作者简介：孙聪聪,广东外语外贸大学土地法制研究院硕士生导师,法学博士。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“农村集体经济组织特别法人运行的百村实证研究”(项目编号:19CFX059)阶段性成果。
本文原载于《法治研究》2024年第2期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除。
摘 要:承包地“三权分置”的法律表达未严格遵循私法逻辑,导致入法、入典后出现诸多评价矛盾和规范冲突,表现为耕地、林地和草地作为本质不同的承包地难以一体适用“三权分置”规则体系;土地经营权兼具债权属性和物权特征,将其定位为一元化的债权或者物权存在解释限度;土地承包经营权主体在农户和农户家庭成员之间摇摆;土地承包经营权的“身份性”与其可转让性、承包期内不得调整承包地、保护进城落户农民财产权利之间均存在矛盾冲突。应适时重启承包地“三权分置”立法论研究,在《民法典》内外体系约束下,重构承包地“三权分置”权利体系,细致梳理耕地、林地和草地可得适用的规范群,明确土地承包经营权为集体成员的家庭成员所共有，祛除土地承包经营权的身份属性,赋予出租方式设立的土地经营权以部分物权效力,以真正巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济。
关键词:民法典 承包地 “三权分置” 评价矛盾 规范冲突 立法论
一、问题的提出
党的二十大报告强调,巩固和完善农村基本经营制度,发展新型农村集体经济,发展新型农业经营主体和社会化服务,发展农业适度规模经营；深化农村土地制度改革,赋予农民更加充分的财产权益;保障进城落户农民合法土地权益,鼓励依法自愿有偿转让。承包地“三权分置”政策导向入法后,在集体统一经营和家庭承包经营相结合的基本经营制度之上,引入第三方经营主体,发展农业适度规模经营,同时保障土地承包经营权人权益,鼓励依法自愿有偿转让;为求承包地上权利体系协调统一,立法机关先后修订了《森林法》《草原法》。尽管如此,现行《农村土地承包法》上的“三权分置”规范在进入《民法典》后产生诸多与其内外在体系相冲突之处,以至于学界在对相关条款进行合目的性解释适用时往往突破法律续造的边界,进入只有立法者才拥有必要的信息和合法性创制详细规则的空间。症结在于2018年《农村土地承包法》修正在基本法理、乡村实践和理性逻辑等方面均有诸多待完善之处,这些先天不足经由《民法典》的体系化塑造并未完全消弭,反而因被纳入《民法典》的内在价值与外在逻辑体系而产生如何避免更大范围内评价矛盾和规范冲突的难题。新的《农村土地承包法》实施不久,相关司法解释亦随之修正，《民法典》更是体量庞大修订不易,但笔者仍认为是时候系统检视《农村土地承包法》中“三权分置”规范与《民法典》内在外体系的扦格之处,在《民法典》指示参照等规范留有解释空间的情况下,对《农村土地承包法》等再次进行修改完善,尝试避免不同事物统一调整的评价矛盾以及数个条文赋予同一事实相互排斥后果的规范冲突,以有效回应当前立法难以满足的农用地要素适度市场化配置需求,规范指引农村土地承包及承包地流转行为,科学指导农村土地承包经营纠纷化解。
二、承包地“三权分置”规则体系的评价矛盾
根据《农村土地承包法》的规定,实行承包经营制度的农村土地包括耕地、林地、草地以及其他依法用于农业的土地,为体现承包地“三权分置”的改革成果,继 2018年《农村土地承包法》修正后，《森林法》《草原法》亦分别于 2019、2021年进行修订或修正。但耕地、林地和草地作为财产权标的的本质属性有所不同,对其做统一处理后非但不能重塑承包地权利体系,反而产生削足适履的规范效果。与此相类似,经由不同方式设立的土地经营权效力不同,统一做债权解释不仅无法消弭不同土地经营权之间的本质差异，而且与《民法典》上其他租赁债权产生更大范围的体系违反;统一做物权解释,又需要面对其何以具有债权特征以及变动模式是否违反法的内在理性等诘问。
(一) 林地“三权分置"的法律转化及其特殊性
2019年《森林法》修订实现了林地“三权分置”的法律转化,同时允许承包方采取出租(转包)、入股、转让等方式流转林地经营权、林木所有权和使用权。“三权分置”改革后,林地上的财产权结构变得复杂，形成“林地所有权+林地承包经营权”或者“林地所有权+林地承包经营权+林地经营权"的权利体系，在此之上又可能会分别或者同时存在林木所有权或者林木使用权。在耕地上土地经营权的性质和权能尚未厘清的情况下，《农村土地承包法》非但不能为林地上财产权体系的清晰构建和顺畅流转提供有效指引,恐怕还会加剧其混乱和堆叠程度。此外,根据《农村土地承包法》第32条,与耕地和草地相区別,林地承包的承包人死亡,其继承人可以在承包期内继续承包,耕地和草地则只能由其继承人继承承包收益,在林地以市场化方式承包时尚可解释其区别对待的理由，但在2008年集体林权制度改革之后,林地也可以采行家庭承包经营，据《国务院关于集体林权制度改革工作情况的报告》显示,截至2010年底,全国共同承包到户的集体林地为 24.31亿亩,占总面积的88.6%；同样是以人人有份的方式承包,何以林地承包经营权可以继承,而耕地和草他不能继承,区别对待的正当性何在不无疑问。同时,依据《农村土地承包法》第24条新增加的第2款，林权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入,林地承包经营权可以由户外继承人(不论是否集体成员)继承，继承了林地承包经营权的户外非成员是否也应被列入林权证，亦存在疑问。
（二）《草原法》未确认土地经营权的体系效应
