目 次
一、尚介村土地承包经营权集中流转制度调查
二、尚介村土地承包经营权集中流转模式的积极意义
三、尚介村土地承包经营权集中流转模式的缺陷
四、调研结论及相关建议
近年来，在农村土地承包经营权流转实践中出现了一种新形式，即农村集体经济组织将承包到户的农地以租赁方式集中起来，再将其转租给种植大户或农业公司进行规模经营。[1]然而，目前的法律和政策对这一流转模式的态度并不明朗。为了深入分析该农村土地承包经营权流转模式对于农村集体经济中农民权益、农业效益、农村发展等问题的影响，了解农户主体对该模式的主观意愿和态度，课题组于2010年年底至2011年年初赴河南省新乡市凤泉区尚介村进行为期七天的驻村调研。[2]本文即以该次调研的数据和材料为基础，对农村集体经济组织承包地集中流转进行的法律思考和提出的完善建议。
一、尚介村土地承包经营权集中流转制度调查
（一）调研切入点的选取
尚介村土地承包经营权集中流转的实践是以2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的出台为背景而展开的，在这一以政策为驱动的试航过程中，该村关于土地承包经营权集中流转的实践是否触碰了法律上之暗礁，又亟需何种制度为之引导，均有进一步研究的必要。此外，尚介村自2009年底开始试行土地承包经营权集中流转，一方面，该实践是在配套制度相对成熟的法律环境和区乡政府的密切关注下进行的，流转程序较为规范；另一方面，又因推行时日尚短，其间无可避免地暴露出不少需要完善的问题。
（二）尚介村土地经营模式的历史沿革
1.试行土地承包经营权集中流转之前的家庭承包经营模式
在推行土地承包经营权集中流转之前，尚介村一直遵行传统的家庭联产承包责任制，自1993年起还真正实现了农业经营上的“统分结合”：除个别适宜人工操作的项目（如除草、看守等）交由家庭负责外，其余农业活动均由村集体出资雇请机械队统一完成。集体经济每年农业经营方面的投入在30-40万元间，农业所得收益全部归农户所有。该土地经营模式充分发挥了集体经济的优势，大幅缩减了集体成员个体的农业生产成本。然而这一模式亦有不足，例如其所需投入过高，限制了集体经济收入在其他方面的分配；再者，在城乡改造的背景下，该模式也无法为部分农户提供外出务工的空间。这些缺陷促使尚介村村委会开始了土地经营模式的新探索。
2.现行的土地承包经营权集中流转模式
2009年9月，尚介村开始尝试一种新的土地经营管理模式：即土地承包经营权的集中流转模式。此模式建立在两个租赁合同之上：在村民自愿的基础上，村委会以每年每亩1000元的租金将本村适宜进行规模经营的750亩耕地收回集中管理。在这一环节，尚介村村委会以自己名义与农户分别签订了书面的土地租赁合同，该合同文本明示了双方的法律地位，规定了合同期限以及租金的支付等内容，只是内容较为简略。村集体将土地集中起来后，进行了耕地平整、低产田改造等一系列土地优化整理工作。2009年12月，尚介村村委会同年在相关土地流转信息网站发布了信息，就上述750亩耕地的转租组织招投标。在这一过程中，村干部在综合考虑租金报价的高低以及承包者的种植水平、经营能力的基础上，对前来投标的三家农业企业的方案进行了对比分析。相关方案经“两委会”商议，党委会审议，最后群众代表大会审议通过，并将决议张贴公告。其后，村集体和次承包方签订了合同，明确了所承包土地的方位及亩数，约定了合同期限、租金及支付方式，并规定了合同双方的权利义务。此合同的内容较之村集体与农户间的土地租赁合同详细和完善。
（三）尚介村土地承包经营权集中流转的效果
1.对农户个体的影响
有95.8%的受访农户表示支持村集体关于土地承包经营权集中流转的决定，认为土地承包经营权集中流转（规模经营）是未来农业发展的趋势（53.4%），能创造更多的价值，同时能够解放出劳动力，为农民开辟更多的收入渠道（76.1%）。另有4.2%的农户提出相反意见，他们认为，以往的家庭承包、集体帮扶的模式更有利于农民的利益（3.7%），在当前模式下农民租金收入微薄，随着物价上涨，难以满足生活需要（3.7%），甚至难以解决最基本的口粮问题（1.2%）。
