摘要：我国农地入市存在土地权属关系不清晰，农村土地市场缺失，农地入市监管体系不健全，农村保障体系不完善!农民出让土地意愿不强等障碍，而挂牌出让农地使用权，推行农地租赁制度，试行农地入股制度为我国农地入市提供了有效的实现路径。 关键词: 农地入市; 障碍; 路径 一、农地入市的涵义 继党的十七届三中全会提出“改革现有征地制度，逐步建立城乡统一的建设用地市场，确保农村集体建设用地与国有土地同权同价”后，［1］党的十八届三中全会又提出要建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，［2］农地入市再度引起学术界的高度关注，学者们对农地入市研究也不断深入"研究农地入市的实现路径，首先应明确农地入市的内涵。 农地包括国有土地和农民集体所有土地两类，对国有土地已没有必要再专门讨论其入市问题，而农民集体所有土地的入市问题才应是研究中心。以市场为核心进行资源配置是经济发展的必然规律，［3］土地资源的配置也不可能违背经济发展规律，农民集体所有土地的入市也必将是经济与社会发展的必然要求。但在当前条件下，农村集体经营性建设用地的入市条件相对比较成熟，入市办法可操作性更强。因此，先行推进农村集体经营性建设用地入市，可视作是农地入市的第一阶段，后续阶段才是农民集体所有的其他类型土地的入市。 二、农地入市的障碍 (一) 土地权属关系不清晰 农地入市必然要进行市场交易，而产权明确的交易主体是进行正常市场交易的基本要求，但目前我国农村土地权属关系不清晰导致农地入市时市场交易主体一定程度存在不确定性，进而形成土地市场交易的制度性障碍。改革开放后，从“以家庭联产承包责任制为主!统分结合的双层经营体制”到“以家庭承包经营为基础!统分结合的双层经营体制”，我国农村基本经营制度不断完善［4］。与农村基本经营制度一脉相承的农村土地制度最具特色之处在于土地所有权与使用权的分离，农民获得了土地承包经营权即土地使用权，但土地所有权归农民集体所有"这种两权分离的农村土地制度在两方面导致土地权属关系不清晰：一方面是两权分离使土地权属多元化，土地权属关系不清晰；另一方面是拥有土地所有权的农民集体的多层次性进一步加大土地权属关系的界定难度"目前，农民集体所有主要有三种形式：一是乡(镇) 农民集体所有；二是村农民集体所有; 三是村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有"［5］三种形式对应的三层次甚至更多层次的农民集体并非是处于平行层次，而是存在包含或交叉关系，这加重了不清晰程度甚至导致土地权属关系的混乱。 (二) 农村土地市场缺失 由于我国农村基本经营制度和农村土地制度的特殊性，使农村土地市场一直无法形成，虽然党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，按正常的发展思路统一市场的建立需要以城市建设用地市场和农村建设用地市场为发展基础，但一方面我国未经历农村土地市场产生及发展的过程，也就谈不上农村建设用地市场的存在；另一方面我国城市建设用地市场机制仍不健全"在此背景下，要建立完善而规范的城乡统一的建设用地市场难度较大，不利于农地入市的顺利交易。 (三) 农地入市监管体系不健全 我国土地管理部门对土地的监督管理多集中于土地利用之前，而对土地开发利用之后的监管则缺乏严格而规范的管理，尤其是对土地用途的监管体系尚不健全"国有土地入市虽也涉及用途管制问题但其便于监督，但农地入市后的用途监管困难就相对较大。农地用途监管成本较高!违规使用农地的危害也较大，有些甚至影响国计民生，目前我国农地入市监管体系不健全是农地入市的障碍之一。 (四) 农村社会保障体系不完善 农地入市必然会使参与其中的农民在一定时间段内离开土地，这就要求应有健全完善的农村社会保障体系为失地农民提供全方位的保障，但目前我国农村社会保障体系尚不够完善，无法为失地农民提供强有力的保障，这在一定程度上制约了农地入市的深入开展!