作者信息：孙小雨（1990—），女，中国国学研究与交流中心助理研究员（北京，100101），西南政法大学民商法学院博士研究生（重庆，401120）。
基金项目：本文是国家社科基金一般项目“宅基地资格权入法后三权分置权利构造法理研究”（21BFX193）。
本文原载于《湖北社会科学》2024年第1期，注释已略，如需援引，请核对期刊原文。本文仅限学术交流，如有侵权，请联系后台予以删除，原文责任编辑:王京。
摘 要：我国农地征收有强制征收与自愿协商征收两种模式。强制模式下，地方政府单方主导征收、不尊重被征地农民意愿、强制剥夺其合法土地权利、住宅不予单独补偿、未经补偿即先行征收，追究不服征收人的法律责任，凸显国家权力。自愿协商模式下，政府就征地公告、补偿安置协议、征收风险评估等反复听取各方意见，农地住宅先补偿后征收，让渡部分土地增值收益，改善了被征收人的生活生存条件，国家征收公权力得以维护。未来的农地征收立法，应在公正合法补偿前提下，在坚定不移完成既定征收目标的同时，增加被征地补偿方式，固定土地价值增长收益分成比例，增加被征地农民个人收入，兼顾国家集体个人三方利益，完善国家与被征收人共赢的自愿征收模式。
关键词：农村土地；农村村民住宅；被征地农民；强制征收；自愿协商
土地城乡二元制是1950年《土地改革法》（第35条）规定并由我国宪法确认的。作为农业大国，我国农村土地远多于城市土地。从1953年最初的城市改造、公共基础设施修建，到现今确定城镇规划布局建设边界、改进基础设施、提升公共服务空间、扩大企业产业，我国城市城镇现代化建设需要大量农村土地。国家对农村土地的征收，远没有到达尽头。
我国农地征收的法律规范，有1953、1958、1982年三部专门的行政法规以及散见于1987年生效经四次修订修正的《土地管理法》中，形成自愿与强制征收两种模式。征收模式的立法演变，是我国农地征收从国家权力本位转向尊重个体权利、转向个人本位的真实映照。“强国必先强农，农强方能国强”。处理好被征地农民的住房、生活、社会保障等，维护其合法权益，是强农强国的重要措施。国家利用公权力征收农村集体及集体农民的土地所有权，必然触及其既得利益，那么，国家与被征地人的利益是否一定对立？是否一定要采用暴力、强制措施？国家如何在完成征收的同时兼顾被征地人的利益、达至二者的共赢？如何使我国农地自愿征收模式更为完善与健全？本文就相关问题进行探讨，并求教于学界同仁。
一、集体农地收归国有的强制征收模式
（一）1982年《征地条例》的土地征收内容
在1982年颁行的《国家建设征用土地条例》（下称1982年《征地条例》）中，征收农村土地采用强制模式，主要内容有：
1.集体土地“两权”分离却只有一个被征收人
1982年《征地条例》规定，由所在地的县、市土地管理机关组织用地单位、被征地单位以及有关单位，商定预计征用的土地面积和补偿、安置方案，签订初步协议；初步协议审批核定后，用地单位与被征地单位签订协议，并督促被征地单位按时移交土地。用地单位支付的各项补偿和安置补助费纳入当年集体收益分配，由农民集体用于发展生产、安排、支配。这里的用地单位即征收人；被征地单位即被征收人是集体土地所有权人；被征地所在县市土地管理机关（以下简称地方政府）是征收农地的组织者，不是征收人，组织用地单位与农村集体经济组织（以下简称农村集体）商定农地征收事项：签订补偿安置方案、按时交出土地、土地补偿费划归农村集体支配。
我国经济改革最先在农村发端。党的十一届三中全会至1981年底，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。由人民公社统一经营的农用地，逐步包产到户，由集体农民承包经营；集体土地由“一权”分离为“两权”：土地所有权、土地承包经营权。“两权”分离后，农村集体对集体土地的部分权能，如占有使用收益甚至处分等权能由取得土地承包经营权的成员享有。土地承包权实践是集体成员权的经济权利实现形式，承包经营农地的收益，成为农民家庭的主要生活来源。
