［摘 要］基于土地发展权的讨论，对土地承包经营权流转外部性的界定、长生诱因和表现形式进行研究。发展权存在“内部发展权”和“外部发展权”之分。土地在改变用途后进行更高层次的开发利用产生土地增值，实质是农地外部发展权的实现过程。土地承包经营权流转外部性是一种发生在产权交易领域的外部性。农地在不改变农用的前提下存在各种层次的开发利用方式，不同层次的开发利用方式产生不同的经济效益，这是农地内部发展权问题。有农地内部发展权引发的土地承包经营权流转外部性表现为土地适度规模化经营、提高土地集约化利用度和调整优化土地经营结构三方面。

［关键词］土地承包经营权流转  外部性  农地发展权  土地发展权

一、引言

当前学者对农地外部性的研究集中于两个方向：一是耕地资源因具备公共品属性在存续和开发利用过程中所产生的外部性及其相关问题；二是农地向城市转移的非农化过程所产生的外部性及其相关问题。对于这两方面的研究，以往学者都做了大量的探索性工作。

对农地资源存续和开发利用领域的外部性和农地向城市非农转移领域的外部性的研究，其政策结论往往是殊途同归的，两者通常汇合在耕地有效保护、农地外部效益评估以及土地利用规划等方面，但后者较前者在增值收益分配方面更为复杂，突出表现为土(农)地发展权问题。张良悦认为，土地征用价格应包括土地使用权价格和土地发展权价格两部分。土地发展权价格反映土地开发的价值，必须用于对失地农民资源禀赋的补偿。藏俊梅等认为，土地价值增值=自然增值+人工增值+用途转换增值+政策增值=土地发展权价值［1］。于华江等将农民土地发展权利划分为两个层次：第一层是在土地征收征用阶段，因土地的所有权及使用权性质的变更而产生的财产权利; 第二层是在土地征收征用后因对土地进行开发利用和集约改造而产生的财产权益［2］。

事实上，不只在农地非农转移过程中存在外部性问题，在不改变农地农业用途前提下的土地承包经营权转移也存在外部性#当前，随着土地承包经营权流转规模化趋势的加深，在经济发展内在需求的驱动下，农业生产技术不断革新，农地农用的途径不断多样化#在不改变农业用途的前提下，同一块农地被不同的经营业主占有和使用时，单位土地产出和经济效益可能存在巨大的差异。小农户持有土地时可能只播种常规的大田作物，然而种田大户或农业企业集中持有后，土地的单位经济产出发生了明显的增值。一个直观的想法是，这部分产出增值从何而来? 事实上，这个现象就是土地承包经营权流转所引发的外部性的一个表现形式，此类外部性产生的重要诱因是土地发展权被强制和无偿利用。本文以土地发展权为切入点，集中分析土地承包经营权流转外部性的生成诱因和表现形式。

二、土地承包经营权流转外部性的界定

外部性是一个经济人的行为对另一个人的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币或市场交易中反映出来［3］。20世纪 70年代以前，学者较多关注生产领域的外部性，如企业对环境的污染问题、垄断企业对消费者剩余的侵蚀等经济现象。随着经济环境的变迁、知识结构的更新，尤其是可持续发展思想的深化和普及，人们逐步意识到消费领域中外部性的普遍存在，而且这种存在对社会和经济发展具有显著影响。自此，关于外部性的认识逐步扩展至消费领域。从产权角度来看，外部性产生的实质是产权或产权部分职能被动性的外溢而没有被定价或得到对等补偿。值得注意的是，产权的外溢既可能发生在产权既定的情况下，对应于生产领域的外部性和消费领域的外部性，也可能发生在产权转移的过程中，对应于交易领域的外部性。也就是说，除了传统的生产外部性和消费外部性之外，在交易领域同样存在外部性( 王颜齐，郭翔宇，2011)［4］。

