【摘要】:必须充分发挥市场机制在土地资源配置中的作用,建设农村土地使用权市场,特别是土地使用经营权的流转市场。它是指土地使用者在不违反土地承包合同(或其他出租契约)的前提下,合理确定地租、地价的基础上,以转让、转包、租赁、入股等法律允许的方式,进行土地使用经营权流转的交易市场。同时,培育建立相关的市场中介组织和服务机构。 【关键词】:农地;使用经营权;流转市场;中介服务组织;土地金融
一、农村土地产权市场的基本内涵
现代产权理论揭示,如果产权不能转让,则产权效益实现的交易成本就会提高;土地(包括土地的使用经营权)不能流转,则土地的配置效率就难以提高。现行土地管理法律法规赋予了农户承包经营土地和依法转让土地承包经营权的权利,在社会主义市场经济条件下,农户拥有的土地承包经营权不仅构成了生产者进行土地经营的基本前提,而且它还具备资产的属性,可以通过交易保值增值。从土地资源有效配置的角度看,任何初始的土地产权安排和土地使用分配,都不可能达到土地资源的最优配置。但是,只要土地产权界定是完整的、清晰的,就可以通过产权的市场交易实现土地资源配置的有效改进。因此,必须充分发挥市场机制在土地资源配置中的作用,建设农村土地产权市场。
农村土地产权市场应该包括农地所有权市场和农地使用权市场。由于农地所有权市场媒介的是农村集体土地向国有土地转化的问题,因而不属于本文研究的范围,本文主要讨论农地使用权市场尤其是农地使用经营权流转市场的建设问题。农村土地使用权市场包括一级土地使用权市场和二级土地使用权市场。一级土地使用权市场即土地所有者的土地使用权出租市场,它是土地所有者以某种方式将土地使用经营权出租给农户或其他农业生产经营单位的交易活动。当前一级土地使用权市场没有进行真正的市场交易,即把土地使用经营权在集体内部实行招、投标或者竞包、租赁,而是按照“公平优先,兼顾效率”的原则,按照人口或劳动力平均分配,也就是人人有份的承包制。对于四荒地、道路两边的村地、草地、农田小水利的使用权,开始尝试按照“谁购买、谁承包、谁治理、谁收益”的原则进行招标、拍卖。因而当前的农村土地使用权一级市场是不完全竞争市场。二级土地使用权市场即土地使用经营权的流转市场,它是土地使用者(或其他方式使用者)在不违反上地承包合同(或其他出租契约)的前提下,将土地使用经营权流转给第三者的交易活动。农村土地使用权二级市场,充分发挥了市场机制的作用,因而是完全竞争市场,这也是本文重点讨论的问题。
二、农村土地经营权流转市场建设的内容和重点
农村土地经营权流转市场,是指在合理确定地租、地价的基础上,以转让、转包、租赁、入股等法律允许的方式,进行土地经营权流转的交易市场。因此,它不是泛指的土地产权市场,而是专司土地经营权买卖(上述各种土地经营权流转形式,究其本质其实都是一种权利的买卖)的有形或无形市场。把农地经营权流转交由市场进行,让市场通过价格、供求、竞争自发调节土地经营权从效率低的农户向效率高的生产经营主体流动,兼顾了公平性和效率性。我国当前土地经营权流转市场很不完善,主要表现为:交易方式单一,运作不规范;多数地方没有建立交易机构、交易场所等交易载体;有关资产评估、法律咨询、农地金融等市场中介服务机构奇缺;相关法律法规体系不健全,市场交易无章可循或有章难循;土地流转交易的督导不力等。
建立完善的农村土地经营权流转市场,其内涵相当丰富,主要应该包括:市场的主体、客体;市场交易的载体;市场交易的方式;市场交易的规则;市场交易的步骤与程序;市场交易行为过程;市场交易的中介组织;市场交易的督导:市场交易的收益分配;市场交易的违约仲裁等等。从交易市场的主体、客体看,主体是指的进行土地经营权流转的买方和卖方,既包括在拥有一定区域范围内土地经营权而欲将其让出的农户,即卖方,也包括那些愿意有偿获得土地经营权从事农业规模经营的经营者,主要指村内外的农业大户或农户联合体、农业规模经营机构,即买方。市场客体是指买卖双方易手的土地凭证,或者土地股权证明书,它们实际代表的是一定量土地的使用经营权。从市场交易的载体看,指为了满足土地经营权交易流动的需要,在县级、乡镇级土地管理部门内,或在他们的监控之下,建立县、乡(镇)两级土地产权(土地经营权)交易所,有固定的交易场所、必需的交易设备、专业的交易人员,并有适量的通讯和信息网络设施。