一、农地抛荒的生成机理
1. 农地的投入产出太低, 致使农民弃地务工农地投入产出低的关键原因是农产品的价格相对较低。长期以来, 我国工农业产品之间一直存在着明显的价格“剪刀差”。改革开放以后, 国家为了扭转农产品太贱因而严重伤农的局面, 连续提高农产品的价格。1978～1997 年, 农产品价格大幅提升, 每百斤稻谷的价格由9. 5 元提高到72 元, 提高了6. 6倍; 每担皮棉的价格由115 元提高到700 元, 提高了5. 1 倍; 每百斤油菜籽的价格也由28 元提高到了120元, 提高了3. 3 倍。在这一时期, 农村虽然也有较多的劳动力外出打工经商, 但农产品价格的上涨使农业的货币性产出有较大的提高从而其比较效益也有大幅提高, 农民弃田现象很少。1997 年以后, 国家又开始大幅度调低农产品价格, 每百斤稻谷由72 元降到33 元～56 元, 平均实际销售价格一般在45 元左右徘徊, 降幅竟达37. 5%; 每担皮棉的价格也由700元下调到300 元～500 元, 平均实际销售价格往往在400 元左右, 降幅更是高达42. 9% 。〔1〕正是在1997 年以后农产品价格下降、市场交易费用提高, 农民严重减收, 造成农村耕地抛荒现象大规模地出现。
另一方面, 农地的投入成本却不断上升。虽然近几年粮价比前几年略有提高, 但农业生产资料价格的涨幅超过粮价涨幅。最近10 年来, 我国粮食生产成本也即农药、化肥、种子、塑料地膜等基本生产要素价格平均每年以10% 的速度递增, 在个别地区, 远高于这个数字。本课题组2010 年曾对河南省南阳市某些农村的化肥价格上涨做过调查, 20 世纪90 年代中期, 这里的普通化肥―― 碳酸氢铵1 袋( 100 斤) 6 元钱左右, 到2010年初已达40 元左右,翻了近7 倍, 比较高级一点的复合肥――氮磷钾复合剂当初每袋(100斤) 25 元左右, 到2010 年初每袋150 元, 也翻了6 倍。所以, 尽管我国目前玉米、大米、小麦等大宗农产品的国内价格已高于国际市场价格二至七成, 可是种植粮食的回报率还是比较低。有学者对重庆市忠县三汇镇的种植收益做了测算, 正常年景下( 也即风调雨顺) , 按照常规的先种小麦、再种油料作物、接着种水稻的生产模式, 即使农业税收全部减免, 每年扣除生产成本后纯收入仅每亩350 元左右。如再除去劳动力成本就无利润了, 农地的投入产出低直接影响了农民的生产积极性, 这是土地抛荒的根本原因。
2. 农地流转不畅, 难以规模化配置, 致使撂荒农地无人接手
单个农户种植收益较低不愿种地, 若是他们能够把土地流转出去稳定地获取流转收益同时农地资源又被配置到合适的地方充分发挥它的应有价值,也是一种良好的经营方式, 但是, 由于种种原因, 农地难以流转出去, 只好被抛荒、撂荒。
首先, 农地的种植收益较低使土地流转的动力不足。根据我们在中部地区多地的调查, 农地转出的租赁费往往在每年每亩100 元左右, 可以说仅相当于薪水较高的农民工一天的薪酬。如此低廉的流转收益, 严重挫伤农户转出农地的积极性, 使得农地转出动力不足, 宁可抛荒。实际上, 农地经营收益不高也决定了转入者的转入动力不足。较大一点的农业经营者如果选择经营农业, 他就是冲着农业利润来的, 农业利润是其唯一的生产目的, 这一点上是和农户( 包括种植大户) 的种植目的有着显著不同的, 最起码说农户还有一个重要的种植目的是生活和保障, 即使货币收益不高, 为了一家人的生存也还得种地啊。而大农业经营者根本不存在这一目的, 货币收益不高、不如其他产业, 他就弃低投高了。农地流转双方都动力不足, 当然影响农地流转了。
