引言：
改革开放以来，随着我国工业化、城镇化的推进，户籍制度改革和城镇公共服务领域的扩大，大量农村剩余劳动力不断转移到城镇中去，相当一部分农民逐渐成为城市居民，在一定程度上提升了农民的非农业收入[1]。上世纪70 年代末期，随着家庭联产承包经营责任制的实施，农民收入以平均每年15． 86% 的幅度增长，城乡居民收入差不断缩小，进入上世纪80 年代中期，家庭联产承包责任制改革效应释放殆尽后，土地细碎化、土地行政性调整频繁等影响地权稳定性和耕作效率的问题逐渐浮现出来，一定程度上阻碍了农地适度规模化经营，由于土地流转制度的不健全，流转效率和耕作效率都较低，无法形成长期稳定的农地规模化经营，农民收入增长缓慢甚至一度呈下降趋势，城乡居民收入差距也随之不断扩大[2]。为此，在现行集体土地所有制和家庭联产承包经营责任制框架下，需要探索农地和建设用地流转的政策创新，通过健全农村土地制度，从法律角度切实完善农村土地流转机制，促进有效的土地流转机制的形成。
根据农业部2010 年统计，农村建设用地规模呈现逐年增加的趋势，仅村庄用地( 不含独立于村庄之外的乡镇企业用地) 就高达2． 5 亿亩，全国农村家庭承包耕地转出面积约为1． 52 亿亩，流转比例仅为12%，土地流转期限多以5 年以下的短期为主，流转价格较低，发达地区和欠发达地区间流转比例的差异明显，东部地区明显高于中西部地区。农村空闲住宅面积占村庄建设用地总量10%―15%，人均农村居民用地达到229 平方米，用地粗放，宅基地之外的农村建设用地利用效率低下。越来越多的农民通过非农就业获得了较高收入并长期生活在城镇地区，但户籍制度改革的滞后却使得他们无法逐渐而永久地迁移到城市定居[3]。在城市化背景下的大量外迁人口仍然继续保留农村宅基地，无论是利用外出打工收入建设的新房，还是数量巨大、没有翻建或改造的大量旧房，其利用率都较低，被闲置和被弃置的住房越来越多，农村逐渐开始呈现空心村的现象[4]。在现有住房体制下，新建家庭无法通过正常的市场交易获取农村住房，为了满足新成立家庭居住的住房需求，基层政府和社区组织需要给新增家庭安排宅基地，这进一步导致村庄宅基地面积不断扩大，农民收入增长缓慢，农村土地利用效率低下的严峻局面，对此，人们对现有的家庭联产承包经营责任制和建设用地使用制度开始产生了质疑。我国现行的农地家庭承包经营的土地产权制度存在较多缺陷，农地承包经营权缺乏管理的规范性，由于在制度规范上缺乏排他性和可转让性，使得农地承包经营权的法律属性不够明确，造成农村土地的权属边界在一定程度上较为模糊，土地流转的利益主体容易被虚化，导致土地流转市场不能有效地发挥作用[5]。因此，单纯的认为土地产权制度走向私有化或走向国有化的观点都太具有片面性，因此，需从客观和全面的角度去审视农村土地流转机制的可操作方法。
一、境外土地银行阐述
国外土地银行的概念与国内通常意义的土地银行概念有较大的出入，国外土地银行主要分为两类，一类是专门为农村土地开发利用提供金融服务的机构，一类是代表政府，以政府名义进行土地购买、整理、储备、供应和开发的机构，在国内所指的土地银行多为后者，即通常意义的土地储备中心。
专门为农村土地开发利用提供金融服务的土地银行的服务标的是农村土地，服务对象是农民，业务种类主要是发行农地抵押债券和长期信用业务，其主要代表为德国土地抵押信用合作社和美国联邦土地银行等银行[6]。德国土地抵押信用合作社成立于1770 年，运作模式为将农民和地主的土地作为抵押品交给合作社，合作社以土地为担保发行土地债券获取资金，随着经济社会的发展，土地银行逐渐开始扮演促进土地改革与农业发展的角色，主要方式仍以土地作为抵押物，衡量贷款的额度[7]。美国联邦土地银行成立于1916 年，其运作模式为通过农民的土地进行农地抵押，融通资金，为农业生产提供信贷服务，政府通过购买土地银行股票为土地银行提供资金来源，变向扶持土地银行发展[8]。