2021年修正后的《草原法》仅强化了在草原上开展经营性旅游活动应当符合相关规划的要求,并未改变“草原权属"的相关规定,未如《森林法》修订明确引入土地经营权。当然,如果认为《农村土地承包法》和《森林法》《草原法》构成一般法和特别法的关系,在《森林法》《草原法》有特别规定时适用特别规定,尚不至构成疑难。关键的问题是,原林地使用权、草原承包经营权本是可以抵押的,原《物权法》第184条仅禁止耕地的土地使用权抵押;承包地“三权分置”入法、入典后,根据《农村土地承包法》第47条规定,承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保,林地尚可扩张解释,草地上并不存在“土地经营权”，且在草原承包经营权本身转让较少限制的前提下,草原的市场化流转颇为流畅,并不需要叠床架屋类推适用耕地土地经营权的设定和流转规则,草原“承包经营权”抵押明显不符合承包方以承包地的“土地经营权”融资担保的文义。在制定法续造的范围内,可将承包方以承包地的土地经营权向金融机构融资担保解释为承包方以自己的土地经营权或者先为自己设定土地经营权再以其融资担保，但理论上仍需解释承包方以出租、入股抑或何种方式为自己设定土地经营权,此种解释亦不符合交易便捷的实践理性,造成承包地融资担保关系变得异常复杂。将《农村土地承包法》第47条第1款前段解释为承包方以土地承包经营权抵押符合实践理性,但在土地承包经营权和土地经营权分别作为两种类型和性质权利的前提下,将土地经营权的明文规定解释为"土地承包经营权”,超越法续造的范围,进入立法者创制详细规则的空间,需要在《土地经营权融资担保办法》等具体立法中于以明确规定。
(三)土地经营权债权性解释的限度与体系违反
为避免承包地上的财产权关系变得过于复杂，《民法典》公布施行后,学界仍不遗余力地尝试对土地经营权的性质予以一元化解释。其中债权一元论主张登记和期限均不应作为其权利性质的判断标准，同时尝试将以其他方式承包取得的土地经营权类推适用承包方以出租、入股或者其他方式流转设立土地经营权的登记能力和对抗效力的有关规定。但把效力不同的土地经营权统一作债权解释,不仅使其与民法典合同编“租赁债权”具有不同的规范效果，而且难以为“承包方书面向意"提供令人信服的解释方案。
第一,将以其他方式承包“四荒地”取得的土地经营权类推适用于承包方流转设立的土地经营权过于牵强。为将《农村土地承包法》和《民法典》上的土地经营权一体化解释为债权,学者主张将以招标、拍卖、公开协商等方式承包取得的土地经营权类推适用于承包方于出租、入股或者其他方式设立的土地经营权,在性质上作同一理解,除了类推适用第47条第2款关于担保物权的设立采登记对抗主义的规则之外，第1款中关于土地经营权融资担保的程序性要件亦有类推适用余地，“经承包方书面同意并向发包方备案”应理解为“经发包方书面同意”,既然已经发包方书面同意,自无须再“向发包方备案”。对此笔者不甚认同,以招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,在《农村土地承包法》上与“家庭承包”章节并列，第 48 条明确规定"不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包的,适用本章规定”,从体系上解释,没有类推适用“家庭承包"章下“土地经营权”节的余地和必要。"《民法典》第 395条删除“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权”,主要与《农村土地承包法》将以其他方式承包“四荒地”的权利构造为土地经营权相协调,当然不是否定其抵押能力,在解释上可以将其归入第395条第7项“法律、行政法规未禁止抵押的其他财产”,因其在性质上属于不动产物权，《民法典》和《农村土地承包法》对其物权变动没有特别规定,应当适用《民法典》第209条关于不动产物权变动的一般规定,即记生效主义。《农村土地承包法》第47条中“承包方"文义明确指向家庭承包中的承包方,在与设立土地经营权的原权利人地位相同的意义上勉强可以将第47条有明确指向的“承包方”解释为以其他方式承包“四荒地”中的“发包方”,但此种完全超越文义可能范围的解释有赖于超越制定法的法续造。况且在集体土地所有权上以市场化方式设定的土地经营权,有无必要为将其解释为债权、而要求其再流转包括设定抵押均需经过发包人同意,从而加重土地经营权人的权利负担,该解释路径是否与农用地适度市场化流转的立法意旨相违背,是否与第53条“经依法登记取得权属证书"即可再流转的明文相冲突,均不无讨论空间。
第二,同为“租赁债权"做不同处理产生评价矛盾。《农村土地承包法》和《民法典》赋予出租方式设立的租赁债权以物权效力,允许流转期限为5年以上的土地经营权申请登记并取得对抗效力,且不论流转期限如何,作为租赁债权的土地经营权均可再流转或者融资担保。此“租赁债权"已与《民法典》“合同”编“租赁合同”中的租赁债权有所区別,除具备登记能力和处分权能,还不受最长租赁期限的限制。此时已经出现了同为租赁债权做不同处理的评价矛盾,但因过于明显且与政策导向相冲突,而被学界选择性忽略。
第三,经承包方书面同意并向发包方备案的规范效力难以满是其设置初衷。如果认为承包地“三权分置”的立法目的在于稳定新型农业经营主体的经营预期并允许其以土地财产权利获得融资担保,尚可符合客观目的论解释“不同事物区别对待”的标准。关键的问题是,为“最大限度地保障承包农户的利益”，土地经营权再流转和融资担保需经承包方书面同意并向发包方备案。在将土地经营权定位为物权的前提下,固然可以认为“除非法律明确规定,承包农户没有特殊事由,不得拒绝土地经营权人的担保请求”，但若将土地经营权定位为债权,此种形式上的同意权究竟如何体现土地承包经营权的物权地位,又如何“最大限度地保障承包农户的利益”,不无疑问。且当同意或者备案要件欠缺时,能否设立抵押权,当事人签订抵押合同是否因欠缺承包方同意要件而无效，亦是不明确的。有学者认为，“经承包方书面同意并向发包方备案"应定性为管理性强制规定,违之并不影响土地经营权抵押权的效力;但在未经承包方书面同意的情况下,土地经营权人以其土地经营权抵押融资,承包方可能以其违反合同约定为由请求承担违约责任甚至解除土地经营权流转合同，从而影响土地经营权人的正常经营。此种解释方案固然可以最大限度保障承包农户利益,但是违反管理性强制规定何以会引发违约责任甚或赋予承包方法定解除权，其间的法理逻辑依然是有待证成的。
