【摘要】成都市是国务院批准的城乡统筹综合配套改革实验区，农村产权改革是其重要内容。成都市委市政府在明晰产权上坚持“还权赋能”，制订了一系列的法规和实施意见；在促进产权流转上，与民间共同进行了制度、机制的创新，形成了有效的农村产权流转市场；在解决“钱从哪里来，钱应怎样用”方面，成都市政府在财政资金投入与管理方面，形成了统筹使用资金和市场化运作的机制。对于在成都市农村产权改革中存在的问题与不足，本调查报告也进行了剖析，并提出了一些建议，以期对成都市农村产权改革的深入与完善提供有益的参考。

【关键词】农村产权改革；还权赋能；平台公司；农地综合整治

成都市委市政府从2003年起，提出“城乡一体化”改革与发展思路，在实践中锐意进取，大胆创新，不但推动了成都市社会经济的和谐发展，一些好的经验、作法还被国家吸取。国务院于2007年正式批准成都市为城乡统筹综合改革配套实验区。实现“城乡一体化”发展，关键是缩小城乡差距。成都市从2003年起，就有意识地探索通过释放农村产权能量，解决农村土地要素流动，促进农民增加财产收入的制度创新问题。2008年，在全域成都的理念指导下，正式全面启动以“还权赋能”为核心内容的农村产权改革。成都市农村产权改革已进行了3年，对其进程中的创新作法与出现的新问题等都值得研究分析。本调研报告对成都市农村产权改革成果进行了总结，对存在的问题进行了剖析，并提出了一些建议，以期对成都市农村产权改革的深入与完善提供有益的参考。

一、创新与完善农村产权制度与财政投入管理机制

成都市委市政府在农村产权改革中，注重科学依法行政，在地方法规体系建设方面，目前已形成了比较完整的法规体系，在提高行政效能方面，大力进行体制机制创新，与民间共同努力，形成了一套政府主导、市场化运行的机制。

(一)法规体系的建设

在国家《宪法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《物权法》、《公司法》、《商业银行法》、《担保法》等相关法律体系的支撑下，在四川省出台《关于土地整理相关办法》(实施意见)等地方法规的指导下，成都市在农村产权改革方面先后制定了一套暂行办法、实施意见、实施细则、暂行规定、规则等，出台了《成都市人民政府关于进一步加快金融业发展若干意见》、《成都市政府性财政增量资金银行存放考评挂钩暂行办法》，成都市级相关部门也分别制订了农村集体建设用地使用权、农村房屋和农村土地承包经营权抵押登记办法以及农村产权抵押融资风险基金管理办法。

(二)财政投入与管理机制建设

1．制定配套措施，规范财政投入与管理。

在制订以上相关法规过程中，对涉及财政投入与管理的政策方面，成都市政府制定了一系列规范性的配套措施，如耕保基金的来源与使用具体规定；完善了加大对“三农”投入的相关政策；制定了城乡公共服务均等化政策。

2．政府与民间共同构建“政府主导、市场化运作”机制

(1)政府建立平台公司的杠杆机制。成都市政府先后建立了各种平台公司，如成都市现代农业发展投资有限公司、成都市小城镇投资有限公司、成都市现代农业物流业投资有限公司、成都市现代农业担保公司和成都市农村产权流转担保公司等。其中成都市现代农业发展投资有限公司的功能有：投资促进现代农业发展的重大项目；引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化；促进各类金融机构开展为农业和农村经济发展的金融服务；提供政策性农业保险服务；参与农村土地综合整治和促进土地规模经营。同时，成都市还制订了配套财政资金投入与使用的有关规定。

(2)政府建立有针对性的特别机制。为了加快灾后重建进程，成都市制定了受灾地区灾后农村土地、房屋产权抵押担保贷款政策，形成了“担保+银行”机制与“土地使用权+社会资金”的联建机制(限定区域)。

(3)政府完善统筹使用财政资金的机制。在农地整理或土地综合整治中，成都市政府为统筹使用财政资金，形成并完善了“各炒一盘菜，同办一桌席”的部门间资金投入与使用的协调机制。