农地被征收人系指因土地征收而丧失权利或致其权利受到影响的人。土地是农民最为重要的财产和生存之本，在设计集体土地征收制度时，应将农民作为“被征收人”所指涉的主体。一地两权，被征收人至少应包括农村集体土地所有权人和土地承包经营权人，但1982年《征地条例》只将农村集体认定为被征收人，排斥集体农民的被征收人资格，这会产生如下问题：
其一，农村集体越权代理，侵害集体农民的土地承包经营权。农村集体是独一无二的被征收人，集体农地被征收，只能由其代集体农民签订补偿安置协议，收取各项征地补偿费和安置费。不经授权就代本集体农民行使权利，侵害了集体农民成员权，违反了所有权人不得干涉用益物权人行使权利的规定；在土地征收中，被征地农民本是自身利益的最佳决策者，却不能直接参与征收补偿安置，没有发言权，其合法权益难免受到侵害。
其二，被征地农民合法权益难以维护。在2020年《民法典》将农村集体法人化之前，农村集体经济组织一直游离于法人体系之外，是一个“宪法上有地位，民法上无人格”的经济社会存在。集体经济组织通常有代表农民签订补偿安置协议的意愿，但其并不具有法人地位，且为集体农民发声还可能面临“搭便车”等问题。故而，在数十载农地征收存在大量侵权的情况下，实践中并不存在农村集体代表集体农民维权的例证。由于被征地农民不具有被征收人资格，无权直接参与征收程序，不能直接与征收人协商补偿安置事项，不能向征收人讨要补偿费，行使诉权，只能起诉农村集体，在既有司法体系中得不到救济。
其三，强制不是被征收人的农民交出土地，侵犯成员权，有悖法理。土地是农民生存之本，既然集体农民不是被征收人，那么其没有交出土地的义务。强制不是被征收人的农民交出征收的土地，从理论上讲不通，亦势必导致征收工作困难重重。有学者指出，农村集体有成员，就有成员权的法律问题。只是过去的政策和法律忽视了这个要点，造成在农村集体经济组织成员权方面存在缺陷。在计划经济体制下，政策和法律没有特别在意成员本身的资格和成员权利。由于忽略了集体农民“成员本身的资格和成员权利”，导致集体成员在“承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿”的合法权利被侵犯。
2.农民享有所有权的住宅不予单独补偿
1982年《征地条例》明确规定，“征用无收益的土地，不予补偿”，“征用宅基地的，不付给安置补助费”；不承认农民自建住宅所有权，将农宅与水井树木以及青苗等一并作为集体土地上附着物予以补偿。还规定：“征用土地拆迁集体的和社员的房屋时，由生产队或房屋所有者按照社队的统一安排进行重建”；“被征地单位不得在本条例规定的补偿、补助范围以外，提出额外要求或附加条件”。集体农民被征收的住宅，按照集体土地附着物给以低廉的补偿，重建住宅必须服从社队的统一安排，没有自主权，不得提出额外要求或附加条件，被完全排除在权利之外。这背离了所有权的绝对性和排他性，侵害了农民住宅所有权以及住宅被征收后应当获得补偿的合法权利。
3.向不服从征收的农民追究法律责任
1982年《征地条例》明确规定：国家建设征收土地，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠。对批准征用的土地，一方当事人坚持无理要求，拒不签订征地协议的，由土地管理机关裁决。当事人任何一方不执行征地协议，致使对方遭受经济损失的，责令赔偿；情节严重的，对主管人员和直接责任人员处以罚款。煽动群众闹事，阻挠国家建设，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任；情节轻微、不构成犯罪的，分别给以治安管理处罚或经济制裁、行政处分。