在将承包土地租赁给村集体后，有87.2%的农户选择外出务工、上班、做小买卖或者在租地的农业公司提供有偿劳动，其收入所得相对于单纯的耕作收入有所提高。
2.对村集体经济的影响
自尚介村开始实施土地承包经营权集中流转以来，目前尚未实现盈利，反而需要对农户的租金支付、项目办公开支、土地平整费用等方面进行补贴，[3]这部分支出每年在20万元左右。尽管如此，这一经济负担仍小于之前集体帮扶模式下集体经济组织支出的30万余元。
土地承包经营权集中流转一方面实现了节流功能，另一方面也为村集体经济的收入提供了开源的可能。依照尚介村村委会的规划，目前尚处于过渡阶段，其主要目标在于吸引资金和技术，今后尚介村将加强与科研院校的合作，加速向观光农业、高效农业的转换工作，以进一步提高村集体经济收入。
二、尚介村土地承包经营权集中流转模式的积极意义
（一）土地承包经营权集中流转模式具有优越性
规模经营是农业现代化发展的必由之路，农业公司或种植大户种植经济作物通常需要一定的土地规模才会有明显的经济效益。尚介村通过“农村土地经营权的集中流转（二次租赁）”[4]的形式，将该村的750亩承包地集中流转给了一个农业经营大户。该经营大户将承租的耕地主要从事经济作物的种植（药材和蔬菜等），另有一百亩规划发展观光农业，与尚介村的发展蓝图相契合。该农业经营大户有着丰富的农业种植经验，实施机械化作业。内设生产、治安、综合事务等多个专业部门，对外接受相关农业科研单位的技术指导。农产品订单销售，效益不菲。规模经营的优越性在尚介村已经开始显现，这是传统的家庭分散耕作经营模式所远不能企及的。
（二）集体经济组织发挥了重要作用
尚介村在土地承包经营权集中流转的过程中，村集体经济组织发挥了重大的作用，成为了连接农户和农业种植大户的“枢纽”，使得承包地流转能在规范和有序的条件下进行。
首先，从效率的角度来看。村集体经济组织的介入使得农业经营大户不用单独面对一家一户，避免了烦琐的谈判过程，大大降低承包地流转的交易费用；同时，农业经营大户与村集体经济组织签订的合同更具有保障，从而获得较为稳定的租赁权，这有利于农业资源的集约利用和优化配置。
其次，从效益角度来看。农业生产存在一定风险，村集体经济组织通过审慎的选择，根据当地产业结构调整目标，适时调整合同，将土地发包给最具有实力的农业经营者，从而最大限度地提高农地的收益，维护农民的利益。
最后，从交易、生产秩序的角度来看。村集体经济组织按照本村的实际情况，按照民主决策程序，以合同形式从农民手中租回承包地，形成规模优势；同时，村集体经济组织通过招投标方式，按照一定标准选择承包者，以合同确立双方的权利义务，包括为农业经营户提供服务以维持其良好的生产秩序、对农业经营户的行为进行监督等以确保土地的合理利用，村集体经济组织为土地承包经营权的流转创造了一个有序的环境，能有效地平衡和维护各方利益。
（三）切实保障集体成员的利益
首先，充分尊重农户的流转意愿。尚介村在流转的过程中，以农户自愿为原则，对愿意出租承包地的农户签订合同并发放租金，而对于不同意出租承包地的农户，沿袭传统的家庭承包经营不变。体现出对农户流转意愿的充分尊重。
其次，通过村务公开和信息透明，确保村民知情权。尚介村在土地承包经营权的集中流转实践中严格按照河南省“4+2”工作方法开展工作，实现民主决策，实行信息公开，接受村民监督。
最后，根据物价水平动态调整农户承包地的租金标准。尚介村根据物价的上涨情况，对农户租金实行浮动机制。2009-2010年间，村委会对农户租金进行了每亩100元的上调。
三、尚介村土地承包经营权集中流转模式的缺陷
（一）集体经济尚未得到最有效的实现
尽管尚介村的土地承包经营权集中流转模式对于尚介村集体经济的发展有很大的作用，但这一作用最明显的表现在于 “节流”而非“开源”。我们经过分析，认为这一模式存在如下缺陷和不足：
1.在集体经济的发展壮大上，村集体经济组织未能获取现实收益