影响农地入市的进程。目前，我国农村社会保障体系主要包括：医疗保障!养老保障，最低生活救济三项内容，失业保障尚未纳入农村社会保障体系。以新型农村合作医疗为主的医疗保障已基本成熟但层次不高; 养老保险开始纳入农村社会保障体系之中，但尚未达到取代家庭独立承担农民养老保障重任的水平; 五保供养作为农村最低生活救济的主要形式，目前的保障水平还比较低且惠及面不大。 (五) 农民出让土地意愿不强 农户行为理论分别将农户经营目标定位为风险最低化，利润最大化，降低风险和追求利润相结合，对于具有强烈生存取向的农民而言”降低风险、安全第一的”经营取向是其一贯坚持的基本原则，农民会审慎进行经营决策，一般不会选择冒险追求利润的最大化，安全在农民心中具有不可替代的重要地位。正是由于这种传统的经营取向使农民对农地入市同样持慎之又慎的态度，对农地入市政策大多保持观望，即使面对巨大的利益也不会轻易产生强烈的土地出让意愿。 农民”对国家农地入市政策”的支持率为53%,“对当地政府推行农地入市”的支持率为64%，说明政策环境因素对农民土地出让意愿的影响总体上是正向积极的，但因超出50%不多，第一项仅超出3个百分点，第二项虽超出14个百分点但支持率仍未达到2/3，所以对农民土地出让意愿的影响不显著、促进作用不明显。另外，农民“用宅基地置换城镇住房”意愿的比重仅为46%，#用土地承包经营权置换社会保障$意愿的比重也仅为56%，这也充分说明农民土地出让意愿并不强烈，农地入市的利益吸引并不足以让农民产生强烈的土地出让动机"特别是四项指标中持“无所谓态度”的比重分别达32%、17%、20%、21%。说明目前仍有相当一部分农民认为农地入市与其关系不大，目前出台的政策还很难充分调动农民出让土地的主动性和积极性。 三、农地入市的实现路径 在农地入市障碍颇多的背景下，农地入市的实施应以市场经济手段为主，同时政府发挥好引导作用［6］。我国农地入市的交易对象是土地使用权，因此农地入市的规划和设计应以土地使用权交易为中心进行，具体实现路径如下： (一) 挂牌出让农地使用权 1.通过挂牌方式出让农地使用权，农地直接进入土地一级市场实现入市。首先，由作为出让人的农村集体经济组织发布挂牌公告，并按公告规定的期限将拟出让农地的交易条件在土地交易场所挂牌公布或通过其他适宜的方式挂牌公布。然后，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格。最后，根据挂牌期限截止时的出价结果确定农地使用者［7］.挂牌出让尤其适合当前我国农村土地出让市场，可体现招标!拍卖等出让方式的优点，一是挂牌时间长并允许多次报价，非常适合农村土地市场的错综复杂性，便于供求双方的充分沟通。二是可操作性强、简便易行。挂牌出让是当前条件下最适宜的农地入市路径，也是农地入市第一阶段的主导交易方式。 2.公布交易条件前必须详细了解政府对农村土地的利用规划和用途管制，并据此在交易条件中注明拟出让地段的用途，必须明确标明是建设用地还是农业用地，将农地使用权出让掌控在规划和用途管制之中。 首先，对建设用地的入市而言，因为各类建设用地差异较大，使用用途必须进一步细化为工业用地、商业用地和生活用地，否则将难以进行有效的用途管制。尤其已被乡镇企业占用建设用地入市问题比较复杂，因其未经规范的入市程序，多是以类似于耕地承包经营权的承包方式获得的土地，甚至可能是未经承包程序就获得的土地。这部分建设用地入市前最好由其所在的农村集体经济组织先行收回土地使用权然后再挂牌出让，但土地使用权的回收可能会因承包期未到而陷入合同纠纷!面临违约风险。因此，必须积极探索在承包期内提前收回被占用的建设用地的有效方式，妥善解决乡镇企业占用的建设用地的使用权回收问题。 其次，对基本农田和林地!草地和养殖水面等其他农业用地入市，应先明确出让的是承包权还是经营权，出让承包权与出让经营权具有本质不同，必须界定清楚。