土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。“被征地社队的干部和群众”，是土地权利人，其承包经营的土地被征收却不是被征收人，不能参与协商、签订协议；要交出土地，补偿费却直接归农村集体支配；自己的私有农宅被征收，却作为集体土地附着物、不予单独补偿。作为农地被征收人的农民，与征收人本是同一征收法律关系的当事人，但在涉及土地征收补偿等问题时，“更缺少与地方政府讨价还价的能力”，对征地决定有意见却不善于沟通甚至抗议；作为征收人的国家，本该听取被征地农民的意见、协调农民个体利益与公共利益的冲突，而不应当将其意见和抗议定义为“妨碍和阻挠”“不执行”“煽动群众闹事，阻挠国家建设”等，并追究行政或刑事法律责任，这不是为了公共利益“合法剥夺”其权利，“协调”公私利益的必要措施，而是将被征收人的合法利益与公共利益对立、以国家公权力压制私权利，导致公私权益失衡，激化双方矛盾，增加征收难度，造成各种负面影响，不利于社会的安定团结。
（二）1987—2004年《土地管理法》的土地征收内容
1987年《土地管理法》生效即废止了1982年《征地条例》。但该条例对《土地管理法》产生深刻影响，至2020年之前，我国农地征收都沿用强制征收模式，造成一系列不良后果。
1.政府单方主导的征收补偿程序
《土地管理法》规定，征收土地由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告。地方政府发布征地公告和补偿安置方案公告、登记被征收土地所有权和使用权，简称为“两公告一登记”。我国法律规定，政府征地决定一经公布即生效，就发生被征地物权的设立、变更、转让或者消灭的效力。被征地权利一经转移，被征收人就丧失了与政府就征收决定进行协商的正当权利，陷入无可作为的弱势境地。在两公告发布之前，并无地方政府听取意见、修改征地决定、修改补偿安置方案的规定，没有赋予被征地农民投诉、起诉、申诉的权利。听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，是在征地补偿安置方案确定后。被征地农民不同意补偿安置方案，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置协议不影响征用土地方案的实施。即不管征地补偿安置协议是否达成、不论被征地农民对补偿标准的争议是否正在协调、裁决中，都不影响征地方案的实施，不影响其执行效力。这样的农地农宅征收，授予了地方政府最大的自由裁量权，从批准、公告到补偿安置、强制拆迁，都由地方政府绝对地单方主导，被征地农民只能在事后被动且有限地参与，且排斥司法机关参与与救济。
2.征收实行先交地后补偿方式
地方政府组织实施农地征收，主要涉及建设用地单位、集体土地的所有权人、使用权人。1999年《土地管理法实施条例》规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有，征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。实践中，归集体所有的土地补偿费经县镇乡三级政府逐级拨付给集体，3个月时间无法交付到被征地农民手中。但是，建设单位在全额支付土地出让金后，就有权占地开发，而不管征地补偿费是否已经发放给被征地农民。补偿费用未到，农民就须交出土地，土地补偿费拨付给农村集体后还需慢慢分配。补偿迟缓而征收先行，未经补偿就强制完成农地征收；征地补偿费极低，既不及时也不足额。农民失去耕作的土地意味着失去生存技能。尽管有征地安置政策，结果却是大量农民无业在家；接受就业安置的农民，就业质量不高、收入不多，还有相当比例存在下岗失业隐患。被征地农民的生活生存受到不利影响。
3.征收农民住宅没有补偿的法律规定
1987—2004年《土地管理法》沿用1982年《征地条例》，对农民住宅不予单独补偿。《征地条例》有农地附着物包括农宅的规定，对农宅的补偿还算有据可查。《土地管理法》规定的附着物不包括农民住宅，既无登记也无补偿规定。这就意味着，把农宅作为集体土地附着物加以补偿，于法无据。实践中，一般是将农民住宅作为被征地附着物给予极其低廉的补偿。农民对住宅补偿费的多少，没有发言权，更不可能重新获得对等的住房水平。法律没有追究强制拆迁农宅的法律责任，农民私有住宅未得到补偿即被强制拆除，即使要求处罚强制拆除侵权行为人，也没有相应的法律依据。
（三）强制征收模式造成的不良后果