从尚介村土地承包经营权集中流转的运行现状上看，集体经济组织从种植大户处收取的租金远低于其向农民支付的租金，集体经济非但没有从该种土地流转模式中获得增值，反而出现了亏损。尽管集体经济组织可以通过提高与种植大户的租金约定，实现土地流转的经济效益，然后事实上，集体经济组织在与种植大户或农业企业就租金问题进行协商时，总是难以取得令人满意的结果。究其原因，主要有以下几点：（1）农地收益相对较低，经营主体的投入与产出不成比例。种植大户或农业公司提出的租金与集体经济组织的期望值总是存在巨大落差。[5]（2）权威性土地流转信息发布平台的缺失，限制了集体经济组织对种植大户或农业公司可选择的范围。虽然尚介村村委会在网上组织了“招投标”，[6]但在信息公布后的半年内，仅有3家企业或个人表达了承租意愿，极大限制了尚介村村委会的选择范围。（3）流转程序有欠规范，对经营主体的选择标准和过程不够透明公开。尚介村村委会是以村委会副书记的个人名义发布的土地招标信息，有承租意愿的种植大户和农业公司一般也单独与村委会副书记个人联系、协商。其中存在很大的不公开不透明之处，难以服众。而且调研中当我们问及当时参与投标的企业以及村委会最终选择了当前经营主体的标准时，接受访谈的村干部及当前的土地承租方都含糊其辞，回答亦多有矛盾之处。而所有接受访谈和问卷调查的村民均表示毫不知情。在缺乏公开性和透明度的程序下，集体经济组织的领导成员在组织土地流转的过程中存在谋取私利的空间，进而可能做出有损集体经济健康发展的决定。
2.集体经济收益分配的透明度较低
调研中我们发现，进行土地承包经营权的集中流转后，尚介村的集体经济收入在农业补贴上的投入较之前下降了近20万元，然而，这笔被节省下的资金在集体经济的收益分配上未得以明显的体现。在调查问卷中提出“您是否感觉集体经济组织比以前做得更好了？”这一问题，选择“是”的受访者仅占54.7%，其余受访者均认为“和以前差不多”。当我们在访谈中问及有哪些福利待遇较之前有所提高时，多数受访者只能列举出一两项，并且有83.7%的受访者认为福利提高是因为村委会需要冲抵物价上涨给村民带来的影响，与集体经济收入的增长无关。集体经济收入流向不明，不仅仅存在于土地承包经营权的流转上，而是该村长期存在的问题，其每年的工作报告均缺乏对集体经济收入支出明细的说明，村民在集体收入的分配上始终处于信息隔离、被动接受的状态。
（二）尚未建立起完善的农民权益保障机制
1.对于已参与土地承包经营权集中流转的农民的权益保障问题
（1）存在一小部分农户并非完全基于真实意愿参与土地承包经营权集中流转
我们在调查问卷中设计了专门问题：“您为什么愿意将地交给村集体？”，调研结果统计显示，有11.8%的农民选择了“随大流”。而且，我们注意到，尚介村推行土地承包经营权集中流转是区乡政府的决策结果，村委会有可能向村民提供相关的政策信息影响村民的选择。
（2）集体经济组织与农户订立的合同需要完善规范
尚介村村委会于2009年9月与村民签订的了“流转合同”。通过对流转合同文本的分析，我们认为，本合同无论从哪一个方面看都难以称为是一个完善科学的合同，内容太过于简陋粗糙，相关术语表达不严谨容易引起歧义。[7]一方面，这为集体经济组织的不当行为留下空隙；另一方面，如果日后出现纠纷，将难以明确双方的权利义务，村民在诉讼中的权益很有可能得不到保护。
2.对于未参与土地承包经营权集中流转的农户的权益保障问题
对于未参流转的农户的权益保障，不仅表现在承包地流转前充分尊重他们是否有出租承包地的意愿，还在于承包地流转后确保他们在集体收益的分配上享受和其他集体成员相等的待遇。然而，随着村集体经济组织职能和角色的转变，未参加流转的农户现在已不能享受到集体在统一经营模式下提供的帮扶（如集体统一购买和施放化肥、粮食的免费收割和运送等）。其次，对于参与土地承包经营权集中流转的农户，因为目前村委会提供给他们的租金比种植大户向村委会支付的租金高出一部分，这也就意味着有很大一部分集体经济收入仅仅分配给了特定的村民群体，即参与承包地流转的农户。这显然是不公平的，同时这也给未参与承包地流转的农户带来了现实的压力，无形中逼迫他们加入土地承包经营权的集中流转。