印度土地开发银行成立于1920 年，其运作模式为通过土地抵押的方式为农民提供长期贷款，农民获得贷款后购买高效农机设备进行农业生产，以收获后的收益偿还贷款，赎回被抵押的土地，中央银行通过发行债券给予土地银行以相应的资金保障。这种类型的土地银行主要站在土地开发和土地利用角度，以土地为担保开展信用活动，以发放农地抵押贷款为核心业务，在政府和农业经济主体之间充当中介组织。政府通过购买股份、财政注资、法律保障和政策支持等手段扶持土地银行，各种涉农经济主体通过土地抵押将抵押品交给中介组织，作为中介组织的土地银行在执行国家土地政策的前提下给予涉农经济主体长期低利资金，扮演通过土地改革促进农业发展的角色。
代表城市政府集中进行土地征购、整理、储备、供应和开发的土地银行主要以城市土地为标的物，在自愿和统筹安排的前提下，土地所有者基于政府信用将自有土地以出租或出售的形式抵押给土地银行，土地银行整合开发后将土地集中用于公共设施建设或土地开发，其主要代表为韩国土地开发公社和新加坡土地银行等银行。韩国土地开发公社是根据1974 年《土地金库法》设立的土地金库的基础上发展而成的，由韩国政府独资，是专门进行土地收购储备的国有企业。台湾土地银行成立于1946年，运作模式从发放农业短期贷款和水利建设贷款转向于土地所有权改革，其经营目标也从城市土地开发和在农村资助工业区、示范农场建设转向于商业性的土地金融机构，由此慢慢演变为集土地金融和农业金融等业务于一体的专业性银行。成立于1963 年的菲律宾土地银行其最初的定位是通过农业用地抵押为依托推进农业土地改革，后来由于受到资源紧缺和资金紧缺等诸多因素的限制，为了拓展其服务领域和服务范围，菲律宾政府给予土地银行以全能性银行的职能，菲律宾土地银行能够为农民合作社、农民协会、农业、工业和其他生产性企业发放贷款，从而成为政府所有的银行。该类土地银行的设立背景具有政策指导性，是从国家干预土地市场和扶持农业发展自上而下的指导思想框架基础上发展而成的，该类土地银行的设立初衷并不是为了促进农地流转市场的建立与完善，而是通过发行金融债券、农地抵押贷款买卖土地等方式开展土地金融服务[9]。
随着社会经济的发展，各国土地银行的业务范围呈现多元化趋势，土地银行的资金来源包括发行债券融资、政府财政补助、土地收益增值等多个渠道，运作模式多为购买未整理的零散土地，经过整合和区域规划后进行成片成块出租与出售获得收益，土地银行的业务范围也逐渐拓展到农用之外的工业、建筑业、第三产业等，业务类型从单一的贷款也拓展为集咨询、信托和融资等多种金融产品于一体，土地银行的发展呈现出政府全能型银行的趋势，原来对其进行的形式意义上的类型划分也变得更加模糊化。
二、农村土地银行运作机制之选择
土地是不动产物权的载体，我国土地物权是城乡二元的土地公有制结构。农村土地包括建设用地和农用地，性质均为集体所有，法律规定一般不允许抵押农用地，为了探索土地银行的建构模式，突破农村金融机构在土地抵押贷款业务方面的政策限制， 2009 年人民银行与银监会在银发［2009］92 号“关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见”中指出进一步加大涉农信贷投放，引导更多资金投向农村，有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。该意见虽然从政策层面放宽了农村土地承包经营权抵押贷款，但距离农民将土地承包经营权附带地上种养物作为抵押物权申请抵押贷款仍有较大差距，唯有成立真正意义上的农村土地银行，将农村土地承包经营权转换为财产性质，才能发挥土地流转过程的金融作用，解决农村种植户等经营主体由于缺乏合法抵押物而产生的贷款问题，在此契机下，地方开始探索利用土地银行模式促进土地流转的进程明显加快[10]。