1982年《征地条例》及1987—2004年《土地管理法》确立了由地方政府绝对主导的强制征收模式：先征收后补偿、未经补偿就强制农民交出土地；交出土地的是农民，低廉的征地补偿费却划归农村集体；农宅不单独补偿即被强制拆除；农民失去农地，就业却得不到妥善安置等；农村集体及农民作出的“特殊牺牲”无限放大，形成征收利益分配的公私失衡，影响了被征地农民的生活及生存。有调查表明，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。
由于从程序到实体几乎一边倒地向公权力倾斜，被征收人在征收中几无权利可言，土地征用问题已经成为农民维权抗争的焦点，引起国家的高度重视。2004年国土资源部颁行《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，要求地方政府对征地中的严重问题及时干预、坚决打击、果断制止，其目的就是维护社会稳定。各省级政府纷纷制定土地补偿费分配的地方性法规，加强对农地征收补偿费的分配及管理。2009年最高人民法院发布《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》指出，“要结合当前形势，认真做好农村涉诉信访工作，努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生”。然而，时至2018年，因征收农地引发的官民冲突仍频频发生。原本是为了改造城乡市区、改善生态环境，促进城乡经济与社会发展的利国利民的征收，在实践中，却引发强劲冲突，损害了农民的切身利益，疏远了国家与人民关系。由此，制止农地强征、农宅强拆等侵害农民合法权利事件，已经不是出台并实施司法解释、部门规章、地方性法规就能奏效，废止、修改征收土地的相关法律及条款成为必然选择。
二、集体农地收归国有的自愿征收模式
（一）土地征收自愿协商模式的雏形
1953年，为征用农民私有农地，国家颁行的《关于国家建设征用土地办法》第8条和第14条规定，国家征用归农民私有的农村土地及其住宅的补偿费，由当地政府会同用地单位、农民协会与土地权利人或推出的代表，共同评议商定；用地单位根据农民土地所有权证，将土地补偿费直接支付给所有权人。这就确认了谁用地谁付费、补偿费归土地所有权人原则。
1958年，归农民私有的农村土地转为农村合作社集体所有。国家重新颁行《国家建设征用土地办法》（以下简称1958年《征地办法》），第8条规定，征用农业生产合作社的土地，土地补偿费或者补助费发给合作社。该规定符合土地补偿费归所有权人原则，征收农村土地补偿费归集体所有原则就此确立。农村土地集体化后，农民不再享有自建房屋占用屋基（宅基地）的所有权，只对地面上的自建房屋享有所有权。该《征地办法》对集体农民私有住宅给予单独补偿，规定：遇有因征用土地必须拆除房屋的情况，应该在保证原来的住户有房屋居住的原则下给房屋所有人相当的房屋，或者按照公平合理的原则发给补偿费。并将水井、树木及农作物等作为被征地上的附着物，与农民住宅分开补偿，分两个条款加以规定。
根据1953年、1958年《征地办法》，征用农村土地，地方政府不是征收人，只是农地征用的组织者，征收人是需要用地的建设单位，被征收人是农地所有权人；土地补偿费由征收人与被征收人直接协商，补偿费归土地所有权人——农村集体；农民住宅单独补偿；都有“用地单位应该协同当地人民委员会向群众进行解释，宣布对被征用土地者补偿安置的各项具体办法，并给他们以必要的准备时间，使群众在当前切身利益得到适当照顾的情况下，自觉地服从国家利益和人民的长远利益，然后才能正式确定土地的征用，进行施工”的规定。从勘查、征用到补偿费确定，当地政府、用地单位都给予解释、商定，都是在得到土地、住宅权利人同意后征用；两个征地法规都没有违反规定、给予制裁的条文，但国家征用都得以顺利进行，没有招致农民反对。1953年、1958年征用农地采用的共同协商、适当照顾、自觉服从的方式，为自愿协商模式。
（二）2020年《土地管理法》确认了自愿协商征收模式