土地承包经营权流转实质是一种产权交易活动。因而，土地承包经营权流转外部性是一种发生在交易领域的外部性，可以将其界定为：土地承包经营权转移过程中，交易一方或交易主体以外群体的福利因为交易而被动性地受益或受损，并且该部分损益并未实现定价或得到对等补偿。由于土地产权是一个包含多种子权利的权利束，不同类型的产权的交易和产权的不同程度的转移可能引发不同类型的外部性：第一种情况，当农地被国家征收，实现非农转化时。此种情况下，原农地农用时所产生的正外部性( 例如随着农地改为非农用地，耕地对国家粮食安全的保障性作用、对生态环境的保护作用将被消除或弱化) 将消失，取而代之的是农地因开发利用而产生显著的增值，这个过程存在土地发展权问题。第二种情况，当土地承包经营权被全部转移时。实践中表现为土地的转让、互换模式，即农户放弃某一地块的承包权，并将其转交于他人( 包括村集体经济组织、亲属或其他村民) 的做法。如果土地上交给村集体经济组织，并且被国家征收，则可能会产生第一种情况的外部性问题，如果土地上交村集体经济组织后仍旧保持农用，则产生的外部性类似于第三种情况。第三种情况，当土地承包经营权部分权利被转移时。实践中表现为土地的转包、出租等模式，即农户将土地的经营权、使用权( 或抵押权) 等有偿转给他人的做法。土地承包经营权转移过程中的外部性突出表现为两类：一类是在农用地范围内，改变农地用途或利用强度而产生的农地增值，例如，土地的规模化经营通常比若干地块单独经营的总产出要高；第二类是土地转移过程强权介入导致的交易方权益受损，例如村干部等利用职权参与农地流转并从中牟利，导致农户收益受损。

三、土地承包经营权流转外部性的生成诱因――土地发展权

（一）对土地发展权的认识

土地发展权是指对土地在利用上进行再发展的权利。对此问题，笔者的理解有如下两点：

第一，土地发展权包括“未利用地发展权”、“农用地发展权”和“建设用地发展权”。土地发展权暗含该项权利的持有人具有对土地进行再开发利用( 包括变更用途或提高利用率等) 并从中受益的自由①。从这一点上来说，发展权不同于处置权中的其他权利束，前者强调发展权指向对象被积极地利用，如对土地复垦整理或在土地之上修建厂房以提高土地利用价值之权，而后者对处置权指向对象而言更具有中性意义，如对拥有物随意抛弃之权或善加保护之权。以土地的经济利用价值为标准，土地可划分为未利用地、农用地和建设用地三类，三者经济利用价值依次提高。这种划分方法体现的是人类在改造利用土地进行生产和建设的过程中所形成的各种具有不同利用方向和特点的土地利用类别，体现了土地生产力的差异。因此，相应地，“土地发展权”应近似地( 因为经济价值并非是事物是否实现向前发展的唯一评判标准) 包括未利用地发展权、农用地发展权和建设用地发展权三类。其中，未利用地发展权包括对未利用地进行开发整理，变为农用地或建设用地等具有更高利用价值之权利；农用地发展权包括对农用地进行开发整理，变为建设用地等具有更高利用价值之权利；建设用地发展权指对建设用地进行开发整理，使其具有更高利用价值之权利。

第二，土地发展权存在“内部发展权”和“外部发展权”之分。承认土地发展权存在未利用地发展权、农用地发展权和建设用地发展权之分后，不难意识到，土地在不同经济利用途径之下还存在内部的产出效益的差异。以建设用地为例，建设用地通常包括：宅基地用地、工业用地和商业用地等，以经济价值为评判标准，商业用地通常高于前两者［5］。因此，将宅基地或工业用地改建为工商业用地，如果开发收益高于开发成本，那么这种做法就可以理解为是一种发展权的实现。以农用地为例，农用地可以进一步划分为耕地、林地、草地等类型，再进一步，耕地内部又包括水田、水浇地和旱田等利用方式。上述不同利用方式之间在经济产出上存在明显差异：通常，耕地、天然林地和草地的现实生产力依次减弱［6］，而水田的经济价值高于旱田。再进一步，仅就耕地而言，也存在对耕地进行分散式、传统经营和规模化、集约经营之分。每一种能产生更高利用价值的土地开发方式均可以理解为一种发展权的体现。例如，在旱田地附近开凿水井，完善配套基础设施，将旱田地改造成水浇地或水田，如果改造成本小于由此带来的效益的提高，那么这种做法就是一种发展权的实现。因此，发展权存在“内部发展权”和“外部发展权”之分。当然，“内部”和“外部”的区分不是绝对的，它是在既定的某种发展权类别基础上才具有讨论意义的。例如，在对土地发展权明确划分为未利用地发展权、农用地发展权和建设用地发展权等前提下，农地内部存在发展权问题，即农地内部发展权，建设用地内部也存在发展权问题，即建设用地内部发展权，等等②。