《土地科学字典》中将土地银行定义为以土地为抵押的办理长期放款业务的银行，本文中提及的农村土地银行主要是指经营土地存贷和与土地有关的长期信用业务的金融机构。农村土地银行的运作方式为农民可将土地的经营权存入农村土地银行获取相应利息，也可利用土地经营权向银行办理抵押贷款业务。除此之外，农村土地银行作为第三方可将农民存入银行的土地进行整合后，在不改变农业用途的前提下贷给农业企业或种植大户，优化土地资源结构，最大限度地发挥土地资源效用。土地储备是各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，将通过收购、收回、征用或其他多种途径取得土地使用权的土地，进行有效的二次储备或给予二次开发前的开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。
开展土地银行的研究需建立在对土地银行设立初衷、发展历程、运作模式和国内外区别的研究基础之上，无论发达国家还是发展中国家，成立土地银行的初衷都是由于农业资金短缺，农业经济处于困境，借以土地银行为载体给予农村经济政策和资金上的扶持，推进农业土地改革[11]。农村土地银行在一定程度上瓦解了原有农村土地承包经营制所建立起来的人与土地和资金三者的低层次均衡局势，通过在市场竞争机制的环境下、采用使用权流转、信托、抵押、土地证券化等多种业务方式，使资金通过土地权益介入的方式进行聚集，有效地提高农民收入，提升农村金融体制改革成效，提升农业竞争实力，推进农村城镇化建设进程，实现农村集约化经营和农村经济可持续发展。
由于中国独特的土地制度，使得土地银行在成立方面与国外有较大的差异。我国土地制度采取农用地集体所有和城市土地国有的土地公有制，长期实行的家庭联产承包责任制使我国农村土地在功能划分、利益权属和土地规划与发展利用方式等诸多方面与国外有较大不同，由此而建立的以合作社为主的土地银行多扮演中介服务组织的角色，设立的目标多为促进土地流转和增加农民收入[12]。比如: 湖南浏阳土地银行成立于2003 年，属非盈利性机构。其运作体系由市级土地流转信托服务中心和镇( 村) 级土地流转信托服务站组成，主要功能是登记与发布土地流转信息、给予流转指导服务、协调处理流转纠纷; 宁夏平罗县农村土地信用合作社成立于2006 年，其运作机制为土地承包经营权流转和适度集中规模经营，整个过程不开展土地抵押贷款和整理与储备土地业务，不具备政策性金融机构的职能，属于土地流转的中介组织，在某种意义上仅完成商业银行诸多业务类型中的存贷款业务。由于该操作机制中农村土地信用合作社须由地方政府通过行政手段审批设立，在审批设立和后续执行环节增加了地方政府或村集体内部操作和外部操作最终影响土地流转的结果，该操作机制有可能在土地使用权层面对农民造成侵害。湖南水州伊糖土地银行成立于2010 年，其运作模式为将闲置土地通过土地银行贷给种粮大户，通过贷地利息促进体系循环运作，增加农民收入，规范土地资源配置[13]。国外由于土地多以私有土地为主，设立土地银行的初衷多为缓解农村融资困难，土地银行多数具备商业银行的抵押贷款功能，扮演独立银行的角色，政府参与土地银行的运作多从政策、制度和资金等方面给予外部扶持，仅个别国家通过政府注资或入股的方式进行扶持。我国正在试点中的农村土地银行由于多数得到当地政府支持，在运作和实施环节政府时常给予政策性指导和暗示性引导，具有较浓厚的政绩影响和政治色彩，间接地干预了土地银行的运行[14]。