针对1987—2004年《土地管理法》承继1982年《征地条例》强制征收模式，引发官民社会矛盾、造成司法负面影响等不良后果，2020年《土地管理法》重拾《征地办法》相关规定并发扬光大，改农地征收强制模式为自愿协商模式，修改了征地程序和补偿征收顺序。
1.反映被征地农民意愿的先补偿后征收程序
2020年《土地管理法》规定的征收农地程序发生了质的变化。征收土地仍由地方政府组织实施，在正式征收决定公告前，需要做好如下三方面前期准备工作：
其一，发布征地预公告。地方政府采用有利于社会公众知晓的方式，将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡镇村组范围内公告不少于30日。让被征地农村集体及农民知晓土地被征收的全部情况与过程，让其对预公告、补偿安置方案、征地社会稳定风险评估等提意见，变原来政府主导的单方征收为双方的互动行为。预公告不是正式征收公告，不导致土地权利转移后果，消除了征收决定先生效后安置，让被征地农民失去协商、谈判前提的瑕疵。
其二，广泛征集意见后才确定补偿安置方案。地方政府要开展征地调查工作，对拟征收土地包括农宅现状进行调查，登记拟征地权利人不动产权证材料；邀请被征地人及其利害关系人参加社会稳定风险评估，将其意见作为申请征收农地的重要依据。公布的拟征地补偿安置方案，包括反馈意见的渠道，方便广泛听取意见。多数被征地集体、成员及相关利害关系人认为方案不符合法律法规的，地方政府要召开听证会、修改方案。只有广泛听取意见后，才能确定补偿安置方案。这种方式重视和尊重被征地农村集体及农民意愿，真正赋予了农民参与权和谈判权，特别是处理好了程序正义和收益分配难题。
其三，落实补偿安置方案。落实补偿安置方案的工作主要是：测算补偿安置相关费用、保证足额及时到位；与拟征地的被征收人签订补偿安置协议。落实工作让被征地农民在征收完成之前心中有数，完全了解征地过程中自己的切身利益，知晓搬迁完毕、交出土地的时间，以及如何与政府配合，并安排好被征地以后的生活与工作；地方政府也将补偿安置方案落实到被征地集体、农民及家庭。
在农地征收前期工作完成后，地方政府方“可申请征收土地”。征地申请经依法批准后，在15个工作日内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排。在征地公告确定的时间内，地方政府根据补偿安置协议，对被征收人予以补偿，实行补偿后完成征收。没有获得补偿，被征地农民有权拒绝交出土地、拒绝搬出房屋；农地不再被强制征收、农宅不再被强制拆除。先补偿后征收的顺序，使被征地农民的土地、住宅财产权益得以保护，避免了侵害被征地农民基本权益事件的发生。
2.给予农村村民住宅单独补偿
2020年《土地管理法》将农民住宅的权属、种类、数量等作为需要调查的土地现状之一，借用1958年《征地办法》规定，将农民住宅补偿费纳入征收农地的法定补偿范围，保护农民住宅所有权和农民的居住权。根据补偿费归所有权人原则，农民住宅单独补偿的费用直接划归住宅所有权人，维护其合法权益，符合宪法保护公民合法财产权的规定，使住宅被征收农民应得的补偿和未来居住条件，得到充分切实的法律保障。
3.将被征地农民纳入社会保障体系
集体土地先补后征、及时足额的补偿费，可以解决被征地农民的居住和一定时期的开支问题，但是，涉及被征地农民前去城市城镇的住房限购、户籍迁入、孩子入学、就业安排、医疗保险、养老保障等等，并非是补偿与安置就能解决的事项。补偿与安置不能解决原本在农地上还能自给自足，在搬迁住房获得补偿后，长期无生活来源的被征收人生存问题。
为了解决全部土地住宅被征收人的生存问题，2020年《土地管理法》新增了“安排被征地农民的社会保障费用”部分，专门规定：地方政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。增加社会保障费用、将被征地农民纳入养老社会保障体系，体现了国家对被征地农民改变生活状况后的细微关怀，体现了被征农地兼顾的社会保障功能和经济价值，充分考虑了被征地农民为土地发展作出的特殊牺牲和贡献，力争避免国家因土地征收经济发展了而被征地农民却住房无着落、生活无保障的情况，对为公共利益而不得不离开家园的困难农民，给予特殊保障；对被征地农民原有生活水平和长远生计的切实保障，提供了法律依据。
