内容提要：本文分析了台湾农地重划制度的起因及其经济社会背景，系统介绍了台湾农地重划制度的形成与运作过程及其绩效，讨论了台湾农地重划制度成功实施的内在因素和目前出现的问题，并将中国大陆有关农地整理的做法与台湾的农地重划进行了比较。其主要结论是：实施农地重划需要建立完善配套的制度和一整套规范的操作程序；农地重划得以快速推进的关键，在政府主导和支持下，充分发挥农户的主体作用，保障农户的土地权益。中国大陆应借鉴台湾农地重划的经验，将推行土地规模经营及土地流转与农地整理有机结合起来，并着眼于制度建设，确立农民在农地整理中的主体地位。
关键字：农地重划 台湾 土地整理
一、台湾农地重划制度的起因
长期以来，土地问题一直是中国历史上治乱循环的一个重要根源。国民党政府执政时期，一度十分重视土地问题，提出了“平均地权”，实现“耕者有其田”的改革目标。而实际结果是，国民党政府所提出的土地制度建设与改革目标非但没有实现，土地问题反而比历史上任何时期都更加严重，并成为国民党政权在大陆覆灭的一个重要社会因素（成汉昌，1994）。
国民党政府退守台湾以后，痛定思痛，再次将解决土地问题、实施土地制度改革提到议事日程上来，并成为国民党政府在台执政的首要任务，先后推行了“三七五”减租、“公地放租”、“公地放领”和“耕者有其田”等改革措施。通过这些改革，大量无地或少地的佃农转为自耕农，长期困扰台湾社会的地权分配不均问题得到了根本解决（于宗先、王金利，2001）。台湾的土地制度改革也受到了国际社会的普遍赞誉，并被视为“台湾经验”的重要组成部分。
虽然台湾的土地制度改革取得了举世瞩目的成效，但也带来了一些问题，其中最突出的是地权分散化和土地细碎化问题。自土地制度改革以来，台湾农户户均耕地面积持续保持在1 公顷左右，绝大多数农户的农场规模在1.5 公顷以下。不仅每户经营的农场面积小，而且地块分散。1955 年，50%以上的农户所经营的农场分散在3 处以上。加之台湾山丘地较多，耕地丘块畸零狭小，土地细碎化严重。随之而产生的问题是：第一，农路缺乏，田间农路弯曲狭窄。许多农田没有农路直达，肥料及农产品运输不便。临路边的丘块数在全部农地丘块数中的比重仅为20%左右。第二，田间灌溉不便，多数农田只能越丘灌溉。能直接灌溉的丘块在全部农地面积中的比重仅为20%左右。第三，耕地排水不畅。由于台湾地形及河川水位高低不一，田间排水困难，加之暴雨频繁，因而经常出现田间积水，农地受淹大面积（于宗先等，2004）。这些严重影响了土地利用效率的提高。另外，由于台湾土地改革后仍存在着一些共有产权的土地，这些土地产权不清，界址不明的情况也较多，从而造成了土地纠纷不断。针对这些情况，自1956 年始，台湾当局就着手启动农地重划计划。
二、台湾农地重划制度的建立与实施
（一）农地重划的启动和实施
农地重划包括三项主要内容：第一，通过农地区划整理，将原来畸零狭小、不利于耕作的土地变为连片的丘块。具体而言，就是通过地块交换合并，扩大丘块面积，减少丘块数，实现农户分散耕地的适当集中，并减少田埂，增加有效耕地面积。第二，在农地区划整理的基础上，修建标准的田间路，完善排灌沟渠和设施。第三，将共有产权的土地划归耕作的农户所有（林英彦，1999）。
台湾农地重划自1956 年起步，上世纪60 年代达到高峰，其后进入稳固发展时期。其间大体可分为三个阶段。
第一阶段为试办和示范阶段，时间为1956～1961 年。在这一阶段，台湾当局首先选择台南县归仁乡大甲区、屏东县万丹乡社皮区和“八七”水灾①地区等地，作为农地重划的试办区。试办区农地重划总面积为1342 公顷。其后，台湾当局又在花莲、高雄、台南、嘉义、云林、彰化和台东等县，选定11 处农地重划示范区。示范区农地重划总面积为3225 公顷。台湾当局通过建立试办区和示范区，探索出农地重划的经验，为第二阶段大规模实施农地重划做好充分准备。