总之,土地经营权的债权一元论在诠释其登记能力、处分权能及一体化适用规则时面临诸多特殊处理,以至于难以抽象出一般规则。以租赁债权的制度设计试图在土地经营权的市场化流转和保护承包方的物权地位之间寻求平衡,恐怕力有不逮。
(四)土地经营权物权性解释的矛盾与理性欠缺
与债权一元论相类似、物权一元论同样需要解释何以承包方可以出租方式设定物权,该“出租”与以其他方式承包“四荒地”取得土地经营权再流转中的“出租”,以及"合同”编“租赁合同"章中的“出租”有何区别,是否构成评价矛盾等等疑难。基于物权法定原则和不同事项区别对待的客观目的论解释标准，固然可以认为《农村土地承包法》上的“出租”和《民法典》第339、342条规定的“出租”均为设立物权的处分行为,而与"租赁合同"章的“出租"有所区别，但将土地经营权的性质统一解释为物权在其处分权能的限制和变动模式上存在难以弥合的矛盾和理性欠缺。
一方面,将土地经营权定性为物权需要解释其何以具有债权性特征。将土地经营权解释为债权,尤其是以出租方式设立的租赁债权,因租赁权本身具有的物权化倾向,正当化土地经营权具有物权特征尚不至产生过多疑难。事实上,依据买卖不破租赁以保护弱势承租人的价值判断,作为租赁债权的土地经营权,即使未经登记,亦可在特殊情形下对抗土地承包经营权的受让人和抵押权人，《农村土地承包法》和《民法典》只是更进一步强化了其物权效力,即流转期限五年以上的具有登记能力,经登记可以对抗不特定人,且经承包方同意并向发包方备案可以再流转和融资担保。但若将土地经营权解释为物权,则需要解释何以作为物权的土地经营权不享有对承包地的排他性支配权,需要经承包方同意方能改良土壤；为何土地经营权的处分受到私法限制,需要经承包方书面同意并向发包方备案才能再流转或者融资担保;关键的问题是,作为物权的土地经营权若以承包地为客体,土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属,何以需要与承包方协商确定等等。
另一方面,将土地经营权定性为物权适用目前的物权变动模式违反法的内在理性。《民法典》上不动产物权的变动模式包括登记生效主义、登记对抗主义和债权意思主义。依据《农村土地承包法》第 41条和《民法典》第341条,流转期限为5年以上的土地经营权采登记对抗主义,流转期限不满5年的土地经营权如何变动，《农村土地承包法》和《民法典》均没有明确规定,是为“开放型”漏洞,可以借助类推来填补。也即流转期限不满5年的土地经营权要么采登记生效主义,要么采债权意思主义。若采登记生效主义,则需要解释何以流转期限短的土地经营权经登记方能设立,流转期限长的土地经营权自合同生效即可设立?若采债权意思主义,同样需要解释何以流转期限短的土地经营权不经登记即可对抗善意第三人，而流转期限长的土地经营权则需经登记方能对抗善意第三人？如果认为无论流转期限如何,土地经营权均采登记对抗主义,则在物权一元论的预设前提下，《农村土地承包法》第41条和《民法典》第341条区分流转期限赋予其不同的对抗效力即成具文。
三、承包地“三权分置”规则体系的规范冲突
除了不同事物统一处理的评价矛盾之外，《农村土地承包法》上的“三权分置”规范还存在赋予同一法律事实以相互抵牾效果的规范冲突,主要表现为土地承包经营权主体的表述含混,以及由此带来的土地承包经营权的身份属性与一系列规范间的嫌隙与抵触。
(一)土地承包经营权主体的表述含混
土地承包经营权主体是土地承包经营权制度引发争议的核心问题之一,原《农村土地承包法》《民法通则》和《物权法》未对土地承包经营权主体予以明确界定且相互之间存有矛盾和冲突，“以家庭承包方式取得土地承包经营权的主体始终在农村承包经营户和农民集体成员个人之间徘徊”。2018年《农村土地承包法》修正为充分保护户内家庭成员的承包权益,在第16条新增一款,规定“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”,同时在第24条增加一款,要求“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”。从该两款文义可以推断出立法机关趋向于认同土地承包经营权的主体为“农户内家庭成员”个人,学界亦多主张应逐步将农户主体变革为农民个体,土地承包经营权的权利主体是作为农户家庭成员的集体成员,数承包人之间对土地承包权益是共同共有的权利形态,或者农村土地承包经营权由户内家庭成员共同共有。当然,仍有学者认为将土地承包经营权的主体规定为“农村承包经营户"更为合适。土地承包经营权主体究竟为集体成员抑或成员家庭,集体农户抑或农户家庭成员,对于土地承包经营权益归属和权利行使至关重要,土地承包经营权主体身份又与土地承包经营权的身份属性相互关联，《农村土地承包法》新增加条款能否与《民法典》有关土地承包经营权主体的规定融贯一致,又该如何清晰界定土地承包经营权归属主体和行使关系,是《农村土地承包法》解释和续造不容回避的难题。
首先,农户并非土地承包经营权的适格主体。与将家庭承包的承包方定位为本集体经济组织农户相适应，《农村土地承包法》仍把“承包方”作为土地承包经营权的权利和义务承载主体,此处的“农户”与《民法典》上的“农村承包经营户”是否具有同一性不无疑问。《民法典》上的“农村承包经营户"位于“自然人”章节,属自然人的特殊形态;与此相联系,原《物权法》、现《民法典》“物权编”均将土地承包经营权的主体指称为“土地承包经营权人”,其"不仅高度概括了各类承包经营权的主体,也使得《物权法》的主体范畴更具有包容性。"从理论逻辑而言，“农村集体经济组织的每一个成员都有承包土地的权利"，作为个体的集体成员依据其承包资格实际承包集体土地取得土地承包经营权，方成为土地承包经营权人，该权利人与其家庭成员共同经营承包地,此种经营形态依然是分散的自然之间的结合。因此,自《民法通则》以降即把农村承包经营户作为自然人的特殊形态规定在“自然人”章节,农村承包经营户仅是家庭承包经营中取得土地承包经营权的自然人的“组织“形态。就实践逻辑而论,“尽管在与集体经济组织签订承包合同时,农民是以'户’的名义出现,但无论是土地的初次分配还是后续的二轮延包,均是依照乡土社会的惯例按人头数来分配。"也就是说土地承包经营权始终是以作为成员的自然人为创设取得权利人的。《农村土地承包法》一方面欲维持家庭承包关系长久稳定并保持不变,另一方面又需要应对成员变动对土地承包的公平性挑战,方才在将土地承包经营权主体定位于集体农户和农户内家庭成员之间摇摆不定。但是直接将农户界定为土地承包经营权主体，与近现代民法将独立自主且自负其责的自然人作为人之图像的前提假设相背离,土地承包经营权作为农民家庭最重要的财产权利,较难适用物权、合同、婚姻家庭、继承乃至侵权责任等编章以自然人为权利义务主体而构造的相关权利义务关系,甚至可能使广大的农民群体长期游离于民事立法的调整范围之外,是值警惕的。