概言之，2020年《土地管理法》正确处理了征收程序正义与实体收益分配公正问题，建立了地方政府与被征地农民及集体之间几上几下完整商议的农地征收程序，让被征收人有效参与征收全程；约束公权保障私权，明确被征收人在土地征收中的基本权利，并为权利的行使提供充分有效的救济与保障。突出地体现了国家权力本位转变为对个体本位、农民身份权益、个人意愿、财产权利的尊重，体现了保障自然人基本人权及合法财产权的立法宗旨。农民因土地被征收而改善了生活生存条件，国家为公共利益实施征收的公权力得以维护，征收土地得到了被征地农民及集体的支持与配合，真正实现了国家、集体、农民个人三方利益的兼顾，使我国农地农宅征收法律发生了质的改变。
三、完善利益兼顾与共赢的自愿征收模式
自愿协商的征收模式，从根本上克服和制止了强制征收的诸多弊端。2020年《土地管理法》的改进，兼顾了农地征收双方的权益。然而，建立国家与被征收人共赢的征收模式，还需要更好地探索建立兼顾国家、农村集体经济组织和农民利益的土地增值收益有效调节机制。细化具体问题、建立和谐共赢兼顾各方利益的征收模式，在现有的自愿协商模式下，笔者认为，农地征收立法还有需改进与完善之处。
（一）增加被征地农民可以在不同城市选择住房安置补偿方式
2020年《土地管理法》规定农民住宅被征收可采用货币补偿、实物补偿方式；实物补偿除了房屋产权置换外，增加了重新安排宅基地建房。但是，选择货币补偿与选择重新安排宅基地建房的农宅如何补偿？选择房屋产权置换的，是否只能就地选择住房？到异地安家的被征地农民，是不是就只能选择货币补偿？房屋差价导致选择货币补偿无能力购房的被征地农民无房可住的，又该如何解决？这一系列问题，现行法律没有规定。
就农宅的货币或实物补偿，应当注意如下几点：
其一，选择货币补偿的，以被征收农宅实际价值为补偿依据。改革开放以来，我国广袤乡村的农民，有相当数量的“农二代、农三代”离乡不返故土。已经没有居住、闲置的农宅，征收时可按房屋质量好坏，根据市场行情给予补偿即为公平。
其二，选择重新安排宅基地建房的，根据被拆除房屋市价补偿。继续经营农副业的被征地农民，因农业经营需要，选择重新安排宅基地建房、要求增加建房面积的，地方政府应在可能的范围内予以支持。除了划归原有宅基地面积外，扩大的建房面积不得作为宅基地无偿取得，可以比照集体经营性建设用地价款有偿取得，也可以与被拆除房屋的价值冲抵。
其三，选择房屋产权置换的，要允许被征收人在不同城市城镇选择安置住房。与城镇居民固定在同一城市城镇不同，农地及住宅被征收的农民，会依据务工、经商、投奔子女、投亲靠友等不同情况，选择不同去向。需要到不同城市城镇生活的，不能要求被征地农民只能选择货币补偿，选择产权调换安置房屋作补偿的，实施征收的当地政府除给予相关补偿、补贴、补助费用外，还应联系接纳被征收人城市的地方政府，允许其到立户的城市选择安置住房，不适用房屋限购、户籍限入、交纳社保等政策，根据方便其生活、工作等实际情况，提供就近地段的安置房供其选择，使迁移农民有稳定住房。
（二）对住房困难的被征收人增设住房居住权
被征收农村住房数百平方米、加上农用地等各项补偿费，在某一城市还买不到几十平方米住房，并非怪事。选择去大城市进行房屋安置的人，或许一时没有足额钱款支付异地安置房屋的差价。如果因为无钱补差，就不允许其选择房屋产权调换，或者分配安置住房不补差价，会造成征收补偿安置工作的混乱与矛盾，形成社会不安定因素。《民法典》增设有居住权内容。农地被征收人选择城市城镇安置房屋的，地方政府可以根据居住权规定，分不同情况设立权利内容不同的居住权，解决住房问题。