在提高土地产出和提升土地经营管理效益的宗旨前提下，将土地银行、农村土地整理机构和土地交易所三者进行有机组合，构成协调制约的农村土地银行运作平台，发挥土地的资产性能，有效解决土地与土地闲置问题[15]。农村土地银行运作机制应结合当地经济发展，因地制宜地分离非农建设用地使用权和收益权，分离农地使用权与农地收益权，利用农村土地银行的载体，将使用权部分通过信托、存贷、租赁、抵押或入股等多种形式进行重整。传统模式下银行通常作为第三方，对存入银行的土地进行积聚、优化和组合，将原有零散的土地重整后以整合的形式进行整体打包，利用整合后的土地寻找农业企业或种植大户，以期通过租赁获取收益。在传统模式的实际操作过程中，土地银行对寻找租赁客户承担较大的风险，为了化解土地银行运作环节上下游客户的供需矛盾，可以设立服务下游客户的农村土地整理储备机构。农村土地整理储备机构在运作体系中与农村土地银行同属中间环节，农村土地整理储备机构可以在土地整治复垦后交由农地规模经营者集中使用或者采用地票等土地权益证券开展权益交易，土地权益证券投资者通过权益交易获利后按照地利共享、涨价归农的原则，在各主体间进行分配。
农村土地银行运作平台的建立得宜于土地产权制度、土地产权处分保障机制和土地权利流通市场的完善[16]。由于农民的土地使用权不具备处分权能，无法实现不动产价值和使用价值的分离，在土地产权制度方面，需通过从法律层面明确农民产权的权利边界，才能将宅基和承包地确权到户，完善农村土地的确权登记制度[17]。2005 年，广东省政府颁布《广东省集体土地建设用地使用权流转管理办法》，对集体土地建设用地使用权流转的原则、条件、流转对象、期限、流转法律关系、流转权益分配及法律责任等进行了较全面的规制; 2009 年，宁波市江北区“两权一房”抵押贷款，以农村土地承包经营权人为服务对象，由市区信用合作联社对江北区辖区范围内符合条件的自然人进行发放，用于满足生产、经营资金需求，并以本人或第三人的农村土地承包经营权作抵押的一种贷款方式; 2008 年，重庆农村土地交易所成立， 2010 年，重庆市政府工作报告要求开展农村土地、林权等生产要素的抵押和质押等，这都间接地承认了农民对土地的处分权，为土地银行的可抵押性提供了保障[18]。在土地产权处分保障机制方面，可采用公租房建设和对农民就业、医疗、教育等公共领域持续经费投入措施，逐步引导农民自愿退出土地使用权的同时，又将农民纳入城镇社会保障体系，由于土地承载着农民社会保障和农业生产双重职能，多途径多渠道保障土地产权处分能够减轻农民抵押土地的后顾之忧，减轻因抵押土地出现无法清偿债务时，容易出现激化的社会矛盾。在土地权利流通市场方面，可在乡镇村一级形成以土地合作社和土地交易市场等为载体的中介组织，为土地权利流通创造外部环境; 土地交易所可利用多种媒介途径开展土地权利的自由流通，采用集中流转的方式，促进土地等实物类型资产的转让、转包和租赁交易; 深化农村“三权”抵押融资，发展土地收益保证贷款，采用地票等土地权益证券提升非农用地的价值[19]。
三、土地流转视角下农村土地银行制度推进与完善
农村家庭承包制度的初衷是将土地按照人口进行平均分配，通过土地好坏远近的搭配解决社会公平的问题，但随着市场经济社会的发展，农村家庭承包制所产生的遗留问题也逐渐显现，农民由于拥有较为分散的土地，土地的数量没有形成成片规模化，若仅仅以分散的土地作价进行评估和投资，难以达到规模经济效应[20]。若通过土地委托或者抵押的方式可以进行土地的流转，则相当于将土地承包经营权委托给相应层级的具有政府或是集体性质的对应机构，由该机构出面实施具体的土地承包经营权流程的管理和后续服务，有利于促进土地流转的速度和规模，有利于促进农村剩余劳动力外出打工，更有利于建立土地承包经营权流转市场，解决土地流转与劳动力之间的内部矛盾[21]。从物权的角度明确农村土地的担保性质，可尝试将土地从传统的社会保障属性向新型的具有资本或资源等多种属性进行转化，比如通过完善土地抵押制度，解除其他城市近郊耕地的土地使用权抵押的禁止性规定等。在推进土地制度改革的同时，明晰农地所有权和经营权各自的归属和使用范围，给予农地使用权主体在经济地位、法律地位、财产地位等方面的具体规定，规范和约束具体的行为方式和职能范围，实现土地的财产权益，为农民创业资本转增提供法律保障。