其次,土地承包经营权由农户内集体成员共有略显牵强。为化解承包关系稳定和成员实质公平之间的矛盾,有学者另辟蹊径提出土地承包经营权由户内集体成员共有的主张,也即将户视为土地承包经营权静态的形式主体、户内全部集体成员视为动态的实质主体,如此固然可以解释集体成员死亡或丧失成员身份的自动退出户内共有,但仍然无法解释新增集体成员如何当然加入户内共有；在家庭共有之外另行创设家庭内集体成员的共有,根据《民法典》关于共有关系推定的新规则,只能是共同共有,此小范围的成员共有与家庭共有之间的关系、成员共有人与家庭共有人之间的对内对外关系,既无法适用共同共有的规则,亦难以适用家庭共有财产规则,使得农民家庭财产法律关系处理变得复杂。况且“形式主体”和“实质主体”应当具有同一性,否则就会产生同一权利由不同的权利主体享有的悖论；而一旦“户”与“户内具有集体成员资格的家庭成员的集合"具有同一性,区分形式主体和实质主体也即失去了意义,其本质上仍是将土地承包经营权的主体定位为农户。
最后,土地承包经营权应由农户内家庭成员所共有。事实上,新中国成立初期,1950年《土地改革法》已经体现出农村土地保障农民生存和职业发展的特征,体现在第13条第2项:“农村中的手工业工人、小贩、自由职业者及其家属,应酌情分给部分土地和其他生产资料。但其职业收入足以经营维持其家庭生活者,得不分给。”第3项中“人民政府和人民团体的工作人员,得视其薪资所得及其他收入的多少与其对于家庭生活所能维持的程度,而酌情少分或不分”。1956年《高级农业生产合作社示范章程》规定:“年满十六岁的男女劳动农民和能够参加社内劳动的其他劳动者,都可以入社做社员。”1982年《全国农村工作会议纪要》更是要求,一般是按人劳比例,或者按劳力平均分包,甚至还要求按农林牧副渔实行专业承包，逐步改变按人口平均包地、“全部劳力归田”的做法。也就是说,以新中国土地改革以降,历经农民私有、集体所有和家庭承包经营，顶层设计的初衷均是把土地（耕地）分配给实际从事农业生产的农民，年满16岁的劳动农民作为社员,更体现出土地作为农民职业发展基础的保障性特征，以及不具有劳动能力的16岁以下的家庭成员由家庭财产给予抚育的功能取向。只是出于农民朴素的公平观,无论土地改革农民私有，集体所有家庭承包,农村土地都是以人人均等的形式分配给全体农民抑或集体成员的,集体成员取得土地承包经营权,实际承包的集体土地以户为单位归集成为一块或者数块承包地，从客体特定的角度,成为家庭共有财产,由集体成员的家庭成员共享土地承包经营权。随后出于维持农业生产稳定的考虑，《农村土地承包法》规定承包期内不得调整承包地，户内的集体成员看低通过户内调节,实则通过加入或者退出家庭共有的方式实际取得了承包经营权,正是在此意义上，《农村土地承包法》新增规定“农户内家庭成员平等享有承包土地的各项权益”，“土地承包经营权证或林权证等并应将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”，具有相当的合理性。
总之,无论是实行家庭承包之初的平均分配,随后延包严格执行法律规定未调整过承包地,抑或是随着成员的增减变动实际上调整了承包地,分别可以从分配正义和矫正正义的角度获得合法性,都可以解释为集体土地成员所有的实现方式，土地承包经营权人即应为实际承包了集体土地的用益物权人,如此土地承包经营权即与取得该权利的身份属性相脱离,成为具有完整权能的用益物权。土地承包经营权人为自然人,无论其随后是否丧失成员资格，土地承包经营权在承包期内自然可以继承;承包期内不得调整承包地,承包期限届满继续承包，将导致集体土地成员所有被架空,应当考虑由实际承包集体土地的土地承包经营权人缴纳土地承包费,用以补偿未实际承包土地的集体成员,或者考虑承包期限届满重新调整承包地。土地承包经营权主体的厘清及其相应规则的构建亦需要从立法上进行决断。
(二)土地承包经营权身份性解释困境
通说认为，《农村土地承包法》修正纯化了土地承包经营权的身份性,表现在两个方面:一是土地承包经营权仅得转让给本集体经济组织的其他农户，二是以其他方式承包仅能取得土地经营权,而非土承包经营权。之所以强化土地承包经营权的身份属性,主要是考虑土地承包经营权“置重于农用地的社会保障功能,强调农用地在本集体成员之间的公平分配,其身份属性至为明显,仅有本集体经济组织的承包农户才能取得和享有。“事实上,所谓的“身份”属性究竟指代什么毋宁是需要审慎辨析的。是集体成员身份?还是集体所有权形成时期的财产权人身份?来源于历史上土地所有权人的身份显然是不能成立，否则所有的财产权均可认为是具有身份属性的。事实上,从近代民法以降,身份即不能够直接决定自然人的财产状况，“社会用(血缘)这个无法竞争,又不易藏没、歪曲的事实来作分配各人的职业、身份、财产的标准,似乎是最没有理由的了;如果有理由的话,那是因为这是安稳既存秩序的最基本的办法。"在中国式现代化不断推进的时代背景下,我国的城镇化率还将持续提高,土地要素的市场化配置仍将继续健全，安稳既存的以小农经济为主要形态、凭借身份享有土地权利的法秩序,已然不符合建设农业强国、推进乡村全面振兴的历史需求。何况从土地私有转变为集体所有之时哪怕是实行家庭联产承包之时的集体土地财产权人部分已故去,土地承包经营权本身又是不能维承的,因此,所谓土地承包经营权的身份性既非形成集体土地所有权时的土地所有权人身份,更非实行家庭承包时的土地财产权人身份,只是集体成员身份,是基于集体成员身份而取得和享有土地承包经营权的属性。如有学者认为，“从本质上看,土地承包权是农民作为集体土地所有权主体的一份子所享有的本该属于自己的土地使用权,这种来源于集体成员权的土地承包权具有天然的身份性。"但正如上文分析认为，就创设取得而言，土地承包经营权主体是实际承包农村土地的集体成员,所谓的身份性仅体现在集体成员凭借身份属性取得土地承包经营权的过程中,一旦成为土地承包经营权人,该身份性影响即行消失,否则,所谓土地承包经营权的“身份性”,也即仅能凭借成员身份取得和享有即与家庭承包的诸多制度构成规范矛盾。