第二阶段为十年农地重划阶段，时间为1962～1971 年。在这一阶段，农地重划开始全面大规模实施。当时的台湾当局提出了“十年农地重划”计划，其计划目标是10 年内农地重划总面积达到30 万公顷，占台湾全部耕地的36.6%。到计划期末，实际完成农地重划总面积25.11 万公顷。有近5000 公顷的土地未能完成计划目标，其主要原因是这部分农地或者被规划为城市用地和工业用地，或者被列为洪水管制区。因此，可以说第二阶段基本实现了台湾当局提出的“十年农地重划”计划目标。
第三阶段为农村建设计划下的农地重划阶段，时间为1973 年至今。“十年农地重划”计划基本完成以后，农地重划被台湾当局纳入了农村建设计划（简称“农建计划”）和经济建设计划（简称“经建计划”）体系，成为历届当局执政的例行工作任务。农地重划的主要目标是改善农业结构，促进农业现代化，尤其是提高农业机械化水平。进入2000 年以后，农地重划又与改善农村生态环境结合在一起。在这一阶段，台湾当局配合“农建计划”和“经建计划”，先后启动了多项农地重划计划，包括“加速农建重要措施之农地重划（1973～1976 年）”、“六年经建计划之农地重划（1977～1980 年）”、“加速完成农地重划五年计划（1981～1985 年）”、“改善农业结构提高农民所得之农地重划（1986～1991 年）”、“农业综合调整方案之农地重划（1992～1997 年）”、“跨世纪农业建设方案之农地重划（1998～2001 年）”、“迈向二十一世纪农业新方案之农地重划（2002～2005 年）”以及“中长程公共建设计划之农业建设计划（2006 年开始）”。1973～2008 年，农地重划总面积为13.89 万公顷。截至2008 年，台湾历年累计农地重划面积为39.14 万公顷，占台湾耕地面积的45%、水田面积的85%左右（详见表1）。
（二）农地重划制度及其运作
早在1949 年以前，国民党政府就开始了农地重划的立法工作。1930 年国民党政府所颁布的《土地法》设专章对农地重划做了一般性的规定。1946 年，国民党政府曾公布《土地重划办法》，进一步明确了农地重划的具体做法。但由于各种原因，在1949 年以前，农地重划并没有实际展开。
国民党政府退守台湾之后，虽然《土地法》经过了8 次修订，但其立法内容和精神仍保留着原《土地法》的传统，农地重划制度的立法也不例外。《土地法》仍是台湾农地重划的基本依据。随着台湾农地重划的广泛实施，台湾当局又于1980 年和1982 年在《土地法》相关规定的基础上，制定了《农地重划条例》和《农地重划条例实施细则》。至此，台湾农地重划的制度框架基本形成（杨松龄，2010；于宗先等，2004）。
1.农地重划的组织机构。
在农地重划试办和示范阶段，主持台湾农地重划工作的机构是“农村复兴委员会”（简称“农复会”），县（市）和乡（镇、市）两级政府负责农地重划的具体实施。1950～1965 年，美国政府通过“农复会”，为台湾农地重划提供了大量的资金和技术援助。1965 年，美国终止了对台湾的经济援助，“农复会”也结束了其历史使命，农地重划工作划归台湾“内政部”负责，并在“内政部”之下设立了土地重划工程局。之后，台湾当局又在县（市）和乡（镇、市）两级分别设立了农地重划委员会和农地重划协进会，由此形成了农地重划的三级管理组织体系。
“内政部”土地重划工程局的主要职责是：制定全台湾的农地重划工作计划；制定农地重划的法规和政策；制定农地重划工程的技术规范；监督农地重划的实施情况等。农地重划委员会作为县（市）一级的农地重划主管部门，其主要负责是：确定农地重划区范围，编制《农地重划计划书》；筹措农地重划经费，并安排经费的使用；制定农地重划工程规划与设计方案，并做出工程预算；审议重划后土地分配方案；调解重划土地的争议等。农地重划委员会由县（市）政府的工务、财政、农业、地政、农田水利等部门的负责人，以及专家学者、重划区内的土地所有者代表组成，县（市）长兼任主任委员。农地重划协进会作为乡（镇、市）一级的农地重划主管部门，其主要责任是：组织推动农地重划工作的实施；协调落实农地重划的各项费用负担及减免事项；协调落实农路和水路规划事项；核议重划区内的区段地价①；协调重划后的土地分配及现金补偿事项；处理因农地重划而产生的纠纷等。农地重划协进会由乡（镇、市）政府中农业和民政部门的负责人，以及重划区内的土地所有者代表组成，乡（镇、市）长兼任主任委员。重划区内的土地所有者代表人数为10～15人，占协进会成员的多数。