3.对于未参与而想参与土地承包经营权集中流转的农户的权益保障问题
我们在调研中还发现，存在未参与而想参与土地承包经营权集中流转的农户。在对没有参与流转的农户进行访谈的过程中，有一部分农户向我们透露，如果再有机会，他们愿意参加土地承包经营权集中流转，但同时他们又对这一愿望能否达成感到忧虑。我们认为，要保障这部分人的权益，需建立集体经济组织与农户的租赁合同的相对自由的合同解除和订立制度，以便使愿意新加入的农户得以顺利加入；愿意退出的农户顺利退出。
（三）缺乏有效的监督机构
尚介村自2009年7月设立了村务监督委员会，其职责包括监督落实村级重大事项的民主决策情况、监督村务公开和党务公开情况、监督村级财务管理情况、监督村集体经济合同和项目招投标情况以及监督村干部的履职情况等。然而当我们对普通村民进行访谈时，有83.6%的受访者表示不知道存在这一机构，有97.2%的受访者认为目前监督委员会的成效不明显、工作有待完善，有79.1%的受访者建议另行设立专门的监督机构。这表明，大多数村民对当前监督委员会的工作并不满意。我们认为，这主要有如下原因：
1.监督委员会的成员构成不合理
目前尚介村村务监督委员会由3人组成，均从村民代表中选举产生。村民们反映，监督委员会的成员构成过于单一，且人数较少，很容易出现异化，使监督工作落不到实处。
2.监督委员会在职责履行方面有待提高
尽管监督委员会的工作制度对其职责作出了详尽规定，但在具体落实上，监督委员会却显得较为无力，其主要工作仅限于列席村委会、党委会会议等。当我们向监督委员会主任询问村委会组织土地承包经营权集中流转过程中的一些细节问题时，他表示并不知情。在谈话中，他还多次谈及“不能干扰村委会工作”，显示出其对监督委员会的设立目的的认识还有待加深。
3.监督委员会的职责履行情况和工作成果不够公开
在现实中，村民对监督委员会的工作开展及监督成果并不了解，甚至有83.6%的受访者根本不知道本村有这一机构的存在。当我们向监督委员会主任问及村民对监督事项的了解渠道时，他回答：“他们可以到我们办公室来了解，让他们看村委会的会议记录，如果是合理的，就没什么问题了。”这一方面反映出目前监督委员会的工作仅流于形式，另一方面也暴露出村民知情渠道受到较大限制。
四、调研结论及相关建议
（一）完善和建立配套的服务和监督机构
1.设立诚信度高、覆盖面广的土地承包经营权流转中介服务机构
土地承包经营权流转机制的健康运行，首先需要一个公开透明的信息发布平台，这是统一规范的土地流转市场体系形成的重要标志。目前，我国大多数地区都缺乏土地承包经营权流转的中介服务机构，这一方面降低了农村土地资源最大范围内优化配置的可能性，另一方面也为集体经济组织对土地经营主体的选择制造了“暗箱”。为此，设立诚信度高、覆盖面广的土地承包经营权流转中介服务机构十分必要。
2.强化村务监督机构监督职权，切实履行土地流转监督职责
在村务监督机构的成员构成上，不应与村委会及村党委的成员发生重合，且应该广泛吸收普通村民的加入，使集体经济组织在组织土地承包经营权集中流转中的行为接受广泛监督。在监督事项上需要明晰化，做到权责一致。针对农村承包地流转事项，其监督的主要内容包括但不限于：（1）监督对集体经济组织在征询农民土地承包经营权的出租意愿时是否存在强迫行为；（2）监督两份土地承包经营权租赁合同的签订，确保合同内容合法；（3）监督合同确立的租金是否合理；（4）监督集体经济组织的招投标工作；（5）审查备选经营主体的相关资质；（6）监督经营主体的土地利用情况；（7）对土地承包经营权租赁过程中的其他事项进行监督。该专门机构的工作情况和监督成果应定期或就重大事项不定期地对集体成员公布，如有异议，须重新组织监督工作。
（二）完善土地承包经营权集中流转（二次租赁）合同的内容
