资、设备、交通运输工具”等动产为征用对象；《破坏性地震应急条例》第二十五条规定“交通运输工具”为征用对象；《生产安全事故应急条例》第十八条第一款规定征用对象为“应急资源”；《自然灾害救助条例》第十五条规定征用对象为“物资、设备、交通运输工具和场地”；等等。
无论是不动产还是动产，作为征用对象必然存在于一定的空间。由于不同的行政机关的管辖范围不同，故行政机关的征用权行使区域会受到该行政机关管辖范围的约束。一般来说，在实施征用的行政机关管辖范围内的不动产和动产，都可以成为征用对象。《突发事件应对法》《传染病防治法》等规定了征用人进行征用的空间范围，即国务院有权在全国范围内实施征用，县级以上地方人民政府有权于所在辖区实施征用。可见，行政机关无权在其辖区外行使征用权，否则会干涉到其他地区的行政机关的职权行使。如果在应对紧急需要时需要利用异地物资，应当通过提请政府间协商加以解决。不过，对于本行政区域内的过境物资，行政机关有权依法予以征用。当然，在应对突发事件过程中，本地物资异地使用、多个地区集中物资驰援一方，也是一种常见现象，对于此种过境物资一般不得征用，以免对应对突发事件的整体部署造成消极后果。
（二）征用对象的限制
1.生活必需品与公共设施不是征用对象
征用是为了满足更多人的紧急需要，不可避免会对被征用人的财产权施加一定的限制。但是，征用必须保障被征用人的基本生存权并维护其人格尊严，国家紧急权利的行使不能影响公民的基本人权实现，也不应缺少必要的人文关怀，这就决定了征用不能导致公民生命权与健康权处于危险境地，如公民用于确保居住权益的房屋和维持生存的食物等物品不能成为征用对象。
通过梳理现行法发现，除《国防动员法》第五十六条明确列举了免予征用的财产范围外，其他法律法规均未规定不得征用的财产类型。有地方立法对不得征用的财产给予了必要关注，如《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》第十六条对“不予征用或者中止实施征用”的财产作出了明确规定。这一立法例较先进，宜作为各地制定应急征用规范的参考。
2.作为文物的动产、不动产原则上不得被征用
不可移动的文物是人类文明的重要载体，其具有不可再生性。不可移动文物保护工作的综合性极强，涉及文物管理、城市规划管理、文化旅游等领域，呈现出多部门多重管理并存的现象。《中华人民共和国文物保护法》第二十六条规定，使用不可移动文物时，不得改变文物原状，不得损毁、改建、添建或者拆除不可移动文物。然而，据此能否将不可移动文物排除在征用对象之外，在实践中仍然存在争议。尽管《传染病防治法》未限制被征用“房屋”的类型，但考虑到不可移动文物的独特文化价值，应当限制行政机关征用不可移动文物的行为。当然，对文物的保护不限于不可移动的文物，即便该文物为动产，原则上也应当被排除在征用对象之外。
七、征用补偿
征用是为了实现公共利益，但其对被征用人享有的财产权构成限制，应当为此对被征用人作出补偿。因为实施征用的前置要件为紧急状态，为满足效率性需求，征用人无法在征用时与被征用人就使用被征用财产协商补偿数额，所以，如何对被征用人进行补偿，需要结合相关法律制度进行整体理解。
（一）征用补偿原则
征用仅发生被征用人丧失不动产或动产的使用权利，被征用的财产的所有权不发生变动。因此，被征用的不动产或者动产使用后，应当返还给被征用人。同时，鉴于征用作为国家强制取得权利人的财产使用权的行为，显然会造成作为权利人的组织、个人的损失，这就要求征用人必须对被征用人予以补偿，故征用条款与补偿条款构成“唇齿条款”，二者须臾不可分离，这是法治国家之通识。
《民法典》第二百四十五条仅对征用人对被征用人应承担的补偿义务作出了原则规定，但具体的补偿标准则付之阙如。其他法律法规也较少对征用补偿标准作出明确规定。但是，根据《民法典》第一百一十七条规定，征用人应当对被征用人进行“公平、合理的补偿”。据此，有学者认为，在征用情形下，一方面，应当明确公平补偿原则，即明确按照使用被征用财产的市场价值进行补偿；另一方面，在补偿原则上坚持补偿实际损失原则，即以补偿实际损失为主、补偿间接损失为例外的原则。这种理解可供各地征用补偿实践参考。
（二）征用补偿标准
现行法律法规未明确征用补偿的具体标准，而实践中又存在相关制度供给需求，故我国一些地方立法以上位法为指导规定了征用补偿标准。依据《民法典》第二百四十五条第三句，实施征用后无论是否造成被征用财产毁损、灭失，均应当对被征用人予以补偿。该规定表明限制被征用人行使财产权本身就是一种需要补偿的损失。《人民警察法》第十三条第二款、《突发事件应对法》第十二条和《传染病防治法》第四十五条第二款有关征用补偿观念的规定与《民法典》第二百四十五条第三句基本一致。然而，部分地方立法选择性忽视“被征用”即须补偿被征用人的制度精神，而明确只对被征用财产“毁损、灭失”承担补偿义务。如《太原市应对突发事件应急征用物资、场所办法》第十九条规定，“被征用的物资、场所受到毁损的，在政府委托有资质的评估机构评估的基础上给予合理补偿”。该办法还对承担上述补偿义务的具体条件和程序等作出了具体规定，但这些规定不包括使用被征用财产而未造成该财产毁损、灭失时应当给予被征用人补偿的情形。
另外，一些地方制定了有关征用补偿问题的专门地方法规或地方政府规章。如《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》规定了合法合理补偿、补偿直接损失和补偿实际损失等原则，并明确了补偿方式和标准、补偿程序、资金管理和监督检查等内容。上海市、安徽省、云南省、山西省太原市、吉林省四平市、江苏省常州市、江苏省南京市、浙江省杭州市、广东省惠州市、广东省江门市等共计10个地区也针对突发事件的应急补偿机制制定了专门规范，这些规定为各地征用补偿实践提供了规范依据。其中，在补偿金额确定方面，采取市场评估的方法，结合市场租赁价格评估的做法较为合理。《武汉市应对突发事件应急征用和补偿实施办法》第二十二条规定，对于征用的“宾馆、场馆等场所”采市场租赁价格补偿，但未明确规定其他可返还的动产的补偿价格。比较而言，《广东省突发事件应急补偿管理暂行办法》的表达较为科学，其第八条规定“参照本行政区域同类资产的市场租赁价格”对被征用人予以补偿，该规定中“同类资产”的概念表达较为周延，既可以涵盖宾馆、场所这一类不动产，也可以涵盖其他动产。
八、举证责任
根据《行政诉讼法》第十二条第五款，对征用决定及征用补偿决定不服的，可以提起行政诉讼。关于适格主体，有法院认为适格的诉讼主体为被征用的不动产或者动产的所有权人，如被征用的不动产或者动产上负担有租赁合同，承租人并非适格诉讼主体。也有法院认为承租人与实施征用的行政行为之间具有利害关系，属于适格原告。根据《行政诉讼法》第三十八条，在行政赔偿、补偿的案件中，被征用人应当对行政征用行为造成的损失提供证据加以证明。当行使征用权的行政机关的行为导致被征用人无法举证时，则由该行政机关承担举证责任。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 谢育泉