2.农地重划的申报与核准。
按照台湾《农地重划条例》及相关规定，申报成为农地重划区，必须满足以下条件之一：第一，耕地丘形不适于农事工作或不利于灌溉排水者；第二，耕地散碎不利于扩大农场经营规模或应用机械耕作者；第三，农路、水路缺少，不利于农事经营者；第四，须新开辟灌溉以及排水系统者；第五，农地遭受水冲、沙压等重大灾害者；第六，举办农地的开发或改良者。
农地重划申报与核准的程序是：首先，由县（市）农地重划委员会初步勘查核定符合条件的重划区，在征求了土地所有者的意见后，拟定《农地重划计划书》，并报“内政部”核准。其次，经“内政部”核准后，即在重划区所在的乡（镇、市）公所或重划区适当的处所，对外公告《农地重划计划书》，公告时间为30 天。其间，县（市）农地重划委员会要在重划区召开说明会，向农民宣讲农地重划的意义与效益、实施的依据和主要内容、利益相关人的负担及应配合的事项等，并要向利益相关人征询对《农地重划计划书》的意见。再次，公告30 天后如无异议，农地重划即按《农地重划计划书》实行。如果在公告期内，重划区内的土地所有者有2/3 以上的人反对，而且其所有的土地面积超过重划区土地总面积一半以上，那么，县（市）农地重划委员会就要根据反对者的意见，修订《农地重划计划书》，再次上报“内政部”核准，核准的结果再次公告。再次公告后，土地所有者不得再有异议。
除此之外，台湾当局还鼓励土地所有者自行申报农地重划，并在农地重划费用方面给以优惠。但是，自行申报也必须经重划区内一半以上的土地所有者同意，而且其所有的土地面积要超过重划区土地总面积的一半以上。
3.农地重划计划及其实施。
通常，台湾农地重划计划是通过实施《农地重划计划书》来完成的。《农地重划计划书》包括以下几个方面的内容：①重划区的名称及范围；②法律依据；③办理重划的原因和预期效益；④重划区土地面积及其权属、地块数；⑤重划区内原为公有及“农田水利会”所有的农路、水路的土地面积；⑥政府投资兴建的区域性排灌设施配合实施情况；⑦预估重划费用、财务计划以及工程费用负担方式；⑧预定的工作进度；⑨其他事项。
根据台湾当局制定的《农地重划条例》，农地重划还必须符合规划标准。水路和农路的工程设施标准由“内政部”统一制定，丘块标准由县（市）农地重划委员会根据本地情况自行制定。归纳起来，农地重划的规划标准包括以下内容：①每个丘块必须直接临农路和水路。通常，每个丘块的宽边临农路和水路，两条农路和水路之间的距离为两块丘块的长边长度之和。②田间农路的宽度为4米，采用混凝土护坡、路面加铺碎石的基本标准。③水路为并行于农路的单边或双边的灌溉渠和排水渠，为混凝土砌石结构。④田间排灌系统要与水利系统相配合。⑤丘块是最小耕作单位，原则上采用长方形，长边100 米左右，以田埂或农路为界，宽边10～50 米。通常规定的标准丘块，水田为100 米×25 米，面积为0.25 公顷；旱地为100 米×50 米，面积为0.5 公顷。若干并列的丘块为一个单元区，相邻的两个单元区则构成一个经营区。经营区标准面积通常为6～12 公顷（陈意昌等，2007）。
农地重划计划由乡（镇、市）农地重划协进会负责组织实施。具体的施工人员通常为重划区内的土地所有者及其关系人。土地所有者及其关系人按照乡（镇、市）农地重划协进会分配的土方工作量，自行出工承做。土地所有者如果无力完成，也可以雇工代为施工。对于出租的土地，土地所有者可以请承租人代为承担土方工作量。土地所有者要在租赁终止时向承租人偿还施工费用。