( 一) 土地承包经营权流转
农村土地银行作为中介组织，扮演对土地承包经营权流转进行管理和服务的角色，其业务的核心基础来源是农村土地使用权抵押，农村土地银行经营的农村土地使用权抵押业务是农户将法定存续年限的土地使用权抵押给土地银行，获取融资的行为。土地抵押制度的法律规定多见诸于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农业法》和《担保法》等，其中《土地管理法》、《物权法》和《担保法》对农地抵押问题也给予了严格限制，按照我国现行法律规定，农地不属于抵押物，能够进行抵押的只有荒山、荒坡、荒丘和荒滩，包括荒地、荒沙、荒草和荒水等。“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”能够作为转让标的进行转让，从字面含义理解，虽然包括了“等农村土地”，但在实际操作层面，具体能够作为转让的标的依然受到诸多方面的限制。《土地管理法》第2 条第3 款规定: “土地使用权可以依法转让”，《农村土地承包法》第32 条规定: “可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转。”该条款虽然未明示土地抵押为流转方式之一，但也未从条文层面明令禁止土地承包经营权的抵押行为，依照《土地管理法》规定，集体土地使用权在内的土地使用权仍可进行流通和转让。由此可判定抵押与转让和出租等一致均属于处分的范畴，以农民依法取得的土地承包经营权附带地上种养物作为抵押并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的边界范围。土地使用权抵押的抵押人由于包括多个权利主体，涵盖未转户的农民、农村土地整治机构、国有土地储备机构和其他合法的土地权利主体等，从权利主体角度可看出，抵押人的权利主体已经远远超出单纯意义上的农民，拓展到包括农村土地整治机构和国有土地储备机构其他类型的权利主体，这表明土地权抵押属性已随市场经济和社会发展悄然发生变化，市场的需求决定了多种权利主体并存，土地使用权抵押的修改与完善考虑的因素更为复杂，操作更为具体。
( 二) 探索三权分离流转模式，灵活处理农村土地抵押
我国土地实行用途管制，土地用途管制是从国家层面对土地用途进行统筹，管制的目标是从国家战略层面保护生态环境，防止土地资源浪费，提供资源利用率，实现可持续发展。实行土地用途管制的出发点是为了更好地保护耕地，其主要采用的途径是通过限制农用地转为建设用地和控制建设用地的总量[22]。随着市场经济发展，在考虑土地长远规划用途与可持续发展的前提下，商品房和公租房数量逐渐增多，但农村用地在农地产权、土地用途和开发利用方式上与其有较大差异，开展农村土地用途管制需从盘活农村土地资产的思路出发，采用强化所有权，稳定承包权，放活经营权的方法，探索具有中国特色的土地所有权、土地承包权和土地使用权“三权分离”的流转模式，在保持农村集体所有权不变的前提条件下，将承包权与经营权进行分离，通过征地制度和土地相关法律制度的改革，盘活农村土地资产，利用农村土地银行载体，实现零散土地聚集化和土地增值收益资本化[23]。
