一、政府角色定位的历史演变与时代要求
政府角色在历史长河中时盛时衰。政府角色的转换，其实只是有关的政府理论之间的冲突，这种争议目前仍然有着重要的影响。［1］（P111）政府角色论，指的是政府的作用，即指国家行政机关的权利界限、功能范围和行为方式等。［2］在市场经济的发展过程中，政府在市场运行中总是扮演着重要的角色。［3］（P183）欧文・E・休斯认为：“政府的角色也许比以往任何时候都显得更为重要。［1］（P97）”
（一）政府角色定位的历史演变
资本主义社会早期，霍布斯的“自然状态（无政府状态）”学说认为，为了建立起公共权力必须以“自然法”来制约“自然权利”；洛克和孟德斯鸠认为不受制约的权力会被滥用，并提出实行“三权分立”和以“社会契约”来限制和监督政府权力；“自然法”和“社会契约论”的本质均是以理性人为基础，认为政府行为就是强盗的逻辑，此实则反映了当时的政府角色定位是“强盗政府”、“垄断统治者”。
大工业革命后，资本主义市场经济得到了空前的发展，“自由主义”和“干预主义”成为西方国家政府角色调整的主要理论基础。20世纪20年代末以前，亚当・斯密的“看不见的手”指引着自由资本主义的车轮一路飞奔，“小政府，大社会”和“管得最少的政府是最好的政府”被认为是政府管理的最好状态，政府角色被定位于“职业警察”、“守夜人”。
1929-1933年的经济大萧条，说明了市场失灵的存在，资本主义经济主流理论从“自由主义”发展到了“干预主义”，政府构建目标一下子从“保守型政府”转向了凯恩斯的“干预型政府”，政府角色定位也从“无形的手”转变为“有形的手”。
20世纪70年代以后，西方国家出现了“滞胀”现象，说明了政府也会失灵（败）。“新自由主义”论者纷纷要求限制甚至取消政府干预，让市场机制充分发挥作用，于是政府公共管理实践领域出现了一场持续且影响深远的“私有化运动”和“新公共管理运动”。
20世纪90年代以来，越来越多的西方公共管理学家们达成了比较一致的共识，即“政府具有不同的角色，其整个活动的范围是很难测量的［1］（P96）”。戴维・奥斯本认为，政府应该是“掌舵而不是划桨”；E.S.萨瓦斯则指出，政府可以作为“消费者、生产者、安排者或提供者［4］（P68）”参与公共服务。由此，一个“多元共治”、提供多样性“新公共服务”的政府角色定位理论在全世界迅速传播开来。
（二）现代市场经济发展对中国政府角色定位的时代要求
现代市场经济中政府的作用或行为模式，一般可以概括为五种角色，即“公共物品的提供者、宏观经济的调控者、外在效益的消除者、收入及财产的再分配者、市场秩序的维护者［3］（P191-193）”。政府应该清楚的认识到，在公共服务领域中存在三个基本参与者：“消费者、生产者、安排者或提供者。消费者直接获得或接受服务，他们可以是个人、特定区域的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构。服务的生产者直接组织生产，或者直接向消费者提供服务。它可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构，有时甚至是消费者自身。服务安排者（亦称服务提供者）指派生产者给消费者，指派消费者给生产者，或选择服务的生产者。安排者通常是政府单位，但也有例外。［4］（P68）”
目前，我国政府发展已进入服务型政府建设阶段。党的十六届三中全会对我国政府职能转变与目标定位提出了明确要求，即“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。这就是说，我国政府在市场经济条件下的角色扮演应是经济发展的调控者、改革开放的推动者、有效制度的制定者、市场秩序的监管者、公共产品的提供者、和谐社会的保障者。这也是现时代市场经济发展对我国包括中央、省、市、县、乡（镇）在内的所有五级政府角色定位的内在要求。
二、集体土地流转中的政府角色现状检讨
（一）中央政府：服务不周，生产者角色缺位
集体土地流转中的政府生产者角色缺位，是指政府不能有效履行其应尽职责，按需为集体土地流转运行提供公共物品（服务）。这种缺位主要表现为政府不能及时为集体土地流转提供健全、完善的法律制度、市场规则、配套制度等相应的公共服务。
1.集体土地流转缺乏健全统一的法律制度
集体土地流转需要国家出台权威性统一的流转法律规范，对流转的主体、客体、方式、增值收益的分配、存量建设用地流转的原则、农民的参与度等方面做出整体性的制度设计与安排。目前，仅仅是各地方省市或试点地区各自为政地制定区域性的集体土地流转管理办法。这种关乎集体土地流转的全国性统一的法律制度，恰恰是需要政府直接生产设计的，但中央政府却表现出生产者角色缺位。