农地重划计划的实施费用主要包括行政费和工程费。行政费包括土地测量费、土地权属调查费、制定土地分配方案费、业务管理费以及文档编制和印刷费等。这部分费用由政府承担①。工程费包括施工费、材料费、补偿费和施工管理费等。在“十年农地重划”期间，工程费全部由农户承担②。但是，政府按工程费总额的50%，通过台湾土地银行给予农户贷款；其余的50%工程费，政府通过“保护自耕农基金”给予垫付，农户以分配的“余地”③抵扣，即所谓的“划余地”方式。农地重划完成后，政府以公开招标出售“余地”的方式，收回垫资。1973 年以后，台湾当局为了争取农户对农地重划的支持，将政府负担工程费的比例提高到2/3，农户负担工程费的比例降低至1/3。农户所负担的1/3 工程费，可以由农户申请“保护自耕农基金”垫付来解决。另外，凡属区域性的灌排设施及工程，其费用全部由政府的水利部门承担。
4.农地重划后的土地分配。
农地重划后的土地分配是台湾农地重划中最繁琐、最复杂、矛盾最集中的环节，涉及重划区内农户土地所有权的重新界定和登记，原租佃户的土地权益，以及区段地价的重新核定等方面。为了规范农地重划后的土地分配行为，除了制定《农地重划条例》和《农地重划条例实施细则》，台湾当局还专门出台了《农地重划土地分配作业注意事项》，对农地重划后的土地分配给予进一步规范。即使如此，在现实操作中，各重划区还需要根据具体情况，对分配原则做具体的调整，经过反复讨论，直到重划区内所有的利益相关人基本认可为止。
归纳起来，农地重划后的土地分配主要涉及以下几个方面的内容：第一，计算可分配和应分配的土地面积。原土地面积减去田间农路和水路所占的土地，再减去用于折抵工程费的土地（即“余地”），即为重划后可分配的土地。根据每个农户的原土地面积，并考虑区段地价因素，将可分配的土地面积核算到每个农户，得出每个农户应分配的土地面积。第二，划定分配区。根据土地地貌地势条件、参与分配的农户原土地面积及区段地价水平，将重划后的可分配土地划为若干分配区，尽可能使每个农户应分配的土地都落在分配区内。第三，按照土地集中和“原位次原则”分配丘块。当出现同一土地所有者在同一分配区内有数个丘块的情况时，通过交换合并，将面积小的丘块向面积大的丘块集中。集中后的丘块面积应达到“最小丘块面积”。在此前提下，再根据土地所有者原土地位置和相邻关系的次序来分配丘块。第四，台湾当局为了推进土地产权私有化，还将位于重划区内的共有产权土地经拆分量化到个人后，直接分配给农户。共有产权土地的分配也要遵循“最小丘块面积”的分配原则。
由于农地重划后丘块已经“化零为整”了，而且打破了原土地的界址，所以，很难做到使每个农户的应分配土地完全落到所有的丘块上或分配区内。有时落到丘块的土地面积小于应分配的土地面积，所产生的“零头”又未达到“最小丘块面积”；有时还会出现同一丘块有两个以上土地所有者的情况；有些原来属于同一所有者的连片土地，重划后因被农路和水路切割而分散到不同的分配区；有时还会因为农路和水路用地过多，或者是因为共有产权土地经过拆分量化到个人，有的农户应分配的土地又未达到“最小丘块面积”，而无法落在各分配区内。在现实操作中，各种情况都有可能出现，而且处理起来比较复杂。土地分配事关每个农户的切身利益，处理不好就会引起争议，甚至产生纠纷。为了解决上述问题，台湾当局确定了现金补偿的原则，即以现金补偿来平衡农户的利益。
现金补偿的具体方式是：县（市）农地重划委员会按土地所有者应分配而未分配的土地面积，根据原土地的区段地价，计算补偿金额，给予其补偿。县（市）农地重划委员会再将未分配的土地（包括“余地”）集中起来，公开招标出售。如果出现无人竞标的情况，县（市）农地重划委员会将把土地出售给需要耕地的农户。出售对象主要为承租土地的农户。如果出现同一丘块有两个以上土地所有者的情况，可允许其中一个土地所有者优先购买该丘块的土地。如果有两个以上的土地所有者均申请优先购买，则采取抽签的方式决定谁是优先购买者。
按照台湾现行的法律法规，在重划土地分配后，须将分配结果进行公告，公告期为30 天。在公告期内，如果有人提出异议并提出书面意见，县（市）农地重划委员会要进行调解。如果调解不成，则需要上报“内政部”，由其做出裁决。