（二）土地发展权所引发的土地承包经营权流转外部性

基于上述认识，在土地承包经营权流转过程中，同样存在土地被其持有者进行重新开发利用、产生更高经济价值的现象。土地在农业用途不发生变更的前提下，也会产生增值问题。对土地持有者而言，土地增值直接来源于其个人投资( 资本、时间和智力投入等) ，对土地所有人而言，实现价值增值的前提是其持有土地所有权，并将一部分发展权让与了土地持有人。因此，土地增值需要在土地持有人和所有人之间进行分配。实践中，农地流转价格通常仅就土地在原用途情况下的产出效益为评估标准，土地再开发利用产生的增值问题被忽略，这对土地所有人而言无疑是一种经济损失。这种现象就是笔者前面提及的由农地内部发展权引发的农地流转外部性。这种外部性发生在农地流转过程中，即合约执行期内，是因为交易方的权利束( 农地内部发展权) 被交易另一方无偿占有( 没有被定价或得到对等补偿) 。

四、土地承包经营权流转外部性的表现形式

基于上述对发展权和土地发展权的讨论，农地内部发展权可以理解为，在不改变农地农用方式的前提下，对土地进行再开发利用的权利，具体包括对土地进行规模化整理、提高土地集约利用度、改变土地经营结构等。相应地，农地内部发展权所引致的农地流转外部性就表现为如下三方面：

（一）土地适度规模化经营

土地承包经营权流转最明显、最直接的效应就是逐步改变了家庭承包经营制下土地平均分配所形成的小规模农地经营现象，促使土地规模经营的实现。适度规模是生产规模的扩大正好使收益递增达到最大。当收益递增达到最大时就不再增加生产要素，并使这一生产规模维持下去。随着农地多种有偿流转模式的实践，连片集约、规模经营正在突破传统意义上一家一户分散经营的小农经济格局。适度规模经营是土地市场化运作，可以降低小农经济的束缚，从质和量上保障农民土地使用权和收益权。目前土地规模化流转在我国部分地区已经形成。国内外的研究表明，适当的土地规模经营有利于产出增长，但当土地规模扩大到一定程度后，土地规模效应将会消失甚至发生反方向的作用。从目前我国各地的人均耕地占有情况来看，农村人均耕地面积大部分在0.5hm2以下，以户均4口计，我国农村户均耕地面积在0.6―0.7hm2的水平。这表明，目前我国土地规模化经营的潜在发挥空间是客观的，并且是明显的，因农地流转而产生的规模化正效应仍在一定时期存在。

（二）提高土地集约利用度

作为农地流转的需求主体，种田大户和农业企业等一般在资金、生产技术和管理技能等方面较普通农户具有优势。通常，土地在实现经营权转移后，上述主体会对其持有的土地进行一定程度的资金追加，如在机械化、信息化、生物技术等方面的投入，通过提高土地的集约利用度来增加土地产出。实践证明，农业机械化的应用，促进了生产规模化、集约化和产业化，提高了土地产出率、资源利用率和劳动生产率，既减轻了农民的劳动强度，改善了农民生产生活条件，又提高了农产品产量、质量和效益。如推广小麦精量播种，每亩可以节约种子3～4kg；机械化深施化肥，可提高化肥使用率10%～15%；高性能植保机械喷药，可节省30%～40%的农药；大型机械深松整地可使玉米亩增产100kg左右；使用联合收割机收获小麦，与人工收获相比，可以减少损失 3%左右，仅此一项全国就减少小麦遗洒损失25亿kg以上。另外，2004年以来，国家实行了农机具购置补贴政策，这些惠农政策势必对我国农业机械化和农机工业的发展起到积极的推动作用，同时也会极大地刺激规模土地持有者对土地机械化生产的投入。