其次, 农地流转中介机构阙如加大了农地流转成本。农地流转中介是农地市场重要的组织机构, 农地市场的一系列组织制度都是依托它形成的, 它是完善农地流转市场重要的一环。我国的农地流转中介仅少部分地区有, 大部分地区都没有, 而且在有中介这个平台的地方由于制度不健全还经常看到有舞台、没有人唱戏、无法形成剧场的状况。流转双方如有流转需求, 只能自己私下寻找交易对象, 自己私下进行谈判, 这样会有较高的搜寻、协议等交易成本, 而且, 在这一过程中没有监督、管理、公证等一系列必要的官方或半官方的交易服务, 流转双方的风险成本也比较高。总交易成本高企, 必然影响农地流转市场主体进行交易, 农地资源难以集中、规模配置。
最后, 缺少土地价格评估服务也会阻碍农地的流转。价格评估机构的相关价格评估代表了一般市场行情, 比较公平, 而且其中多渗有政府的均衡性、结构性、全局性调控因素, 所以带有半官方性质的价格评估机构综合各种因素给出的价格就更显公正, 尤其是价值比较重大、容易引起各方矛盾同时又最为复杂的农村土地流转价格就更是如此。如果没有这一服务, 各种不良现象就会发生, 流转双方都会根据自己的优势地位肆意抬高价格或压低价格, 不利农地流转。因此, 一个公正的农地流转价格评估服务非常必要, 而我国大部分地区都没有这一服务机构。
3. 一系列制度缺陷, 促使农民放弃土地经营
(1) 联产承包责任制的制度效应呈递减趋势。林毅夫教授通过精密的计算得出, 在1978 年～1984 年农业总产值以不变价格计算增加了42. 23%, 其中由家庭联产承包责任制带来的贡献达46. 89% , 1985年以后制度效率进入下降通道, 以成本收益为例,1985 年为70. 8% , 1990 年则下降到60. 5% , 1996 年更下降到56. 1% 。〔2〕家庭联产承包责任制创新的历史背景也即人们难以存活的严峻形势决定了其创新的目标是一种低层次的生存适应性创新, 此一制度的设计目标是解决温饱问题, 尽可能多地生产粮食,满足居民对各种农产品的需求。家庭联产承包责任制在资源短缺的条件下, 能够极大地调动农民的积极性, 很快地实现这一制度目的。但要使农业进一步增效、农民进一步致富进而使农村进一步繁荣, 家庭分散承包经营则表现出严重的滞后性。随着以市场经济为目标模式的改革的深入, 困扰农业和农村发展的问题日益突出, 典型的如科技投入、集约经营、规模经营、农民增收、农业资本积累、农业生产经营的专业化、一体化等, 很难在凝固的、分散的、封闭的小生产经营体制框架内得到令人满意的解决。如果具体分析其中的原因, 则应包括农地产权不明晰、承包期限较短、农地权能不完整等关键缺陷阻碍了农业向现代化发展, 农民只得弃地走向其他产业。
(2) 农村社会保障制度不健全。现阶段, 我国农村的社会保障体制尚不够健全, 农地的保障功能仍很突出, 有些地方虽已初步建立了农村医疗保险制度、农村养老保险制度等, 但在实行的过程中由于辅助性制度、监督性制度缺乏导致效果很不理想,甚至出现伤害农民的现象。本课题组在河南、河北、湖北等农村调研的过程中发现, 许多地区都规定, 在农民享受养老保险的时候, 必须以其子女参加保险为附带条件, 如果子女多了, 其家庭每年交的保险费比老人获得的保险金要多得多。所以, 一个村子的老人基本都不参保, 只有一、两个子女的老人才可能参加养老保险。这样, 农民都发出了“哪有那么多的好事给你”的慨叹, 呈现出对政府农村社会保障制度的极度不信任。因此, 有些农民即便已经转向其它行业经营、发展, 土地对其基本没有收益,他们也不愿放弃农地的承包经营权, 部分农民甚至宁愿抛荒农地也不愿进行农地流转。
(3) 国家对农业、农村基础设施投入长期严重不足, 财政支出的非农偏向十分明显。新中国建立初期及中期, 政府实行“以农哺工”的政策, 农业为工业发展提供了大量的原始积累, 农业的剩余价值被国家剥夺, 贴补到工业部门。而农业部门自身由于没有原始资本积累而无力改善自身的基础设施条件, 致使农民“靠天吃饭”的境况并没有得到根本改变。长期以来, 国家虽然通过农业索取甚多, 但却对农业投入甚少。相关统计资料显示, 从1953 年～1978 年的二十五年间, 在国家基本建设投资构成中, 农业的投资比重除3 年调整时期达到26. 2% 外,其它时间段都仅在14%～16% 浮动。