1.土地承包经营权的“身份性”与可转让性之间的矛盾
《民法典》第334条将原《物权法》第128条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定"流转土地承包经营权,修改为“土地承包经营权人依照法律规定,有权将土地承包经营权互换、转让",同时删除“流转的期限不得超过承包期的剩余期限"的规定。该条扩大土地承包经营权互换、转让规则的引致范围,为将来通过其他法律规定土地承包经营权互换、转让预留了空间。
删除流转期限的限制可能是出于以下几个方面的考虑:首先,与土地承包经营权的“身份性”相适应，互换、转让土地承包经营权意味着同时互换、转让就该块土地继续承包的权利,同时转让其“身份性”，转让期限不得超过承包期的剩余期限的限制不再有意义；其次,顺应维持土地承包关系稳定并长久不变的政策导向,承包期限届满后由受让方农户继续承包；最后,与流转土地经营权不得超过承包期限相区别,意味着互换、转让土地承包经营权是没有期限限制的,承包期限到期后自动续期。
但是土地承包经营权的身份性与其可转让性之间存在内在矛盾。土地承包经营权的身份源自土地承包经营权人的集体成员资格。一方面,从应然层面来看,农村土地集体所有是成员集体所有,成员均有权承包集体土地，土地承包经营权的取得应是人人均等且随成员资格变动而得丧变更的:另一方面，从实然角度出发,我国实行家庭责任承包伊始,确实遵循人人均等的原则,将集体土地承包到成员个人,再以成员家庭的方式从事经营,为维持承包关系稳定,《农村土地承包法》《物权法》等均明确,承包期限内不得调整承包地。集体成员资格具有人身依附性而不得转让,若认为土地承包经营权因此具有身份性,其亦应是不得转让的。在强调土地承包经营权身份性的同时,允许其转让可会带来以下解释困境:
其一,转让土地承包经营权是否意味着同时转让集体成员资格。答案显然否定的,因集体成员资格的取得基于出生等法律事实,具有强烈的人身依附性,集体成员资格不得转让。但是从《民法典》删除转让土地承包经营权的期限限制至少可以解释,转让土地承包经营权不受剩余承包期限的限制,承包期限届满后由受让农户继续承包,也即就该承包地继续承包的资格同时移转给受让农户，而继续承包的资格显然属于成员权的内容,是土地承包经营权人基于其成员资格可得享有的权利的一部分。
其二,若认为受让农户取得就该承包地继续承包的资格是源于自身的成员权,则与土地承包经营权人人均等的社会保障属性相背离。这可从土地承包经营权不得继承中得到印证,因人人基于其成员资格可得承包集体土地,原则上没有继承土地承包经营权的必要；同时亦可从林地的承包经营权可以继承中得到反证,因林地并不承担集体成员的社会保障职能,并不以成员均等、家庭承包的方式进行经营,故而林地的土地承包经营权可以继承。当然,林权改革后林地亦可基于成员身份承包经营的情况下,林地承包经营权是否还能区别于耕地而得继承，不无疑问，上已述及,此不赘言。
2.土地承包经营权的“身份性”与承包地不得调整之间的矛盾
若认为土地承包经营权具有身份性,则其不仅与承包期限内不得调整承包地的法律规定相矛盾,更与维持承包关系稳定且长久不变的政策导向相冲突。
首先，土地承包经营权若具有身份性,权利的取得以权利人具备成员身份为前提，该权利自然亦应依权利人成员身份的丧失而消灭。但是我国《农村土地承包法》和《民法典》均规定，承包期限内非经法定事由不得调整承包地,其中成员资格的取得和丧失并非此处所谓的法定事由。承包期限内不得调整承包地，若土地承包经营权人的成员资格丧失,如死亡,其家庭内其他成员仍得就其承包地享有"土地承包经营权”；若农户家庭内有新增成员,如成员所生的子女,其并不能因其成员资格实际取得土地承包经营权。总之,土地承包经营权的取得或消灭并不以土地承包经营权人成员资格的得丧而变动。土地承包经营权的身份性究竟如何体现不无疑问。维持承包关系稳定并长久不变与承期内不得调整承包的逻相同，只是承包期限结束后仍不得调整承包地,在较长的时间跨度内,集体成员资格得丧的情况更为常见,但是维持承包关系稳定并长久不变,土地承包经营权人的集体成员身份丧失,其家庭内部其他成员仍得就该承包地享有土地承包经营权,新生成员即便取得集体成员身份,亦不能实际取得土地承包经营权。根据国家统计局公布的数据显示,2021年我国人口出生率为7.52‰,死亡率为7.18‰,自然增长率为0.34‰，人口呈净增长态势,并没有证据显示农户家庭内丧失身份成员与取得资格成员的人数大体平衡,即便有此统计数据证明,新增成员何以自动取得丧失身份成员的土地承包经营权,亦欠缺必要的逻辑勾连和制度通道，可以确定的是,依据目前的《农村土地承包法》和《民法典》“继承”编,继承人维承的是承包人应得的承包收益,而非土地承包经营权。
其次,若认为土地承包经营权的身份性体现为仅得被本集体成员取得和保有,而不局限于特定土地承包经营权人的身份性,也即土地承包经营权并不随其权利人成员身份得丧而取得或者消灭,以上解释矛盾似可化解,但其间正当性不足。土地承包经营权仅得被本集体成员取得和保有,根源仍在于集体土地仅为本集体成员提供生存保障,既是生存保障,何以部分农户家庭成员人数减少,但是承包地仍保持不变，而部分农户家庭成员人数增加,承包地亦未相应增加,集体如何为没有实际取得土地承包经营权的成员提供生存保障?在土地承包经营权可得转让的场合,何以部分农户家庭可以取得超出其应得保障之外的土地承包经营权，且承包期限届满可以继续承包?以上问题在土地承包经营权具有身份性的逻辑框架内都是无法得到妥适解释的。