其一，设立有期限的无偿居住权。在安置标准内，安置房与被征收农宅的差价，原则上应由被征收人承担。补偿费补足两地住房差价有困难的，地方政府可与被征收人协商，就超出补偿款的安置房差价，设立一定期限的无偿居住权。居住权期限届满前，被征收人分期支付、补足差价后，取得安置住房所有权；期限届满未补足差价的，未付清款项折合的住房面积转为有偿租赁。选择的安置房超过应安置标准的，超标面积的价款由被征收人承担，价款不足的，或以购房贷款支付、或有偿租赁分期付款补足差价，不能无偿设立居住权。
其二，设立无期限专属终生居住权。居住在破旧老宅、靠耕作承包地为生的经济困难的老弱孤寡农民，征收农地农宅即使给予再公平再合理的市价补偿，其也无力支付被征老宅与安置住房的差价。地方政府要完成征收任务、实现征收目的，对这类困难户，只能具体问题具体处理。按照《民法典》规定，可为某些特定个人设立无偿无期限的终生专属居住权，提供住房特别保障；该居住权人死亡后，注销该居住权，收回住房。
（三）经公正合法补偿坚定不移完成既定征收
在世界法制史上，私人合法财产权曾被认为是先于政府存在的权利。1804年，《法国民法典》第545条确认了“任何人不得被强制出让其所有权”的私有财产神圣不可侵犯原则。然而，对私有财产的过度保护会导致国家机器难以运转、国家大型公共场所、公共基础设施如机场、铁路、公路难以修建，导致国家保护“私有财产”的观念发生质的变革，最终作出“但因公用或者事先得到公正补偿”就不受“不得被强制出让其所有权”限制的修改，在法律上确立了为公共利益、事前给予公正补偿、依法定程序，国家即有权实施强制征收的权力。在欧洲自由资本主义向垄断资本主义发展时期，一国领土被垄断资本家瓜分之后，如没有国家的强制征收，就不会有今天欧洲的各发达国家，19世纪《法国民法典》第545条的修改也不会为众多国家所公认。这就意味着，国家实施符合法定条件的强制征收有正当合法性。
在自愿征收模式下，国家应当如何行使强制征收的权力？《国有土地上房屋征收与补偿条例》是一个很好的典范。依合法程序实施的城市房屋征收，被征收人总有诸多原因不签订征收补偿协议。针对这种情况，该条例第26条、第28条规定：在公告的签约期限内，被征收人不签订补偿协议的，征收部门报请地方政府做出补偿决定并公告；被征收人不服补偿决定、在法定期限内不申请复议不提起诉讼又不搬迁的，地方政府“附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料”先予补偿，再申请人民法院强制执行。如此，即使达不成补偿协议，最终也使征收依法完成。
2020年《土地管理法》及其实施条例，“对个别确实难以达成协议的”情况规定：由地方政府在申请征收土地时如实说明；征地申请批准后，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。至于地方政府如何作出征地补偿安置决定？决定的内容是否包括先补偿后征收、是否损害被征收人的权利？不服地方政府补偿安置决定的被征收人有无渠道投诉、申诉、能否申请复议？让被征收人交出土地搬出住宅、执行决定的机关是地方政府还是司法机关等问题，我国现行的农地征收法律法规，均无明确规定，也无相关司法解释。这是立法内容的不完整、有缺失。农地征收达不成协议，如果处理不妥，会形成攀比、激化矛盾，影响被征地乡村的社会安定，增加征收难度，甚至导致征收难以完成。未来专门的农地农宅征收立法，应当参照《房屋征补条例》，完善农地征收内容，为解决不服征收难题、为国家公平顺利完成农地征收提供切实可行的法律依据。
为了经济发展、公共利益，事前给予公正补偿后实施征收，是国家以利益换取利益，是为了多数人利益履行国家职责、行使公权力的表现；征收决定一经作出就应当依法完成，不能因少数人的反对而终止或部分终止或执行不彻底，我国农地农宅的征收也应当如此。