（三）农地重划制度的绩效
根据台湾学者的总结，农地重划制度的绩效主要体现在以下几个方面（许瑞明，2002）：
第一，生产力提高的效果。重划后，每一丘块的土地面积平均扩大了两倍以上，且形状方整，便于农业机械操作；将分散的土地集中分配，农户土地的集中率（即农户的土地集中在一个丘块或相邻丘块的面积占全部重划区内土地面积的比例）平均达86%，便于耕作管理；改善农路，节省农业劳动力20%，有利于农业劳动力转移；田间农路通畅，增加了堆肥的使用，有利于土壤的改良；肥料使用量增加及排水通畅，有利于作物根部发育、实施整条丘块作物密植以及防治病虫害等。重划后，作物单位面积产量大幅增加。
第二，农业设施改善的效果。干线农路宽直，与省、县、镇、乡公路衔接，便于农业机械进出和农作物搬运。重划前，直接临路丘块的土地面积占全部重划区土地面积的28%，重划后，这一比重达到99%以上。重划后，灌溉单元的面积达到12 公顷，使农场规模经营的条件得到大大改善，这不仅便于农业机械的使用，也有利于推广农地委托经营、共同经营和合作经营等新型组织方式。
第三，环境和景观效果。重划后，沿海地区设置了防风林带，改善了农业生产环境。重划后，丘块大而方整，农路直而宽阔，大大美化了农村环境。
第四，产权明晰的效果。重划后，长期存在的共有产权土地，通过交换合并或公开招标出售，被界定到作为耕者的农户。土地产权清晰，界址明确，减少了土地产权纠纷。
（四）讨论
由上面的介绍可知，台湾的农地重划是在政府的强力推动下实施的。然而，也要看到，台湾当局的所作所为顺应了当时经济社会发展的需要，并得到了农户的积极响应。
在上世纪50年代初期，台湾农地改革的重点放在土地产权分配上。这一改革的直接效果是农民的收入分配状况大为改善，广大台湾农民迅速摆脱了饥饿状态。但是，在土地高度分散和细碎的情况下，土地产权分配对农业产出的贡献是有限的，即使有贡献也是暂时的，它对农业产出的贡献效应很快就会衰减下来。这就是说，单纯进行土地产权分配的改革，并不能使农业部门的生产效率得到大幅和持续提高。再有，上世纪50～60 年代的台湾，农业仍然是其经济发展的基础。当时台湾当局实行的是“农业培养工业”的政策。工业部门的成长还在很大程度上取决于农业部门能够为其提供多少剩余。提高农业部门的产出对台湾整体经济的发展至关重要。另外，随着台湾工业化和城市化进程的加快，土地的价值也日益显现。在这一经济社会背景下，如何使有限的土地实现利用效率的最大化，就成为当时台湾土地问题的一个焦点（于宗先、王金利，2001）。由此可见，着眼于提高土地利用效率的农地重划，也就成为当时台湾土地制度建设的一项重要内容。
虽然以解决土地分配问题为目标的土地产权制度改革不能解决土地利用效率的问题，但是，土地产权制度改革却为台湾实施农地重划计划提供了必要的制度基础。台湾实施“耕者有其田”的土地产权制度改革之后，个体自耕农成为台湾农户的主体，实现了耕者与土地的直接结合。这就刺激了农民改良土壤、实现土地连片耕作、完善农田设施的积极性。与租佃经营制度相比，个体家庭农场更加重视土地丘块的适当集中、连片耕作。这是因为在传统租佃制度下，通常佃农是在生存线上苦苦挣扎的农民，其生产力水平低下，无力耕作大面积的土地。因此，无论对地主，还是对佃农，细碎的土地并没有构成其经营的障碍。对地主来说，土地细碎可以多招佃，反而有利于出租。对佃农来说，土地细碎可以降低其租用土地的“规模门槛”。同时，在佃权不稳定的情况下，佃农也缺乏改良土壤、实施土地整理、修建农业基础设施的动力。而在土地产权完全私有并得到充分保护的条件下，农民形成了对土地产权收益的预期，因此就愿意投资于土地，以期得到长期的回报。