最后,承包期内不得调整承包地又与土地承包经营权不能继承间存在规范冲突。若严格执行承包期内不得调整承包地且承包期限届满继续承包的规定,则所谓的土地承包经营权人应指实行家庭联产承包责任制时实际取得土地承包经营权的集体成员,土地承包经营权的创设取得人(承包人)因去世不具有民事主体资格,非但其应得的承包收益由其继承人实际继承,其承包的集体土地实际上仍由其家庭成员继续承包,因此,笔者始终认为,承包期内不得调整承包地的规定和承包期内耕地、草地的承包经营权不能继承的规定是相互矛盾的。为维持农业生产关系稳定，承包期内不得调整承包地的规定具有合理性,但与承包期内不得继承土地承包经营权的规定相冲突。且该冲突在《农村土地承包法》有明文规定时难以进行有效地化解,有赖于从立法层面进一步审视和完善。
3. 土地承包经营权的"身份性”与保护进城农户权利之间的矛盾
2018年《农村土地承包法》修正新增“国家保护进城农户的土地承包经营权。不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。"是为对进城农户的财产权益保护。同样的,若土地承包经营权具有身份性,承包农户进城落户的,因已迁出集体经济组织所在地户籍,不以集体所有的土地为基本生活保障,将丧失集体成员资格,何以仍得保有土地承包经营权,其间的正当性有待证明。尤其是进城落户的农户,若同时被纳人了落户地的社会保障体系,恰恰动摇了土地承包经营权具有身份性的根基,即为集体成员提供生存保障，土地承包经营权的“身份性”无法为保护进城农户财产权利提供正当性依据。
因此，《农村土地承包法》限制土地承包经营权转让范围,强行赋予土地承包经营权身份属性,并不符合《民法典》的价值理念和制度逻辑。《民法典》将承包期限届满由土地承包经营权人继续承包，土地承包经营权的互换、转让，承包地的调整等转引至农村土地承包的法律规定,为将来再次修订《农村土地承包法》或者制定新法预留了制度空间。
四、承包地“三权分置”规则体系的立法再造
《农村土地承包法》上的“三权分置"规范存在难以调和的矛盾和冲突,《民法典》则通过指示参照性规范将相关条文的解释适用引致“农村土地承包的法律”，包括但不限于《农村土地承包法》,即便认为再次修订《农村土地承包法》的时机未到,仍可在制定更进一步具体规定如《土地经营权融资担保办法》等时，尝试对承包地“三权分置”的规则体系予以立法再造,化解以上评价矛盾和规范冲突。
（一）耕地与林地、草地区别适用规范群
2008年集体林权改革之前,在个人使用的林地上确认的是使用权,且该使用权可以依法转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件,因林地通常不承担对集体成员的生存保障职能，并非以“人人有份”的方式平均承包,而是采取竞价方式有偿取得,林地使用权的市场化程度较高。2018年《农村土地承包法》修正前后,林地承包的承包人死亡,其继承人均可以在承包期内继续承包。同时,林木虽依附于林地,但林木往往在与林地脱离前即有独立的使用收益价值,可以作为所有权客体存在；尽管原《物权法》、现《民法典》均规定森林作为自然资源原则上归国家所有,但在设立了用益物权的场合,林木一般归用益物权人也即林地使用权人所有。因此，“三权分置”入法前,林地上的财产权结构表现为"林地所有权+林地使用权+林木所有权”。
草地与林地又有不同，《民法典》规定农村和城市郊区的土地(包括草地)推定属于集体所有,法律规定属于国家所有除外,但其同时规定,草原作为自然资源推定属国家所有,法律规定属于集体所有的除外。事实上,草原上的牧草种植与对草地的占有使用浑然一体、不可分离,牧草即便脱离草地,依然主要用作畜牧养殖，可以认为草原和草地的权属具有同一性,这也是《草原法》第2条规定草原指天然草原和人工草地的根本原因,草地的权属应与耕地和林地相区别而适用草原的权属认定规则,也即原则上属于国家所有,由法律规定属于集体所有的除外。国家所有的草原,可以依法确定给全民所有制单位、集体经济组织等使用,确认草地使用权。同时,草原上可以实行承包经营,经发方同意,草原承包经营权可以按照自愿、有偿原则依法转让,受让方只要具有从事畜牧业生产能力并履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务即可,并不设置承包方的转让条件或者限制受让方的成员身份。因此,2021年《草原法》修正之前和之后,草地上的财产权结构通常体现为“国家草原所有权+集体草原使用权+草原承包经营权”，或者“集体草原所有权+草原承包经营权"。
总之，“三权分置”改革之前,林地他用权和草原承包经营权的用益物权权能即较为完整、较少限制，此为原《物权法》仅禁止耕地使用权作为抵押标的的根本考量。《农村土地承包法》本欲一体调整耕地、林地、草地等农用地,但因三者之间存在本质区别,其中最重要的是土地及地上物可否独立成为物权客体有所不同,耕地与林地、草地上财产权利体系的特殊性近大于共通性。为避免评价矛盾和规范冲突带来实践混乱,应当重新审视《农村土地承包法》的调整范围,一方面抓紧填补林地上权利体系变动存在的法律漏洞,另一方面将有关土地经营权的规范体系排除适用于草地。对于前者，《森林法》第16条授权国务院对国家所有的林地和林地上的森林、林木确定给林业经营者使用而产生的林地和森林、林木使用权的转让、出租、作价出资等制定具体办法,集体所有和国家所有依法由农民集体使用的林地实行承包经营或者统一经营的,林地承包经营权、林地经营权和林地上的林木所有权、使用权再流转与融资担保等应当遵循同样的法律续造路径。对于后者,《草原法》之所以未采”三权分置”增设草原经营权,笔者认为主要是由于草原上本就存在清晰的权利体系,据此草原承包经营权本可以实现市场化流转。在《农村土地承包法》“土地经营权”章节排除草地的适用,可以有效避免在草地上能否设定土地经营权的疑问，而土地承包经营权主体的明确和身份性的祛除,则可为草地承包经营权转让、继承、融资担保等提供更契合实践逻的规范依据。2021年发布实施的《农村土地经营权流转管理办法》排除林地和草地的适用,为此提供了较好的示范。
(二)土地承包经营权主体定位为自然人