乡(镇)级土地产权交易所主要负责媒介乡镇范围内农户土地经营权流转,而县级土地产权交易所负责跨越乡镇、地区范围内的土地流转。市场交易的方式指“土地承包法”所允许的土地经营权流转形式,主要是转让、转包、互换、代耕、出租、拍卖、经营权入股等,但有关法律明令禁止的方式则不能交易,如非“四荒地”使用权的抵押。市场交易的规则,是指进行市场交易时必须遵守的相关规定,如买卖双方的资格鉴定、相关手续的履行、转让合同的签订、交易中的招标和投标行为,以及法律规定的禁止行为等。市场交易的步骤是指市场交易行为发生的次序,如交易申请、交易方式选定、交易行为发生、交易结果的认定等。市场交易的督导,是指交易活动要受到村级集体组织或其他政府组织的指导和监督。市场交易督导的内容主要是市场运作方式、流转的价格、期限,合同的签订与监督执行等。指导的目的是使交易依法、规范、有序,监督的目的是为了防止集体所有土地经营权的流失,以及农地向非农用途的流失。市场交易的收益分配,指农地经营权流转产生的租金收益主要归农户所有,集体组织仍按承包合同享有的所有者权益不变。但市场交易的收益须开征交易税、土地使用税、土地增值税、财产赠与税与所得税等,并对税后收益分别处理。市场交易的违约仲裁是指对土地经营权市场交易行为不符合法律规定,或者交易发生后未按有关合同执行所产生的违约行为进行的仲裁与处置。仲裁机构可以是乡村集体组织,县乡地方政府的机关职能部门或特设的纠纷仲裁调处机构,目前用于指导解决土地流转纠纷的法律法规明显不足,国家应加强土地流转的立法工作,出台“土地承包法”补充规定,或制定《农地经营权流转管理办法》,笔者认为,在当前建设土地经营权市场过程中,要着重抓好以下几个问题：
一是充分发挥农民在土地经营权流转市场中的作用。在当前发生的为数不多的土地经营权流转当中,大多是各级政府运用行政手段强制推动的,农民并不是市场主体。行政过度介人土地流转市场,必然导致交易行为扭曲,市场功能异化。在未来的土地产权市场化流转中,农民必须成为市场交易的主体,农民的土地需求、交易主动性、以及从土地流转中直接或间接获利的愿望,是这一市场能否成功发展的关键。
二是规范土地经营权市场交易行为。这里包括:l、交易价格的形成。市场机制作用的发挥,主要靠的是价格机制调节作用。土地经营权市场能否正常运行,关键在于价格是否公开合理。地价合理就能准确反映土地供需状况,刺激和引导土地经营权合乎需求地流动和使用。要选用适当的土地评估方法对土地经营权价格进行科学评估,以此为准线,由交易双方自主决定实际的成交价格。2、交易方式的选定,由市场主体根据自身条件以及对土地的需求方式和经营特点,决定具体的交易方式,如转让、转包、出租、抵押(仅限于“四荒地”);相对于各种交易方式,土地使用权交易的收益形态也各不相同,如转让费、转包费、租金、抵押本金等。3、交易行为的认定。按照相关土地管理法律的规定,土地经营权流转时,当事双方应当签订书面合同;采取转让方式流转的,应当经发包方同意;采取转包、出租或者其他方式流转的,应当报发包方备案。
此外,采取互换、转让方式流转的,如果当事人要求登记,应当向县级以上地方人民政府申请登记。只有履行了相关的流转手续,才能使交易得到有关组织与部门的认可,才能符合法律的要求。4、交易结果的产生。交易行为发生后,在交易生效的限期内,转出土地经营权的农户不论其是否从事其他经营均自动失去了使用土地的资格,失去了由土地使用而派生的各种权利与收益之获得,当然也相应免除了由经营土地而必须承担的义务。而获得土地经营权者,会自动得到由经营土地而产生的权利与义务。
三、农村土地经营权流转中介服务组织的培育与土地金融发展
实行土地经营权市场化流转,是一项比较复杂的交易活动,必须培育建立相关的市场中介服务组织和机构。主要包括:土地资产评估机构、法律咨询机构、信息传导与预测机构、土地保险服务机构、土地融资信托等金融服务机构。土地资产评估机构通过采用科学的评估方法、按照一定的评估程序,为土地经营权流转提供土地基准价格。法律咨询机构主要对流转双方的资格认定、流转的法定程序与合同签订、流转中出现的纠纷调解等提供法律支持与援助。信息传导与预测机构是运用先进的网络通讯设施,对流转市场内的价格、期限、交易量等相关信息进行收集、加工与发布,预测市场行情或者对不同区域、