以台湾第一个农地重划区――大甲区为例（参见朱庆涛等，1960）。大甲区位于台南县归仁乡，该区有100 公顷左右的土地原为养鱼塘，在日据时期就已经改良为水田，后又经当地农户申请实施耕地整理，修筑道路、水路，办理土地交换分合。但是，因当时缺乏相关的法律，办理土地交换分合后所发生的差额地价未有补偿，而且也没有办理产权登记，地籍图册与实地完全不符，地籍极为紊乱，土地产权范围不清，从而造成部分农户肆意乱占耕地，所有水路、道路及丘块均遭到严重破坏。土地产权范围不清还导致田赋的负担难以落实，出现有田赋负担而无土地的混乱情况，土地产权纠纷不断。台湾当局“中国农村复兴委员会”派员到台南勘选农地重划区时，发现该区的土地急需进行农地重划，也具备了农地重划的条件。于是，在政府的发动和参与下，重划区内全体土地所有者和承租人开会，共同讨论农地重划事宜，最后达成了如下决议：①向政府申请办理农地重划。各家农户损益土地面积相互以现金补偿，补偿标准由政府确定。②农路、水路用地按重划后所占用的耕地面积，由土地所有者自行负担。③修筑农路的粗工由土地所有者和承租人共同负担。④重划后，土地所有者通过政府向台湾土地银行申请农业贷款，用于改良土壤、购置耕耘机械，实施机械化经营。⑤组织农户成立“大甲区农地重划协进委员会”，协助政府办理农地重划事宜。会后即由该区农户向台南县政府申请实施农地重划，并报送台湾省政府。经批准后，台南县政府即开始进行农地重划的各项操作。大甲区的农地重划到1959 年2 月底完成，重划面积达183 公顷。重划后，土地的丘块数量由767 块减少到672 块；2 分地以下的丘块比例由44.55%下降至23.06%，重划区的农业年产值增加了18.29 万元旧台币。
由此案例可知，在台湾实施农地重划的早期和中期，农民是农地重划的主体，并承担了大部分农地重划的成本，政府主要起积极引导和组织协调的作用。正因为农民对农地重划有内在需求，自上世纪50 年代末到70 年代初，台湾当局提出的农地重划才得以快速推进。
然而，进入上世纪80 年代以后，台湾农地重划的进程明显放慢，实施农地重划的面积不断缩小，每年农地重划的面积只有500 公顷左右。其主要原因是：第一，农地重划的成本越来越高。随着农地重划的地区不断扩大，越来越多地形复杂、灌溉条件不好的土地被纳入农地重划区，使得农地重划的成本不断提高，农地重划的投入产出率降低。第二，农民对农地重划的动力减少。上世纪70年代以后，台湾进入了快速工业化与城市化时期，农业的比较效益急剧下降。在这种情况下，大量青壮年劳动力离开农村，进城务工或经商，而不愿意在农地上增加投入。虽然这时政府增加了其在农地重划投入中的比例，但农民的积极性仍不高。第三，土地用途管制也挫伤了农民进行农地重划的积极性。上世纪70 年代以后，农地与市地①、工业用地的市场差价不断扩大，农民有将农地转为市地和工业用地的内在冲动。而这时台湾当局把农地重划作为实施土地用途管制政策的一个重要工具，将农地重划区划为“特定农业区”，并对“特定农业区”的土地实施严格的用途管制。这就造成被划入农地重划区的土地，其产权被严重弱化，农民失去对其土地的部分支配权，即土地转用权。由于农地重划后所提高的收益远远低于农地转为市地的收益，所以，农地重划区土地的价值往往低于没有被划入农地重划区的土地。这样一来，农民就对农地重划产生了抵触情绪。这一点在台湾都市、城镇地区周边的乡村尤为突出。
值得强调的是，台湾的农地重划能解决土地细碎化问题，但并未触及地权分散问题。在土地产权高度分散的情况下，土地规模经营仍难以实现。针对这这种情况，2008 年，台湾当局开始启动旨在促进土地使用权集中的“小地主、大佃农”的改革（颜爱静，2010）。这一改革的效果如何，尚需进一步观察。
三、台湾农地重划制度对中国大陆的启示
（一）中国大陆解决土地细碎化的两种途径
与台湾的问题相似，中国大陆同样也存在着地权分散和土地细碎化的问题。土地细碎化现象在与台湾地形地貌较为相似的南方丘陵地区尤为突出。这就是说，在中国大陆不仅存在数量众多的微型家庭农场，而且每个微型家庭农场下，还有若干超微型的分场。地权分散、土地细碎化严重影响了农业生产率的提高，也使得大规模农田基本建设难以实施。
在中国大陆，与台湾农地重划相对应的举措是土地整理。在实践中，土地整理主要通过以下两个途径来实现的：一是与土地流转及土地规模经营相关联的土地整理；二是国土管理部门推行的土地整理。