由于顶层设计和地方运行有偏离，应然逻辑和实然状况相背离,土地承包经营权主体问题显得颇为复杂。在后民法典时代，作为基本民事权利的土地承包经营权的主体问题不能再含混带过，而应在尊重历史形成事实、依循法理逻辑的基础上,充分运用民法典提供的制度资源进行立法释明。就创设取得而言,土地承包经营权的主体作为集体成员的自然人,集体成员取得土地承包经营权后,其自身的成员身份即与土地承包经营权相脱离；土地承包经营权作为家庭成员的共有财产,由权利人的家庭成员共有,无民事行为能力或者限制民事行为能力人由其法定代理人代为行使,以家庭的方式从事经营，由此产生的收益可以认定为家庭共有财产。据此,土地承包经营权主体在实践中可分为四种情形,一是本集体经济组织成员的家庭成员；二是原本集体经济组织成员的家庭成员,该成员后丧失集体成员资格,但其土地承包经营权仍在承包期限内；三是原本集体经济组织成员的家庭成员，该成员后丧失集体成员资格,土地承包经营权已届承包期限,但是根据《农村土地承包法》等规定继续承包集体土地；四是因受让、继承等取得土地承包经营权的非本集体经济组织成员。也即,只要在承包集体土地时具有成员资格,取得的土地承包经营权作为法定用益物权,在承包期限内或者承包期限满但继续承包,其依然是土地承包经营权人。《民法典》关于土地承包经营权主体的规定具有科学性,依《立法法》规定，《农村土地承包法》和《民法典》同为全国人大及其常委会制定的法律，《农村土地承包法》的特别规定与《民法典》的一般规定不一致的,适用特别规定，《民法典》新的规定与《农村土地承包法》旧的规定不一致的,适用新的规定。《民法典》的一般规定相对原则不尽具体,涉及到土地承包经营权的确权登记颁证等事项,需要适用《农村土地承包法》的具体规定,引致到《农村土地承包法》,将农户家庭成员列为土地承包经营权人，无需考虑其是否具有成员资格,家庭成员因加入或者退出农户家庭而取得或者丧失对土地承包经营权的共有。如此，土地承包经营权在其存续期限即是可以继承的,不需要区分耕地、林地和草地而有所不同,这样既可以化解林地在实行“三权分置”后承包经营权与耕地、草地承包经营权同质但却区别对待的评价矛盾,又可以避免土地承包经营权继承禁止与不得调整承包地带来的事实继承之间的规范冲突。承包期内不得调整承包地,以及承包期满后继续承包,其立法意旨并不仅在于维护承包关系稳定,更重要的是维护农业生产关系的稳定,因此,一方面,在涉及家庭财产分割或者遗产继承时,需要考虑承包地不得再予以细分的公法限制,但是在私法层面,因此而不能实际取得土地承包经营权的家庭成员应可获得相应的财产补偿,以使物权法上的农地财产权规则与婚姻家庭和继承编顺利衔接;另一方面，实际承包了集体土地的非本集体经济组织成员,因集体土地并不对其承担生存保障职能,其不能无偿取得土地承包经营权,而应向集体缴纳土地使用费,用以补偿未实际取得土地承包经营权的本集体经济组织成员的承包权损失，如此方能在土地承包经营权的财产权属性和集体土地的所有权实现之间寻求平衡，兼顾平等与效率的价值目标,而即将颁布的《农村集体经济组织法》及随后依法展开的集体成员资格认定实践，正可为此制定设计提供规范基础和可行性支撑。
（三）土地承包经营权去身份性方为正解
土地承包经营权主体表述含混导致土地承包经营权的身份性回归和流转的进一步限制。原《农村土地承包法》上土地承包经营权的受让主体并不限于本农村集体经济组织的其他农户,承包期内，承包方全家迁人设区的市转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方，正是考虑到耕地、草地按照集体成员“人人有份”的方式承包,更多地承担对集体成员的社会保障职能,一旦进城落户被纳入城镇社会保障体系,即不再具有保留土地承包经营权的必要性和正当性。2019年修订的《农村土地承包法》删除了有关进城落户农户交回承包地的义务，引导其自愿有偿依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权或者将承包地交回发包方；若不转让或者交回的，可以流转土地经营权,承包期限届满,耕地承包期再延长30年,草地、林地承包期根据草地、林地原本承包期再相应延长30年至 50 年或者 30 年至 70 年。
事实上,土地承包经营权可得转让、承包期内不得调整、进城落户农户仍得保有土地承包经营权，均基于其脱离身份性的财产权属性。集体成员基于其身份属性取得土地承包经营权后,即享有一项完整的有期限的用益物权,依法对其承包的集体土地享有占有、使用和收益的权利,土地承包经营权人可以依据法律规定处分自己的权利,可以将土地承包经营权转让给他人,无论其是否具有本集体成员资格；他人相应取得在特定的转让期限或者剩余的承包期限内占有使用承包地并取得收益的权利,转让期限届满，若原土地承包经营权人仍具有集体成员资格,则由原土地承包经营权人继续承包。土地承包经营权并不随权利人的身份变动而变动,承包期内不得调整承包地,哪怕土地承包经营权人在承包期内丧失成员身份，其仍得保有土地承包经营权；土地承包经营权人进城落户,即便丧失集体成员资格,只要仍在承包期内,自得保有土地承包经营权。承包期限届满后,由农村集体经济组织根据现有成员依据“大稳定、小调整”的原则,在个别农户间作适当调整。
当然,土地承包经营权去身份性和继受主体不受限制,可能会带来与集体所有承担的社会保障功能的背离,此可结合农村集体产权制度改革,通过赋予集体成员资产收益权并向土地承包经营权人收取承包费的方式解决,笔者已另撰文详述,此不赘言。由“集体一成员"之间“权能内生"状态的产权分割解释土地承包经营权的身份属性固然是一种理论创新,但其仍需要接受土地承包经营权规范群内部协调无冲突的检验,本文前已述及，不再赘述。
(四) 土地经营权改造为兼具物权性债权
承包地“三权分置”的政策目的是在维持农村土地集体所有的前提下,稳定成员对集体土地的承包关系,促进农业适度规模经营和现代化生产,兼顾安全、公平和效率三大价值目标。其中土地经营权制度被寄予促进农用地要素市场化配置的厚望，“土地经营权所负载的目标功能大致可以概括为稳定土地承包经营权流转中受让人经营预期,满足其为扩大生产经营而进行抵押融资的需求,同时保障土地承包经营权人对土地承包经营权的保有权、控制权和收益权三重目的",土地经营权入典被认为是《民法典》关于土地承包经营权的创制发展。