2.集体土地流转缺乏合法有序的市场规则
集体土地流转涉及两大市场，一个是农用地流转市场，一个是集体建设用地流转市场。目前农村土地流转的市场规则还未建立，全国各地鲜有特别针对农用地初次流转与再流转的市场规则；集体建设用地流转市场更是缺乏一套正常合法的市场平台。由于缺乏合法有序的市场规则，集体建设用地隐性市场普遍存在。
3.集体土地流转缺乏科学完善的配套制度
集体土地流转不是单一的土地管理问题，而是一个社会系统问题。集体土地流转顺畅与否，除了取决于农村土地产权制度是否健全、市场规则是否有序外，还取决于与其密切相关的配套制度是否完善。就当前的实际来看，中央和地方政府还缺乏城乡统筹的户籍、就业、医疗、社会保障等相关配套制度。另外，与集体土地流转相关的金融、税收、担保等相关政策也极不完善。
（二）县市政府：垄断供地，安排者角色越位
对集体土地流转来说，政府本质上是一个安排者或提供者，是一种社会工具，用以决定什么应该通过集体去做，为谁做，做到什么程度或什么水平，怎样付费等问题。作为安排者，地方政府的主要职责应是将规划范围内的为了满足公共利益需要的农村集体土地，依法指派（征收后）给公共项目委托代理人；或者是协助农村集体经济组织与市场用地主体就集体经营性用地（集体建设用地）达成市场交易。
然而，在农用地的流转方面，许多基层政府、村集体经济组织在利益诱惑下，严重背离依法、自愿、有偿的原则，大搞不正当“反租倒包”，强买强卖，蒙蔽群众私自出让、转让集体土地或入股经营，直接充当市场供地主体。在集体建设用地流转市场方面，集体建设用地不能与城市土地享受同权，长期游离于城市建设用地交易市场之外。政府超越了安排者的角色，直接进行集体建设用地的低征高卖，实际蜕变成集体建设用地的垄断供给者。国家以垄断身份处置农村土地的，以地生财。2007年全国卖地总收入为9130亿元，占地方政府预算外财政收入的60%以上，甚至超过地方级财政收入。比如，2007年厦门地方级财政收入只有186.6亿元，但卖地收入却有220亿元。［5］
（三）乡镇政府：与民争利，保护者角色错位
当法律不能清晰界定权利边界，或者界定之后又不能维护这种界定的有效性，实际的政治力量就要发生作用。这其中最大的问题是在政治关系中处于弱势地位的农民会受到侵害。［6］由于所有权主体虚置，土地的占有权、使用权和支配权被层层分解，国家作为超经济主体对土地享有广泛的自由裁量权，控制、处置农村土地。在农村土地市场交易中，乡镇政府既当“裁判员”，又当“运动员”，与民争利。土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约占60%-70%，村一级集体经济组织占25%-30%，农民只占5%-10%。［7］又因为“产权代表享有广泛的自由裁量权甚至是专制的权力，农民土地集体所有制在有些地方甚至异化成了公有制包装下的乡村土豪劣绅的权利意志所有［8］”。基层政府对补偿款的挤占挪用现象严重，常常私自改变专款专用的用途，而用来支付其自身的支出。据报道，湖北襄荆高速公路征地补偿费下拨后，被省襄荆公路指挥部克扣837万元、被荆门市指挥部克扣1502万元、被荆门市东宝区克扣190万元、有关乡镇共克扣1192万元，这笔补偿费到农民手中之前已被截掉了45％。［9］另据广东省有关部门的调查统计，2007年累计受理群众来信来访4101宗，与2006年同期相比增长了9％，涉及征用土地问题的信访量占信访总量的70％。［10］同样，湖北省有关部门的调查表明，由征地引发的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65％以上。［11］由此可见，地方政府实则演变为集体土地流转利益强夺者，其保护者角色错位。
三、推进集体土地流转、加强农民权益保护的政府角色合理定位思考
推进集体土地流转、加强农民权益保护，政府应该及时更新土地管理思维，自觉按照服务型政府的时代要求调整政府职能，找准角色定位。在集体土地流转中将政府角色定格为制度政策设计者、土地供给安排者、农村公共服务者、市场秩序监管者、农民权益保护者。
（一）制度政策设计者
集体土地流转制度政策设计应该跳出就流转而设计流转的思维定式，而应站在全局的高度设计与集体土地流转相关的制度与法规政策。首先，应加强集体土地产权与流转管理方面的法规与政策。应明确产权界定，建立农村土地入股经营制度，完善市场交易规则，培育市场竞争主体，完善土地市场体系，建立合理的土地补偿价格机制等。其次，建立土地收益分配机制。为化解地方政府因土地收入减少而产生的强烈阵痛和可能会出现的土地市场恶性竞争以及规划区内外建设用地流转增值收益不均等新矛盾与新问题，还应完善相应的土地增值收益、税收法律、法规等，使地方政府以不同的税率提取税收的形式参与到土地增值收益的再分配中来。最后，要搞好流转配套制度的政策制定。包括建立起与农村土地流转相关的失地农民再就业制度、社会保障制度、人口户籍制度、土地金融制度、土地抵押贷款制度、农产品市场经营制度、农产品补贴制度、宅基地置换制度以及建设用地退出机制等。