与土地流转及土地规模经营相关联的土地整理，在中国大陆各地的实践是多种多样的。在东部沿海一些村集体经济比较发达的地区，通常是由村集体以“股田制”或“反租倒包”的形式，将分散在农户手中的土地集中起来，填平一些不必要的沟坎，疏通排灌渠道，修建田间道路，实现土地连片、排灌联网、路路相通，再出租或转包给农业大户或涉农企业。在村集体经济实力较弱的地区，村集体只是将集中后的土地出租或转包给农业大户或涉农企业，由农业大户或涉农企业根据经营品种的种植要求，将分散土块平整为标准地块，并修筑田间道路和排灌系统。近些年，一些产粮大省和产粮大县在逐步推行“区域种植、统种分管”的形式。村集体在不改变土地家庭承包经营制的基础上，对土地种植结构进行统一规划，并提供必要的农田基础设施。农户根据统一规划，对土地进行整治，实现连片经营。由于每个农户的种植习惯不同，劳动力配置状况不同，资金实力也不一样，所以，村集体很难要求每个农户都能按照村集体的规划安排从事耕作和种植。在这种情况下，村集体就会采取调地的办法来解决。更为普遍的做法是，农户之间自发地换地或调地。农户根据土地位置、面积及耕作习惯，通过相互换地或调地，将畸零不整的地块合并为比较完整的地块，进行统一平整，扩大地块面积，改善耕作条件。
自上世纪90 年代以来，国土管理部门不断加大土地整理的力度。上世纪90 年代初，江苏省张家港市开始探索通过土地整理增加耕地，以解决土地资源紧张的问题。不久，张家港的土地整理经验在江苏、浙江一些经济比较发达的城市推广。山东、黑龙江、辽宁、湖北等粮食主产区，也结合农业综合开发，大规模积极推行土地整理。1998年新修订的《土地管理法》将土地整理列专条给予规定。2003年，国土资源部编制并公布了《全国土地开发整理规划》。近年来，各地政府根据国土管理部门的要求，结合基本农田建设，大力推进农田整理，力求做到“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”。
（二）若干启示
虽然近些年来中国大陆通过土地整理，在增加耕地面积、提高耕地质量方面取得了显著成效，但同时也要看到，与台湾农地重划相比，中国大陆的土地整理尚存在以下几个问题：
第一，农户的角色缺失。与台湾不同，目前在中国大陆，土地整理的运作主体是政府。政府在项目确立、项目实施、项目监控等方面拥有主导权，同时，政府也承担着绝大部分的项目费用。虽然《土地管理法》规定，“县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治”，但是，在实际操作过程中，大多数情况是农村集体经济组织及当事农民对土地整理并没有多少发言权，很少有土地整理项目是由农村集体经济组织及当事农民主动提出，并获得政府批准的。土地整理更多是地方政府与土地整理公司或土地整理个体户之间的事，而农户只是被动的受益者，农户的积极性、主动性并没有发挥出来。有时还会出现因政府所实施的土地整理计划不能满足农户的耕作要求，农户不配合的情况。甚至有些地方政府为了获得上级的土地整理项目资金，不顾农户的意愿，采取强行手段实施土地整理。
第二，土地产权调整政策缺失。为了达到土地整理的效果，在实施过程中，难免会打破土地原有的权属界限，进行统一规划。这就会涉及各村集体之间（特别是村小组之间）土地所有权的调整、各农户之间土地承包经营权的调整、土地流转户之间的权益调整。台湾农地重划的经验表明，农地重划的过程也是土地产权调整的过程，重划后土地产权分配也是台湾农地重划中最繁琐、最复杂、矛盾最集中的环节，需要制定一系列配套政策作为操作规则。但是，目前中国大陆在土地整理过程中，如何处理村集体之间土地所有权的调整，如何处理农户之间土地承包经营权的调整，以及如何处理土地流转户之间的权益关系，政策并不清晰，操作规则也不具体，因此，在土地整理的实践中，就会产生许多矛盾和纠纷，甚至还会出现侵害农户土地权利的情况。