而同期城市重工业的投资比重都在70% 以上。改革开放以来, 农业基本建设投资的比重不但没有增加, 反而不断下降。1979 年～1999 年, 国家基本建设投资总额由501亿元增加到12618. 7 亿元, 增加了24. 2 倍, 但是农业基本建设投资总额仅仅由53. 6 亿元增加到769. 7亿元, 只增加了13. 4 倍, 自然, 其占国家基本建设投资总额的比例就从1979 年的10. 6% 下降到了1999 年的6. 1% 。〔3〕财政投入不足, 农村基础设施就落后, 农业的抗灾能力就差, 收成就容易受到自然状况的影响, 农地经营的风险极大, 就造成农业的比较收益较低, 农民宁愿选择抛荒农地。
4. 社会和心理因素使农地抛荒进一步加剧
(1) 追求富裕的心理使农民抛下土地进入城市。据可靠统计, 如果只考虑货币收入, 2002 年城乡居民收入差距为4∶1; 若考虑城市居民的各种福利性补贴, 城乡居民实际收入差距将进一步拉大到5∶1～6∶1。2003 年城乡消费水平比为3. 4∶1, 〔4〕近几年城乡这些数字的差距、比例进一步拉大, 城乡呈现出典型的“富者愈富, 穷者愈穷”的马太效应。在此情况下, 追求富裕的心理作用显现, 背井离乡、趋富避穷是农民的自然选择。
(2) 追求更高的社会阶层使农民离开土地。有学者曾把中国人分为十大阶层, 农民排在最低阶层――第十阶层。他们生活水平最低、工作环境最恶劣、生活质量最差、享受政治民主的权利最少。我国有农村居民9 亿人左右, 这么庞大的人群生活在社会最下层, 在城市人鄙视的目光中行走, 导致许多农民在有机会的时候毅然抛弃自己的“黄土地”,追求进入更高的社会阶层。
(3) 追求更高的需求层次。著名心理学家马思洛把人的需求分为五个阶梯, 即生理需求、安全与保障需求、归宿和爱需求、尊重需求、自我实现需求。人的最低层次的需求是衣食住行等生理需求, 此需求被满足以后, 高层次的需求就会接踵而至。农民当下的需求是什么? 就是他们渴望被尊重。即使他们这一代不会被尊重, 他们也会想方设法使自己的下一代被尊重, 下一代被尊重的基础就是能够受到和城里人一样良好的教育, 随后在城里扎根。一部分农民在提高了收入之后, 非要迁到城里居住不可, 哪怕是租房也要让自己的小孩在城里上学, 也有相当部分农民边打工边让孩子在城里上学。据我们的调查, 现在乡下的小学、初中基本上没有学生了, 只能几个学校并到一块, 而县城、市里的学校却拥挤不堪, 一个教学班竟然达到80 多人!
二、我国农地制度的创新路径
经济的发展囿于制度的框架, 不同的制度决定了不同的经济绩效。经济上出现的问题常常能够在制度上找到其诱因。农村经济出现问题、不能进一步发展就是农村制度决定的。而农村最根本的制度就是土地制度, 因为土地是农民的命根子, 是农村、农业的命脉! 所以, 农村制度的变革就系于农地制度的改革。农地制度创新应包括以下方面:
1. 农地产权制度创新
(1) 再造农村集体土地所有权。农地作为农业最基本的、最重要的生产资料应该属于集体所有。但既然是农民集体所有, 农民就应该共同享有土地的所有权、占有权、使用权、收益权、支配权等。〔5〕具体实现形式和管理权, 顾名思义应属受村民委托的
村民代表大会, 一切由它决议。任何违背农民集体意志的“所有权”都是对农民的剥夺。
(2) 允许农地承包经营权抵押。既然允许农地承包经营权的转让, 就应该允许它的抵押。允许农地抵押, 就使农地权利“排他性”进一步增强, 就会产生更大的功效。但在允许农地承包经营权抵押的同时, 应该通过制度安排尽量减小农民在抵押的过程中失去土地的风险, 因为在目前的情况下, 毕竟农地还存在着一定的保障功能。
(3) 延长农地承包经营权的期限, 使其发展成为永久佃权。这种土地制度既可以避免基层干部对农民土地权益的剥夺, 又因为土地权能扩充可产生更大的生产效益, 还可以防止土地私有化, 符合中国的国情。〔6〕农民的农地产权更加饱满、更加完整以后就更有价值, 农民就愿意自种或者流转( 大经营者也愿意以高价接手) , 农地就不会抛荒了。