（二）土地供给安排者
农村集体土地的流转，政府只是土地征收的主体，而不是市场交易的主体。政府不应以土地的最终所有权和土地的社会投资和服务为理由，超越土地供给安排者角色蜕变成垄断供给者或集体土地流转的直接生产者。作为土地供给的安排者，只须为集体土地流转供需双方提供市场平台，依法为集体土地的供给方指派需求方，或者为集体土地的需求方指派供给方即可。至于流转交易双方具体以何种谈判结果取得供需平衡，政府则不宜介入。特别是涉及农转非和非农用地流转时，更不应该僭越公共利益，强行征地后直接垄断供地。对于农村集体建设用地的流转应实行多元供给的制度安排设计，准许集体建设用地直接入市流转。为此，首先，应摒弃“一刀切”的模式思维，是继续保留集体所有权还是转为国家所有权，应该让农村集体经济组织及其成员自主决定；其次，应实行农村集体建设用地与城镇国有建设用地的同权，允许在城镇国有建设用地供给外，形成村农民集体、村民等多元主体均可供给建设用地的市场态势。
（三）农村公共服务者
地方政府应以服务型政府为导向，在农村集体土地流转的整个过程中，面向各用地部门、村集体、农民个体提供全方位的公共服务。应加速培育完善农村土地金融市场，尽快建立农村土地金融机构，提供有效的农地流转资金。政府应做好信息服务，想办法降低农民获取土地流转的信息成本，及时、完整地收集、整理和发布流转信息，使农地在较大范围内取得高效配置。当前急需公布的信息包括：土地供应计划及供应信息、土地使用权招标拍卖信息、基准地价和标定地价、监测点地块地价信息、土地使用权登记信息、土地使用权交易价格信息等。除此之外，地方政府还应加大提供其他公共产品和服务的力度。积极投资完善农村基础设施建设，加强农业技术的科研与推广，从资金投入、科研开发、技术推广等方面向农业企业提供帮助和支持。地方政府还应为被征地农民提供各种政策法规咨询；加强劳动就业培训，广开渠道促进失地农民就业，建立健全失地农民再就业培训机制。
（四）市场秩序监管者
集体土地流转离不开市场，供求、价格、竞争是市场经济的三大机制，但由于市场失灵的存在，持续健康的集体土地流转同样离不开政府的宏观调控与监管。目前，集体土地流转还缺乏明确而又具可操作性的法规，市场体系还很不健全，集体土地流转隐性市场客观存在，集体土地流转还并不能完全按照市场的规则有序流转。因此，地方政府有必要坚持依法行政，以合理的方式、严格的程序、公平的结果维护市场主体间的公平竞争；监督检查市场主体的经营活动，对损害他人利益，破坏公平竞争的市场主体予以严惩；监督检查市场主体的经营活动，维护市场秩序，惩处违法行为，促进中介组织发挥作用。
（五）农民权益保护者
农民利益的保护，“就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗［12］”。农村集体土地是农民的财产性资源，但“土地作为生产要素，由生产者自主配置一直没有充分实现；土地作为农民的产权，从来没有让农民自主选择实现形式和经营方式［13］”。在政府角色转型期，对农村集体土地流转过程中的农民权益和自主性保护具有重要意义，关乎农村社会的稳定与发展。实践证明，我们什么时候坚持了农户的自主性地位，农民的积极性就高涨……；什么时候动摇了这个原则，什么时候农民的积极性就低落……。［14］为此，政府在集体土地流转过程中应该“把土地使用权真正交给农民［15］”，应当坚持“农村土地流转的主体是农户［16］”，“农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地［17］”，“提高征地补偿标准并给予农民更多谈判权，允许农民用其土地产权作为抵押或信贷的担保，给有需要的农民提供法律援助等［18］”。
此外，还应加强对土地行政的监督。孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。［19］”切实保护农民权益，避免乡镇政府在集体土地流转中与民争利和公务人员权力滥用、寻租，还应加强地方政府的外部监督和内部监督，提高农民维权意识和谈判能力，加大土地征用违法案件的查处力度，提高滥用权力和职能错位的成本与风险。
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