内容提要：农村宅基地闲置制约我国城乡发展，而宅基地无偿获得的福利性质、缺乏退出和限制流转的宅基地制度、管理主体缺位以及城乡二元制度形成的土地价格差，是其制度约束因素。新型城镇化背景下实现农村宅基地占用与流转制度创新，应变革农村宅基地福利分配制度，建立宅基地流转合作社，发挥地方服务职能，实现城乡居住权统一，并修订与出台相关法律。
关键词：新型城镇化农村宅基地制度约束制度创新
在城镇化快速推进过程中，城市建设用地需求与土地供给刚性约束矛盾突出，而农村居民点不断扩大，宅基地闲置浪费、侵占耕地，以及地方政府过度依赖土地收入等严重制约了城乡统筹发展。新型城镇化要求盘活农村建设用地存量，优化土地空间格局，疏解城镇化发展对土地财政的依赖，保护耕地。在这种背景下如何调整存量土地增加土地供给，节约集约利用土地，成为当前亟待解决的问题。
一、农村宅基地占用与流转
(一)农村宅基地占用情况
我国农村宅基地占用逐年扩大，1978年农村人均住房而积8.1m 2, 2000年增长为24.8m 2，至2011年增长到36.2m 2，平均增长速度为4.6%。2011年农村人均住房而积在40m 2以上的为浙江、上海、福建、江苏、湖南、江西、湖北，分别为60.8, 58.9, 49.8,49.3, 46.4, 46和44.2m 2 0
随着农村剩余劳动力不断向城市转移，我国农村常住人口每年以1.6%的速度减少，宅基地却以每年1%的速度在增加，一户多宅和超占现象普遍。据调查，有的地方农村空闲宅基地约占村宅基地总量的30%以上，其中，通过合法继承或非法占有的一户多宅约占空闲宅基地的1/3,考学、经商、外出务工导致宅基地闲置的约占2 /3。还有一些城市居民，在村边购买宅基地建房，房屋始终被闲置。农村建房布局分散，乱占耕地导致村庄无序外延，耕地而积
减少，道路变窄，交通拥挤，农村规划管理困难，多年来而向农村的饮水、道路、供电、沼气等公共服务设施投入效率低下。
(二)农村宅基地流转情况
在地理位置偏僻的农村，流动人口较少，宅基地多处于闲置状态。流转案例占宅基地总数的10%左右，大多是村集体成员内部流转，如一些农户子女较多，长大后没有分到宅基地，购买其他村民闲置的或举家搬迁的宅基地盖房。也有些农民因为原来的宅基地位于村内，而积较小，扩建难度大，占用自己的或购买其他村民位于村外的自留地或耕地盖房，原有宅基地没有退出。
在城郊结合部和城中村，农村宅基地流转主要分为四种类型:
政府主导型。如天津的“宅基地换房”和成都、重庆的“宅基地换住房，土地换社保”等模式，由农民按照规定标准，将原有宅基地换取城市或小城镇住房，迁入城镇居住。对节约集约利用土地发挥了一定作用，但宅基地整理上市产生的巨额增值收益被地方政府无偿占有。还有些地区强行“圈地”，“赶农民上楼”，引发了社会矛盾，侵犯了农民权益，农民生活成本上升，以至产生了“上楼致贫”现象。
部门协作型。如北京、上海试点地区的“集体建设用地建公租房”模式，由国土资源部批准，地方政府和国土部门联合，将原有宅基地的一部分用于村民居住，另一部分建设廉租房、公租房等。产
权为农村集体组织所有，租期3}5年，只可出租，不可出售。由于是合作建房，存在社会各方对集体土地的利益分割问题隐患。
集体建房型。如村集体组织利用区位优势，将农村宅基地进行整治，建设“小产权房”。满足村民住房需求后，剩余部分出售。其价格低于城市房屋，收益用来改善农村环境，增加农民福利。村外居民购买小产权房后，没有国家颁发的房屋产权证书，不具备普通商品房的法律性质，买卖受限。
农民自发型。农村宅基地通过房屋买卖、出租、抵押变相进行私下交易，形成自发的隐形市场。在城郊，农民身份复杂，宅基地流转纠纷也比较多。如有些农民在城市找到工作后，单位分房，将之前在城郊分得的宅基地卖给村外居民。由于农村宅基地使用权属于福利分配，不允许买卖，农民私自签订的宅基地买卖协议不受法律保护。