2. 农地流转制度创新
首先, 要建立起农地流转的中介服务机构。可以根据各地不同的情况先建立农地流转的一般服务平台, 其主要功能就是信息发布、牵线搭桥等。随后在有条件的地区建立功能更加健全的中介机构,如在前者服务的基础上可以暂时先流入土地, 既可以解急于转出农地但苦于找不到转入者的农户之愁, 又可以积存转出的农地, 待到合适的机会再把它们大面积地转给农业大户, 为农地规模化经营做出更有效、更直接的贡献。
其次, 要建立起配套的农地流转价格评估制度、主体资格认定制度、契约统一与规范制度、交易公证服务制度、登记备案制度、土地抵押与证券化制度、利益关系协调制度、纠纷解决机制、失地农民再就业培训与引导制度。农地流转市场需要的服务越健全、越周到、越完善, 农地流转市场越能发挥其优化配置资源的作用。
最后, 要建立起农地流转的激励性制度。通过一定的激励使农地转出者和转入者都有利可图, 会增大农地流转的动力。¹ 转出方面的激励措施。奖励、补贴转包、出租面积较大、期限较长的农户, 而且实行级差奖励, 面积越大、期限越长, 奖励、补贴越高, 各地应该根据各地的情况确定奖励的面积、期限; 鼓励农户转让农地, 一次性卖断农地承包经营权的, 给予额外的财政补贴; 领取养老保险金的老人在60 岁以后退出农地经营的, 给予较高的退休补助金, 确保他们生活无忧。º转入方面的引导措施。对转入面积较大的农业经营者给予金融信贷方面的优惠措施, 也实行级差优惠的政策, 转入面积较大者给予低息贷款, 转入面积特大者给予无息贷款; 对于转入面积较大形成中型、大型农场者给予种子、化肥、农药、技术以及农业生产基础设施等各个方面的财政补贴; 以中等农场的生产成本为基本依据确定农产品价格和其他相关的保护政策。
3. 农地经营制度创新
农地被抛荒、也不能有效配置的根本原因就是农地的经营方式不当, 如果农地能够进行规模化经营, 取得规模化效益, 则农地的价值就充分显现, 〔7〕决不致被抛荒、撂荒、流转不出去, 但要使农地易于规模化经营, 取得规模化效益, 必须在农地制度上进行改革, 老的农地制度框架内很难显现突出重围的效益, 至多获得有限的利益。正如有的学者所言, 现行的农村土地承包制度是既定的制度框架, 农户无力改变这种外在的制度安排, 那么他们只能在这种制度框架内追求自身利益最大化。不过此种偏向经营性质的农地制度改革一定要在条件允许的地方先试先行, 待有一定的成效之后再逐步推广, 决不可全面地、强制地推行。笔者建议试探实行“股权农地+ 保障农地”的农地经营制度。
所谓“股权农地+ 保障农地”的农地制度, 即通过较为详密的各方面考量, 辟出保障农户家庭基本生活的农地数量, 这部分农地由农户自己耕种, 剩下的农地经由村集体经济组织之手, 在它的中介和监督下, 农民以自己的土地承包经营权入股, 和大农业生产者联合建立股份合作社或股份有限公司,按照土地股权从合作社或股份公司的土地规模经营收入中获得“土地保底租金+ 按股分红”的收益。农民入股以后, 既是股东, 又当业主, 也即土地变股权、农户当股东、收益靠红利。
这种农地制度创新是在家庭联产承包责任制基础上的发展, 是兼顾到农地规模化经营进程中农地的生产功能和保障功能的一种农地制度改革。“股权农地”可在大农业经营者的带动下很好地发挥农地的生产功能, “保障农地”又可较好地发挥农地的保障功能, 保证农民的生活无忧, 以使农民放心地将其余的土地交由规模化经营者之手进行专业化、现代化经营。
另外, 农业经营者( 种植大户和农业公司) 也应实行一体化、产业化经营, 有自己的生产公司、流通公司、销售公司等, 将与市场的交易转化为内部的交易行为, 节省交易费用, 从而少受、免受农产品从土地到消费者的中间环节的重利乃至暴利的盘剥, 使自己的经营效益更进一步提升。
参考文献:
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