在土地抵押方面可借鉴法国土地信贷银行的方法，规定农村土地的抵押只能抵押给具有政府背景的土地银行，这从法律体制上既保障了农村土地的集体所有性质在抵押后不发生改变，又最大限度地减少了农民因土地抵押可能造成的失地风险。若要创设土地银行法律规范，还需进一步明确土地银行的定位，站在政府、土地银行和转让者三方互利的角度，充分转变土地银行的角色，从融资平台、融资方式、转让程序和利益分配等方式考虑三者的整体利益。在权衡各自利益取舍的过程中，借助于土地银行的专业性特点，赋予土地银行农村土地经营权的价值评估权，开展土地经营权的评估标准、评估程序和评估机制建设，避免评估过程的随意性和不同机构评估的标准差异性，保障农村用地评估价值的公允性[24]。各地可因地制宜地建立适应当地地方经济发展的抵押物处置制度，在土地利用用途不变的原则条件下，依托土地银行，开展抵押物的评估测评，对具体抵押物的面积、属性、价值和未来升值空间等进行重新评估，将评估后的抵押物进行重组，然后用贷地或者经营租赁的方式交付给资产较雄厚的土地经营者，通过收取贷地或租金收益给予土地银行的运作机制进行有效保障，对于收取的贷地或租金收益，土地银行有权对其抵押贷款的本息部分优先受偿，剩余部分可以分配给土地抵押人或其他权利人所有，若出现逾期不能清偿债务的情况，可参照《担保法》规定，运用抵押物处置程序进行处理。除此之外，若抵押人是没有转户的农民，若是因为自身原因无法偿还债务而处置土地的，可以考虑将其纳入农转城的范围，享受除了自愿退出承包地外的其他相关户籍制度配套政策，通过多种变向思维解决遗留问题。
( 三) 建构农业保险体系
推进农村土地银行制度需从法律角度完善土地产权和登记制度，包括从边界角度明确农村土地所有权的概念与内涵、所处地位、法律边界界定，从理论角度明晰实现的方式和具体的法律形式，从操作形式角度统一土地登记法律和土地登记机构，依靠法律程序和技术规范层面从多角度出发统一土地管理制度[25]。在土地登记方面，对于只要涉及到集体土地所有权和土地使用权的设立、变更和转让等均需按规定进行登记。《物权法》虽然规定了不动产的统一登记制度，但由于与土地物权相关的登记在实际操作中归属多个部门，实际操作的难度较大，《不动产登记法》对此虽也进行了相应规定，但可操作条款和相关制度性措施仍没有系统建立[26]。在土地流转合同管理方面，需从土地流转合同的登记、立卷和存档环节出发，完善土地流转合同的流程设计和相关形式要件，在合同条款中增加流转地块的技术性信息，考量流转地块的位置、面积、土地肥量等参数，细化流转土地的违约责任，充分保障农民对承包土地的占有、使用和收益权利[27]。同时，还要避免完成土地流转后补签合同和由土地银行或村委会代替农户签订土地流转合同的情形发生。
在农业保险方面可借鉴美国联邦土地银行的方法，美国农业保险的主要依据是1983 颁布的《联邦农作物保险法》，其中规定了多项促进农业保险的具体措施，比如: 政府对农作物保险免征所有税赋; 政府作为联邦土地银行的主要出资方，给予农业保险在推广和宣传方面的经费扶持; 私营保险公司只要承担农业保险，政府为其提供保险和相关业务补贴等。以《联邦农作物保险法》为基础，在《联邦农业贷款案》、《农业信用法案》和《农业保险修正案》等多个农业金融法律法规的共同作用下，建构了以联邦农作物保险公司、私营保险公司、保险代理人和保险查勘人为主体的保险体系。在该体系下，除了政府之外，联邦农作物保险公司同样给予私营保险公司再保险和超额损失再保险等资金扶持，通过政府和保险体系双重功用为农村金融服务，为美国农村金融业务提供法律依据和保障，有效地降低行政干预对农业金融中保险业务的影响，建立有章可循、有法可依的农村金融法律环境。中国农业保险可借鉴美国的经验，在提高土地经营集约节约利用水平和土地产出的指导思想下，开展农业保险体系建构，通过定期对贷款的使用和风险进行评估，采取主动积极的贷款跟踪管理机制，规避抵押贷款风险，健全农村征信体系。
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