二、农村宅基地占用及流转的制度约束
(一)宅基地无偿获得的福利性质导致一户多宅现象
我国《土地管理法》（1998年修订)规定:农村村民一户只能拥有一处宅基地，而积不得超过省、自治区、直辖市规定标准。村民建住宅应符合乡(镇)土地利用总体规划，尽量使用原有宅基地和村内空闲地。村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准;涉及占用农用地的，办理审批手续。明确规定了宅基地的集约节约利用空间和范围，以及村民获得宅基地时的申报程序。
从集体福利看，宅基地为农民提供“居者有其屋”的社会保障功能。即只要是集体组织内成员，成家后就有资格无偿获得宅基地使用权，但是，《土地管理法》没有规定宅基地使用权是否可以继承，也没有规定宅基地使用年限，这种无偿、无期限的使用制度，使得农民有可能多占宅基地，同时，农村宅基地审批制度不严格，部分村领导以权谋私、村民的互相攀比心理使宅基地而积超标、批
少占多、建新房不退老宅基地、乱占滥用耕地建房等，导致一户多宅现象。我国从2012年开始大范围的农村集体土地确权工作，但目前停留在登记、确认宅基地使用权层而，国家实行“一户一宅”的目标仍然没有实现。
(二)缺乏退出和限制流转的宅基地制度，使农村出现隐性交易或空心村
2007年国务院发布《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，提出农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。从源头上制止了宅基地流向村集体组织之外的人员手中，有效防}卜房地产投机商进入
农村宅基地市场;也减缓了土地使用权的流动，降低了土地资源的有效配置。
目前，职业转换、身份转换和代际转换等使一部分农民在城市有稳定的生活来源，但由于缺乏宅基地退出机制，以及限制流转的政策使其农村宅
基地闲置。在远离城市的农村地区，形成大量空心村，土地资源不能充分有效利用，浪费严重。而在城郊或城中村，由于城市房价过高，一些低收入群体、或长期在城市务工的农民以及一些房地产投机商对低价农村宅基地需求较多。受宅基地流转政策的限制，多处于集体成员与购房者私下交易状态，形成宅基地市场的隐性交易。这种私下交易违反我国现行土地政策，不受法律保护，纠纷较多。
(三)管理主体缺位引致征地纠纷
城乡建设用地增减挂钩与集体建设用地流转政策的实施过程中，集体建设用地管理主体缺位，有些地区为获取土地的高额增值收益把商业性用地纳入公益用地，不顾农民意愿强行征地，或借土地流转名义实行以租代征土地，强迫农民上楼，严重影响农民生产生活，损害了农民利益。也有些地区给予征地补偿，由于缺乏具体的补偿机制和办法，补偿费用偏低。有些地区探索“宅基地换房，承包地换社保”等模式，农民通过退出承包地享受城市养老保险待遇，宅基地转为国有被卖出，相当于农民用自己的合法财产(土地使用权)换取政府应提供的公共服务(社会保险)，引起城乡居民事实上的不平等;而退出承包地“被城市化”的农民，受文化水平和技能影响，收入不稳定，搬迁到楼房后，消费增加，生活陷入困境，形成新的城市内部二元结构。还有些地区尝试宅基地换楼房(在原村集中
建设住宅楼)，但缺乏宅基地复垦资金，导致建设住宅楼占用新耕地，原有宅基地却未拆除，建设用地总量增大，没有起到节约集约利用土地、保护耕地的作用。
(四)城乡二元制度的土地价格差催生小产权房和集体土地公租房
《土地管理法》规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有土地的除外。从这个规定看，集体组织建设村产房(即小产权房)给村民居住，属于村民建设住宅，也符合乡村公益事业建设。然而，城乡二元制度形成的土地价格差，促使集体组织为改善集体成员福利，违规建设小产权房，一部分满足农民自住需要，另一部分以盈利为目的出售给城镇居民，虽然实现了土地资源的有效配置，却违背了“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”的规定。