第三，缺乏统筹协调机制。从前面的分析可以看出，在中国大陆，土地整理实际上是从两个方面展开的，一方面是农业部门力推的土地规模经营，另一方面是国土管理部门主导的土地整理。土地规模经营主要着眼于制度和组织形式的创新，而土地整理更多内容是工程项目的实施。土地规模经营的制度和组织形式创新，需要土地整理项目的支持；而土地整理项目的实施，也需要土地规模经营制度和组织形式创新的配合。在实践中，一些将两者结合得好的地区，例如成都，就能够取得相得益彰的效果（北京大学国家综合发展研究院课题组，2010）。但是，在许多地方，国土管理部门主要关心的是增加耕地，完成建设用地占补平衡所需耕地指标。地方政府也往往将土地整理作为上级下达的投资项目来对待，对农地制度的改革和创新关注不够。在政策和体制上，也缺乏国土管理部门与农业部门之间的统筹协调机制。这使得通过土地整理推动农地改革的效应不能充分发挥出来。
第四，地方政府对农地整理重视不够。农地整理是土地整理中一项最主要的内容。虽然在中央层面上对农地整理给予了高度的重视，但地方政府往往并没有将农地整理纳入其主要的工作目标，似乎农地整理更多的是中央的事。从目前各地已公布的“十二五”规划就可以清楚地看出这一点。与此同时，许多地方政府看到了“增减挂钩”政策的巨大利益，因此更加热衷于村庄整理和其他集体建设用地的整理，而不重视农地整理。通过土地整理所增加的农地，往往是土壤质量较差、耕作条件不好的土地。
台湾农地重划的经验对中国大陆农地整理的主要启示是：第一，农地整理是实施耕地保护的一条重要途径，也是改善农民生产条件的重要方面，因此，需要将农地整理列入国家和地方的国民经济和社会发展规划目标中，作为政府的一项重要任务。第二，农地整理是一项综合性很强的工作，涉及国土、农业、财政、工程建设等方方面面，需要多部门配合、协调运作，需要建立从中央到地方、一直到乡镇一级的管理组织体系。第三，农地整理首先是农民自己的事，要充分发挥农民特别是村集体的积极性。依托村集体，发育以农户为主体的实施农地整理的自治组织。第四，农地整理不可避免地要对原有的土地产权关系进行调整，因此，在稳定土地家庭承包经营制的基础上，确定农地整理后的土地分配规则十分重要。农地整理旨在提高土地利用效率，但同时也要兼顾农民对分配公平的要求，必须在两者之间取得平衡。第五，单纯的农地整理并不能从根本上解决土地利用效率不高的问题。农地整理要与土地使用权适度集中结合在一起。实践证明，土地流转对降低农地细碎化程度有十分显著的积极作用（田传浩等，2004）。第六，中国大陆和台湾的实践都表明，无论是农地重划，还是农地整理，政府的资金和技术支持都是十分重要的。但是，两岸在此方面的区别是，在台湾，政府资金和技术支持的重点是划入农地重划区的农户；而在中国大陆，政府资金和技术支持的重点是工程项目，中央及省级资金的支持重点是地方政府。虽然近年来中国大陆对农地整理的资金投入并不少，但与台湾相比，其效果相差较大，特别是改善农户生产条件的效果并不突出。这一点很值得认真思考。
参考文献
[1]北京大学国家综合发展研究院课题组：《还权赋能――奠定长期发展的可靠基础》，北京大学出版社，2010 年。
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[3]陈意昌、张俊斌、吴志峰：《2007 农地重划之设计与发展分析》，《生态环境》2007 年第1 期。
[4]林英彦：《土地经济学通论》，［台湾］文笙书局，1999 年
[5]田传浩、陈宏辉、贾生华：《农地市场与耕地细碎化――基于苏浙鲁的经验》，《第四届中国制度经济学年会论文集》，
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[10]许瑞明：《我国加入世界贸易组织后农地重划工作之探讨》，［台湾］《现代地政》总第258 期，2002 年。
[11]朱庆涛、王达恕、张春泰：《台南县大甲农地重划》，台南县政府印行，1960 年。