在我国工业化城镇化快速变迁的过程中，“农二代、农三代”因读书、务工、经商等大量外出、举家迁移，在城市县镇落户定居，从事非农产业的收入远高于农地耕作，出生之地的乡村农地、故土老宅，对他们并没有那么大的亲和力、吸引力和黏稠度。他们对农地农宅的征收，并没有太大的抵触，甚至还期盼征收。征收农地时，只要照顾农民切身利益，事前给予公正补偿、妥善安置，大多数农民都会自觉服从。诚然，也有安土重迁的被征地农民，即使国家解决了其生活水平、长远生计，保障其居住权和合法住房财产权，仍旧不同意签订补偿安置协议离开故土。地方政府代表国家，为了公共利益，行使公权力，履行职责，须作出征地补偿安置决定，完成征收。但强制征收并不意味着违法征收。强制征收时，应尤其照顾和维护被征地人的合法财产利益和人格尊严。
（四）分级实施土地征收与出让并确定土地增值分成比例
我国1995年开始实行国有土地有偿使用。1999年《土地管理法》新增规定：建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；建设单位依法缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地；新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方人民政府。2004年、2020年《土地管理法》全盘保留了相同规定，却没有被征地农民集体和农民分享土地增值利益的内容。这些规定，取消了征收土地由用地单位直接支付补偿费给农民或农民集体的做法，地方政府成为农地征收人，形成用地单位、地方政府、农地被征收人三方关系，其中，地方政府既是土地管理者，又是农地征收人，还是被征收农地转变为国有土地后的出让人；既是农地征收补偿安置费的付款人，又是国有土地出让金的收取者。土地征收与出让之间，征地补偿费给农民越少，征收成本越低；经招拍挂出让，建设单位缴纳的出让金越高，政府获得利益越多；农地征收补偿与国有土地出让之间的差价越大，政府土地财政收入越多。曾经一度，被迫搬出住宅失去生存土地的农民，获得的补偿少之又少，个别地方支付给农民的征收补偿，甚至连被征地、被拆除住房以及附着物的成本都不够。2020年之后，对于征收农村土地，国家经反复听取意见制定的补偿安置方案，符合被征地农民的意愿和利益；征地补偿在原来的“土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”的基础上，增加了农宅单独补偿费、被征地农民社会保障费。这些举措，让利于被征收人，增加了征收农地的成本，降低了政府的财政收入。
国家实施征收的最终目的是公共利益、人民利益。被征地农民是人民之一员，也是公共利益享有者之一。为保障农民被征地收入不降低，建议实行两项改革：
其一，土地的征收和出让应当分两级政府实施。由接触、了解农民更多的县级地方政府组织实施农地的征收；让了解城市规划更多的市级地方政府实施征收后国有化土地的出让。两级政府的土地部门各司其职，各负其责，相互监督与配合。
其二，建立和完善被征农地增值收益合理分配机制，规定各项农地征收补偿安置费的最低下限。不管国家以何种公共利益之需征收农民生活家园，被征农地用途改变，对国家和社会都有新贡献、产生了新收益，有了更高的价值。如此，才有“新增建设用地有偿使用费”，才有中央与地方的三七分成。实质上，新增建设用地有偿使用费就是被征收农地的增值价值。虽然不可能把土地全部增值都给被征地农民，但是，立法应当如同划定中央与地方财政分成一样，将政府与被征地人的土地增值利益分配比例法定化，明确农民获取增值收益分配的份额，确定补偿费的最低下限，避免为增加财政收入、凸显政绩而降低被征地农民补偿费用、侵害其合法权益的情况发生；保证在任何特殊情况下，征收人与被征收人都彼此约束，协调共赢。
结语
国家权力本位向个人权利本位让渡之限度就在于，为了公共利益既定的征收，不能因少数被征收人的反对而终止。国家坚定推行既定的农地征收，要摒弃政府单方主导、不尊重被征地人意愿、掠夺和损害其合法土地财产权利的强制征收模式；国家征收农地与被征收人的利益并不对立，征收中要兼顾被征地农民个体及集体利益，实行与被征收人协商、适当照顾、让其自觉服从的自愿征收模式。未来的农地征收立法，要坚持征收程序正义，实体收益分配公正，建立被征收农地增值收益合理分配机制，完善兼顾国家与被征收人共赢的自愿征收模式。
编辑审定：孙聪聪 王洪广 侯泽龙