公租房是为解决中低收入家庭住房困难而建设的。由于公租房投资规模大、回收周期长、回报率低等问题，一些地区利用城乡二元土地价格差，试行集体土地建公租房，另一些地区则在此基础上采用“先租后售”模式提高投资者的建房积极性，这样“小产权房”便可以名正言顺地出售给城镇低收入群体。
三、农村宅基地占用与流转制度创新
(一)变革农村宅基地福利分配制度
在农村集体土地确权基础上，严格宅基地管理和审批，执行“一户一宅”制度，对宅基地福利分配进行改革。对于只有一个儿子的家庭，分配一处宅基地，随父母居住，宅基地而积可以扩大;对于有多个儿女的家庭，一户随父母居住，其余的儿子分配宅基地时而积应减少，女儿不分配宅基地。对于违规或超标占用宅基地的农民，超标部分按照市场价格实行有偿使用;对于违规占用耕地建造房屋的农民，责令其限期拆除，并复垦为耕地，没有按照规定复垦的，缴纳耕地复垦处罚金。
(二)建立宅基地流转合作社
宅基地确权后，成立宅基地流转和退出合作社，建立城乡统一的平等、公平的土地交易市场。明确界定农民的宅基地财产权利，把宅基地开发的自主权交给农民，发挥农民的主观能动性。按照依法、自愿、有偿原则，引导农民合理、有序地流转宅基地使用权，让农民直接分享宅基地的增值收益，加大农民财产收入来源。建立农村宅基地流转档案，放开宅基地流转给城镇居民的限制政策，实行集体土地与国有土地的同地、同价、同权。建立宅基地退出补偿机制，对于一户多宅的农民，如果是农民合法取得或继承的宅基地，可鼓励其退出或流转，退出时按照市场价格给予补偿。
(三)发挥地方政府服务职能
地方政府在宅基地流转中越位行使其职权，充当“企业家”角色，导致土地供给失控和征地纠纷不断。因此，地方政府应退出宅基地利益分配，发挥服务职能，将宅基地增值收益退还给村集体和农民，政府收益通过税收形式实现。政府征用农民的宅基地，按市场价格补偿。地方政府通过设立宅基地复垦投资引导基金，多方筹措资金，在统一规划基础上，专项用于宅基地复垦、开发、经营。保持土地政策执行效果的连续性，运用市场规律发挥宅基地资源的配置功能，提高市场化配置程度。
(四)实现城乡居住权统一
改变城乡二元土地结构，建立城乡统一的宅基地管理制度，消除两种土地市场和两种土地价格。对已建成的小产权房，质量符合标准的，通过缴纳土地出让金“转正”后可以直接入市，或将其作为公租房出租给城镇居民，既实现了资源的有效利用，又减少了重复建设;对于存在质量安全隐患的，应强制拆除。在农村集体运用节余的宅基地建设城市廉租房、社会保障房、限价房中，宅基地流
转信息应公开、透明，对于宅基地增值收益的用途应有明确规划，防}卜暗箱操作。建立城乡统一的户籍管理制度和社会保障体系，在确保农村集体统一规划的前提下，允许城乡居民自由流动，从体制上消除对农村居民和城市居民互相流动的不公平待遇，建立增值收益公平共享的宅基地流转制度。
(五)修订与出台相关法律
现行宅基地法律法规已不适应形势发展，迫切需要修改与出台符合我国国情的、更具法律效力的宅基地管理法律法规。修改《土地管理法》，严格界定公益性和经营性建设用地，界定乡镇企业和乡镇公益事业等。修改《物权法》，放开宅基地使用权的抵押、转让等流转权利，凸显宅基地的经济价值，提高宅基地使用效率。修改《担保法》，允许农民抵押宅基地，解决农村资难问题，发挥宅基
地的财产权利。出台《宅基地管理法》，确定宅基地权利人和责任人，完善产权制度;规范宅基地管理，明确宅基地利用的各项规章制度，增强宅基地流转政策的前瞻性、实用性和可操作性。
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