同时，必须以保证农业用地基本用途不变为前提，并需明确规定违规用地的惩罚措施，确保农业用地使用权出让后要严格遵守基本农田国家用途管制的规定，其他农业用地也必须用于农业生产经营"违规用地的惩罚措施应从严从重，务实有效，应对违反用途者限期整改，在限期内整改不力的由政府强行收回土地使用权并向符合要求的单位或个人再次出让土地使用权，强行收回土地使用权时不予返还土地出让金，再次出让土地使用权时正常收取土地出让金，再次收取的土地出让金应作为特别基金用于农村基础设施建设，而基金的使用地域、使用范围、使用期限和投放项目等方面的具体规定应经过充分论证并作为制度来确定。 最后，对农村未利用土地入市而言，交易条件可适当放宽，一般可在无用途约束的条件下挂牌出让土地使用权，但也需要对出让后土地开发利用的进度做出规定以提高土地的开发利用效率，对在规定期限内土地开发利用程度未达标的限期整改，在限期内整改不力的由政府强行收回土地使用权，与农业用地一样，强行收回的未利用土地也可向符合要求的单位或个人再次出让土地使用权并收取土地出让金。 3.挂牌出让农地使用权获得的土地出让金需分配合理，出让金的受益者应是集体经济组织和相关农户，政府可依法收取相应税金，但不能参与土地出让金的常规分配。土地出让金应按科学合理的比例分配给集体经济组织和相关农户，分配给农户的部分是为确保农户享受应有的收益权，分配给集体经济组织的部分是为农村基础设施环境和农村公共服务设施的改善积累建设资金。分配比例应由集体经济组织成员大会或成员代表大会根据本集体经济组织的客观情况和经济社会发展的实际讨论决定，同时不能违反国家有关规定。 (二) 推行农地租赁制度 在符合规划和用途管制的前提下，可将农地出租给本集体经济组织成员以外的单位或个人有偿使用，由供求双方签订一定年期的土地租赁合同，并收取租金"农地租赁可分为5年以内的短期租赁5-20年的中期租赁和20年以上的长期租赁，农地租赁应以中短期租赁为主。农地租赁一般以按年度收取租金为宜。农地租赁是农地入市的一种形式，是挂牌出让方式的有益补充。 (三) 试行农地入股制度 在符合规划和用途管制的前提下，农地使用权拥有者可将土地使用权作为股份进行股份制或股份合作制经营，入股农地实现实质上的入市。农地入股是一种更为灵活的农地入市方式，农地入股包括两种形式: 一是农地使用权拥有者自愿联合将土地使用权入股从事合作经营"二是以农地入股新建公司(企业) 从事经营或农地入股到已有的公司(企业) 。 参考文献:［1］中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议 , 中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定2008, 10-12.［2］中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议 , 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定［R］, 2013,11-12［3］李中,农地入市流转对土地资源配置效率的影响［J］, 财经问题研究，2012 ( 12) : 139-142.［4］王煜宇 , 农地入市: 演进逻辑!制度障碍与路径创新$$$基于法经济学视角的解读［J］, 中国不动产法研究，2009，3-16.［5］第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议 , 中华人民共和国农村土地承包法［R］, 2002，8-29.［6］何子张 ,“农地入市”背景下城市地区的农村政策设计与规划策略［J］, 规划师，2014( 2) : 25-30.［7］潘辉 , 国有土地使用权#招拍挂$的法律适用［J］, 中国土地，2003( 6) : 26-29. 来源：《经济纵横》2015年第2期 来源日期：2015年4月28