(三)调整和优化土地经营结构

优化农业结构是提高农业经济效益的重要途径，其实质是优化农业生产要素的配置。市场经济条件下优化农业结构，主要是以市场为导向，遵循价值规律，以提高经济效益为中心目标，实现政府行为与经营主体行为价值取向的统一。各地的实践表明，流转后的农地主要用于投资开发花卉、果树、茶叶、种苗及反季节蔬菜栽培等高效农业项目。据农业部门测算，一亩地种杂交水稻的平均利润是200元，如果粮食与经济作物结合，效益是种粮食的2倍，种蔬菜的效益是种粮食的5倍，搞水产养殖和花卉种植是种粮食的7倍，种大棚蔬菜的效益更高。与此同时，农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能，规模土地与流动资本的有效结合将极大地促进农业的多功能开发，在农业功能的广度和深度上进行有价值的挖掘，促进农业结构不断优化升级。农业这种多功能性不完全基于农业的原生态资源结构，更多的是经济发展和科技进步对农业功能结构的开拓。

参考文献

［1］ 藏俊梅，王万茂，陈茵茵�农地非农化中土地增值分配与失地农民权益保障研究――基于农地发展权视角的分析［J］�农业经济问题，2008，(2)�80―85�

［2］ 于华江，杨飞�城乡一体化建设与农民土地发展权保护［J］�中国农业大学学报(社会科学版) ，2011，(2) �33―40�

［3］P�A�Samuelson，W�D�N ordhaus�Economics(17ht eds)［M］�New York�McGraw�Hill,Companies,Inc,2001�

［4］ 王颜齐，郭翔宇�“交易外部性”�外部性的重新理解及系统整合［J］) 当代财经，2011，(7)�14―23�

［5］ 高映轸，潘家华，顾志明�土地经济问题再认识［M］�南京�南京出版社，1996�134―141�

［6］ 毕于运�中国耕地［M］�北京�中国农业科技出版社，1995�89―90

注释

① 发展权是独立于核心权力之外的一个没有外延界限的权利束。因为，随着知识水平的提高、科技手段的逐步改良等，人类认识世界和改造世界的程度将逐步加深，因此，对权利指向对象的开发利用水平也会随着人类改造工具的改善而显著提高，从这个意义上说，发展权是一个动态的、无边界的权利束。也就是从这一点上来说，“发展权”同“所有权”的区别在于：后者是一种被既已界定的权利，如果强调其动态性，那么所有权的边界( 或实现程度) 就是产权界定的收益与成本相当的均衡点，这种均衡是一种博弈均衡，是产权主体( 包括产权持有人、政府) 施加努力保持产权完整同他人侵犯该项权利的努力相互博弈的均衡；而前者则是动态性的，发展权的边界( 或实现程度) 是在一定技术条件限制下的权利持有人对权力单方面的改造的结果#两者在此处的差异是鲜明的。

② 事实上，笔者认为，发展权问题不仅限于在土地资源范围内讨论，任何除土地资源以外的其他资源甚至所有权指向对象都存在发展权问题。例如，对于某一地域内的湖泊、池塘等水域，所有权人可以选择将其闲置作为生态资源用，此时，该水域的经济价值为零；如果将该水域适当改造，并放养部分鱼苗，此时，该水域不仅具有生态价值，还具有一定的经济价值；如果对该水域进行开发、改造成旅游景点，此时，该水域的经济价值将被显著提升。很显然，这一假设体现了所有权人对该水域资源的发展权的实现过程。再如，对某市区繁华地段的房产处理问题，房产所有权人有如下几种可供选择的方式：第一，将房屋闲置；第二，自家居住；第三，将房产改用成商服，如将房产改造成小型超市、小规模的宾馆或改造成咖啡馆等。仅以经济利用价值为评判标准，显然三种方式依次体现了所有权人对房屋发展权的利用#因此，笔者以为，发展权是普遍存在的，对任何具有开发价值的资源而言，发展权问题都具有可讨论性。