农村土地承包经营权的集中流转模式实际上存在一个物权、两个债权的并存局面。一个物权是指农村土地承包经营权人的土地承包经营权；两个债权分别是村集体经济组织对农村土地承包经营权人享有的租赁权、次承租人对村集体经济组织享有的租赁权。我们的制度建构以及土地承包经营权集中流转合同应该以此为基础。然而现实中的土地承包经营权租赁合同却存在内容单薄、规定粗糙等问题，如前所述，尚介村集体与村民之间的合同，双方约定的权利义务的内容极其简陋，对于承租人的相关权利、违约责任、合同救济、情事变更等重要方面缺乏约定。我们认为，应尽快制定农村土地承包经营权转租方面的法律规范；同时制定推行农村土地承包经营权租赁的示范合同；地方政府加强监管；加强对农村的法律援助等。
（三）建立和完善土地承包经营权集中流转的相关配套制度
在促进和保障土地承包经营权高效有序流转的所有配套制度中，尤其需要加强农村社会保障制度的建立与完善。农村社会保障制度是国家构建的以保障农民基本生存权为目的的包括医疗保障、养老保障、最低生活保障和社区福利等在内的系列法律制度的总称。由于在农村社会,集体经济实力、财力处于虚无状态;农户自身经济能力十分有限,故急需完善农村社会保障制度。[8]农村社会保障制度的完善可以弱化农地长期以来所负载的对农民的保障功能，凸显农村土地承包经营权的经济功能，使无力或无意从事农业生产的农民免除后顾之忧，积极开辟增收创收的新渠道，从而间接促进土地承包经营权的大规模流转和农村集体经济的有效实现。* 国家社科基金重大招标项目“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”（项目号：09&ZD043）的研究成果。
** 戴威，法学博士，湖北省高级人民法院法官。
*** 何依然，中南财经政法大学民商法学专业2010届硕士研究生，现就职于广州市中级人民法院。
**** 张军广，中南财经政法大学民商法学专业2010届硕士研究生，现就职于深圳华为技术有限公司法务部。
[1] 2001年12月中共中央发布《关于做好农户承包的使用权流转工作的通知》中将该形式称为“反租倒包”。但我们认为，反租倒包并不是严格意义上的法律用语，故在本文中，我们统一以“土地承包经营权的集中流转”涵盖之。在下文的法律分析部分，我们将其进一步界定为“土地承包经营权的租赁”。
[2] 此次调研采取实地调查、农户访谈、村干部访谈、走访相关部门企业等多种形式，收集了大量的第一手资料，包括有效问卷30份，普通村民访谈24份，村干部访谈6份，相关实景图片、访谈录音等。
[3] 村集体与农业公司签订了为期八年的合同，合同约定租金为每亩每年710元，而集体发放给农户的租金是每人每年650元，而尚介村人均土地面积0.5亩左右，这使得集体每亩地需要倒贴农户近六百元。
[4] 值得注意的是，我们课题组曾在黑龙江省克山县调研中发现，该县虽然表面上属于土地承包经营权的二次租赁，但实际上是一种“股份制合作模式”。同时，我们需要注意防范通过土地承包经营权的集中流转（二次租赁）变相成为收回农户的土地承包经营权的现象。后者应当为法律所禁止。参见“农村土地问题立法研究”课题组：《农地流转与农地产权的法律问题―来自全国4省8县（市、区）的调研报告》，载《华中师范大学学报》（人文社科版）2010年第2期。
[5] 事实上，要提高租金，从根本上说，需要提高农业出产的比较经济效益，激活土地需求的动力机制。此外，集体经济组织在进行招标时，可以根据土地的具体情况、当地农产品市场信息、当地农业产业结构调整目标等制定土地经营参考规划，以提高竞标者对土地生产价值的判断值。
[6] 尚介村村委会是以个人名义将招租信息挂在几个私人网站上（如土流网、中国第一房地产网等），且在各网站公布的信息在形式上并不统一、极不规范，在内容上不相一致、多有欠缺。
[7] 涉及双方权利义务的条款共计3条：“一、乙方自愿将现有土地交给村委会；二、村委会以九九年分地亩数为准，每年每亩土地暂定为壹仟元整，作为产量赔偿，以后随村上经济发展增加，合同暂定三年；三、每年十月份领取当年的土地粮食产量赔偿金。”
[8] 参见陈小君等：《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲――以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期。
（责任编辑：高飞）