不同规模市场的信息进行交易与沟通,为供需双方的交易活动提供帮助,也利于管理部门实行监控。土地保险服务机构主要是为土地可能遭受洪涝、滑坡等不可抗拒的自然力破坏而影响土地使用提供保险服务,或者根据有关保险合同,为离开土地的农民提供新职业培训费或养老金等。
在各类市场中介服务组织中,要着力培育为土地融资、信托等提供金融服务的中介机构,重点是发展土地金融。土地金融以土地信用抵押为本质特征,以土地银行为组织载体。把土地经营权作为信用保证或抵押品来获得长期信用贷款,是土地抵押信用的一种形式。以土地经营权作为抵押获取贷款,既是农民获得农业长期投入所需信贷资金的一种手段,也构成了土地经营权流转的一种特殊的实现形式,因此,它能为农户扩大土地经营规模、加速土地流转与集中提供资金支持。当前,有关法律规定,只有通过拍卖的农村“四荒地”可以抵押,而大宗耕地、林地、草地等不能抵押。随着农村经济发展水平的提高和农民承载力的增强,为土地经营权设定抵押权已是大势所趋。而发展土地信用、进行土地经营权抵押一般是借助于土地银行来实现的。土地银行作为一种金融中介服务机构,属于合作性质的专业银行组织。它的资金来源可以由国家支持农业的资金、地方政府的农业发展资金、储蓄基金等构成。在组织上,它既可以单独组建,也可以附属于地方农业银行或农村信用社,作为其中一个特殊的业务部门存在。在管理上主要实行自主经营、独立核算的企业管理制度。其基本功能是以土地经营权作抵押,发放农业长期投资信贷,帮助农民离农创业,促进土地市场形成,推动土地经营权流转与集中。其主要业务包括:接受土地经营权抵押,发放中长期信贷支持农业的中长期建设,来执行国家的农业发展政策;通过收授逾期抵押土地并将其出租或转卖,来充当土地交易的中介组织;直接收购土地经营凋萎者的土地,转租或转卖给经营能力较强者,以此促进土地的有效流转与集中。在这些业务中,以土地信用抵押发放中长期信贷作为其最重要的业务内容。可见,土地银行作为土地流转的中介组织和政府的政策性工具,以农村土地经营权作抵押开展业务,在推动土地经营权合理流动、适度集中,有计划地整治改造农村土地等方面具有极其重要的意义。
除了土地银行以外,还应发挥土地信托、土地资产管理公司的金融服务职能。土地信托是将土地经营权作为信用资产,交给土地信托公司,信托公司按照“受人之托,为人理财”的原则,通过适当方式将此经营权交给具有较强生产经营能力者实施农业经营,谋求土地使用权资产的保值增值。土地资产管理公司是通过吸收一定范围的土地经营权,在内部实行优化重组,并和资金、技术、劳力等其他要素相结合,进行自营或转租给其他主体主要从事农业经营,以发挥一定范围内土地经营权的最佳经济效益。
参考文献:[1]郑景骥.中国农业微观基础的组织创新[M].成都:西南财经大学出版社,2010.4.[2]郑景骥.中国农村改革问题研究[M].成都:四川人民出版社,201.6.[3]王景新.中国农村土地制度的世纪变革[M].北京:中国经济出版社,2008.12.[4]迟福林.走入21世纪的中国农村土地制度改革[M].北京:中国经济出版社,2012.6.[5]郑景骥.中国农村土地使用与管理制度研究[M].成都:西南财经大学出版社,2009.6.[7]薛兴利.尽快实现以市场为主配置农村土地资源[J].农业经济问题,2009,(7).[8]张红宇.中国农地制度变迁中的法律制度建设[J].经济研究参考,2012,(25).[9]赵美玲.我国现行农地制度的弊端和新农地制度研究[J].南开经济研究,1998,(6).[10]邓大才.农村土地使用权流动研究[J].财经问题研究.2009,(10).[11]季虹.论农地使用权的市场化流转[J].农业经济问题.2010,(10).[12]张敦胜.论建国后我国农村土地使用制度的变革[J].2099,(2).[13]黎元生.农村土地市场发育滞缓的原因与对策[J].福建师范大学学报,2009，(4). 来源：贵州财经学院学报 来源日期：2015年6月1日