但事实上，《农村土地承包法》《民法典》将租赁债权物权化的努力并不成功,原本至为明晰的租赁债权关系(原《农村土地承包法》第39条)被修改得模糊不清,土地经营权的规范效果既非债权亦非物权，又可以说兼具债权和物权的特征。与租赁债权相比,流转期限为五年以上的土地经营权具备登记能力；不论流转期限如何以及是否登记，土地经营权均具有处分权能,可以再流转包括融资担保；土地经营权人可以与土地承包经营权人约定土地被依法征收、征用、占用时有关补偿费的归属；2019年《农村土地承包法》第56、57条并将土地经营权作为侵权行为客体,给予其侵权责任救济。同时，与用益物权尤其是同为不动产用益物权的建设用地使用权相比,土地经营权又保留了租赁债权的部分特征,如:经承包方同意方能改良土壤,建设农业生产附属、配套设施,并按照合同约定对其投资部分获合理补偿,其不享有对土地的排他性支配权；土地经营权的处分受到私法限制,需经发包方同意并向发包方备案；赋予承包方在特定情形下的单方解除权,承包方不行使解除权的、发包方享有终止权。结合《农村土地承包法》和《民法典》的相关规定,土地经营权因设立方式、流转期限、是否登记等导致效力有所不同。就设立方式而言，《农村土地承包法》和《民法典》均规定承包方(土地承包经营权人）可以自主决定采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。出租和入股分别作为负担行为和处分行为，二者均可以设立土地经营权,设立的土地经营权流转期限为五年以上的具有登记能力,且无论流转期限如何、是否登记均可再流转包括进行融资担保;以招标、拍卖、公开协商等方式承包设立的土地经营权,不论流转期限如何,经登记取得权属证书的,可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式再流转。就流转期限而言,承包方以出租、入股或者其他方式设立的土地经营权，流转期限不满五年的是否具有登记能力仍然是不明确的。就是否登记而言，以招标、拍卖、公开协商等方式承包取得的土地经营权,未经登记取得权属证书,是否能够再流转，同样需要解释。
《民法典》在“物权”编、“用益物权”分编、“土地承包经营权”章增设土地经营权,并采纳《农村土地承包法》关于土地经营权设立方式、权利内容、登记对抗以及通过招标、拍卖、公开协商等方式承包取得土地经营权的规定，同时为将土地经营权解释为债权或者物权预留了制度空间。《农村土地承包法》和《民法典》有关土地经营权的制度设计,本就兼具物权和债权特征,加上因设立方式、流转期限和是否登记可能产生不同的规范效果,使得承包地上的财产权关系变得异常复杂,也给制定法解释带来极大的困难。
愈多学者主张《民法典》上的土地经营权是类型化的概念，可以依据不同的标准区分为物权性土地经营权和债权性土地经营权,区分的标准又可分为流转期限说、“期限 + 登记”复合标准说、“期限和登记”单一标准说以及流转方式说等。物债二元论无疑使承包地上的财产权关系趋于复杂,农用地要素适度市场化配置规则并没有因土地经营权入法入典而得以明晰,反而呈现出错综复杂的局面。若依流转期限说，土地经营权分为流转期限为 5 年以上的物权性地经营权、流转期限不满 5 年的债权性地经营权以及以其他方式承包“四荒地”设立的物权性土地经营权;依“期限 + 登记”复合说,土地经营权分为流转期限为 5 年以上且经过登记的物权性土地经营权、流转期限为 5 年以上未经登记或者流转期限不满5年的债权性土地经营权以及流转期限 5 年以下进行备案登记具有部分物权效力的债权性土地经营权;依“期限和登记”单一标准说,土地经营权包括土地承包经营权上流转期限为 5 年以上的物权性土地经营权和流转期限不满 5 年的债权性土地经营权、以其他方式承包的经登记的物权性土地经营权和未经登记的债权性土地经营权；依流转方式说,土地经营权包括以出租方式设立的债权性土地经营权、以入股或者转让等方式设立的物权性土地经营权、以其他方式承包“四荒地”设立的物权性土地经营权。以上各类土地经营权在现行《农村土地承包法》不区分流转期限和是否登记均可再流转和融资担保的情况下,又可以出租、入股、抵押等方式再设立土地经营权。在各种可能的学理解释之间，若没有立法的进一步决断,恐将导致承包地流转实践的混乱和无所适从。
笔者建议,在土地承包经营权权能还赋和流转顺畅的前提下,可以明确以出租方式设立的土地经营权为租赁债权,以入股或者市场化方式承包集体土地的，取得的上地承包经营权在承包期限内可以自由流转。为保护承租人利益,租赁债权可以具有物权特征，表现为流转期限为 5 年以上的具有登记能力和对抗效力,但其债权本质决定了土地经营人需经承包方同意方能改良土壤，经承包方同意并向发包方备案方能在流转或者融资担保,土地被依法征收、征用、占用时，需与承包方协商确定补偿费的归属等。
五、结语
现行《农村土地承包法》在将承包地“三权分置”进行法律表达时,未严格遵循私法逻辑，导致承包地上的权利体系与民法典的内在价值和外在逻辑产生龃龉和冲突。即便是超越制定法的法续造亦有其边界，一旦突破该边界进入立法者行使权力的领域，法教义学所能施展的空间就极其有限。是时候重新审视《农村土地承包法》的调整对象，细致梳理耕地、林地和草地可得适用的规范群;明确土地承包经营权主体为自然人,将创设取得土地承包经营权所依据的成员身份与土地承包经营权的财产权属性相剥离;土地承包经营权不具有身份属性，可以继承、转让或者设定抵押,并与承包期内不得调整承包地和保护进城农户财产权利相协调;为稳定新型农业经营主体的经营预期,可以对以出租方式设立的作为租赁债权的土地经营权予以特别规制,赋予流转期限为 5 年以上的土地经营权以登记能力和对抗效力；为满足新型农业经营主体的融资需求，允许土地承包经营权人以转让、入股等方式流转,如此方能使承包地上的财产权体系得以清晰构建并顺畅流转,真正巩固和完善农村集体经营制度，赋予农民更加充分的财产权益,保障进城落户农民的合法土地权益。
编辑审定：王洪广 谢育泉