(4)政府建立鼓励社会资金参与机制。为了鼓励社会资金积极参与以推动农村土地产权改革，成都市政府制定了一系列政策，形成了社会资金积极参与现代农业产业、农业科技、农地综合整治等的政策机制。

(三)政府与民间共同构建农村土地流转市场机制

为了促进农村土地流转，成都市政府成立了成都市农村产权交易所，各区(市)县搭建了产权流转有形市场，形成各种各样的土地流转方式：挂钩指标、拆院并院的流转方式；一些村组成立了土地资源合作组织“土地银行”流转方式；政府以“土地整理”或“农地综合整治”的优惠政策与资金投入吸引民营、外资资本投资现代农业的农地流转方式；村、组、农民专合组织内土地入股或成立村土地资源入股公司再与其他公司合作经营的形式；政府试点“双放弃、一保障”的农地托管经营及处置方式；民间广泛采用的个人间的农地流转方式等。

二、成都市农村产权改革的主要进程及未来趋势

(一)成都市农村产权改革的主要进程

1．确权与颁证

成都市农村产权改革的确权与颁证工作于2008年启动，至2009年末，全市共有257个乡镇、2661个村(社区)启动了农村产权确权工作，涉及农户190.04万户，已完成确权颁证37.2万户。在确权与颁证过程中，还开展了回头看工作，对发现的问题进行了及时整改。

2．成立投资公司撬动社会资金

成都市政府于2007年12月成立了成都市农发投公司，该公司是在原成都中际(集团)实业有限公司基础上组建而成的市属国有独资投资公司。成都市农发投公司利用到位财政资金27.85亿元，累计已推进实施项目398个，市农发投公司累计直接投入89亿元(不含下辖担保公司投入)，撬动社会资金投入94.4亿元，放大财政资金6.6倍，充分发挥了杠杆效应，增强了对农业的投入力度。

同时，成都市农发投公司下辖的两个担保公司利用6亿元注册资本，累计为285个农业项目的银行贷款提供了担保，累计担保贷款金额38.8亿元，担保余额为22.6亿元，撬动社会资金投入25.4亿元。担保公司的担保费率在0.8～1.5%之间，较担保行业平均费率低50%左右。目前这些项目运行正常，尚无坏账。

3．成立农村产权交易所促进产权流转

2008年10月13日在全国率先成立了成都市农村产权交易所，各区(市)县根据自身实际，在制定相应流转办法的基础上，积极搭建产权流转有形市场。截至2009年未，产权实现流转6.63万宗，流转金额33.62亿元。特别是通过交易所公开竟价，成都市兴城投资公司拍得蒲江县大兴镇等地的“综合整治”项目。

(二)成都市农村土地综合整治与规划目标

1．成都市农村土地综合整治的背景

成都市2003年就提出了城乡一体化的发展思路。2004年以来，成都市已实施土地整理和城乡建设用地挂钩项目135个，投入资金88.3亿元，整理土地面积125万亩，新增耕地19万亩，建成农民集中居住区和聚居点351个，改善了47.7万农民的居住条件。2005年，成都市成为国土部批准的全国城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点城市。2006年4月，国土资源部批复成都市第一批挂钩试点项目10个，挂钩周转指标7324亩。

从2009年起，我国农村土地综合整治工作在总结全国农村土地整治实践工作经验，尤其是总结了天津市滨海新区与成都市这方面成功案例的基础上，已将农村土地综合整治上升为国家层面的战略部署，被正式写入2009年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告。

2．成都市农村土地综合整治启动及规划目标

2009年11月8日，在金堂县三溪镇举行了成都市农村土地综合整治启动仪式，这是继2005年四川省政府在金堂县启动“金土地工程”以来的又一举措。成都市提出要用5～6年时间全部完成农村土地综合整治，平均每年整理耕地50万亩，整理农村居民点5～6万亩，新增耕地面积(占补平衡指标)4～5万亩，节约农村建设用地3～4万亩，每年改善6～8万户农民的居住条件。

未来，在我国农村土地流转中，农地土地综合整治将成为主流形式。

三、成都市农村产权改革的成绩与不足

(一)成都市农村产权改革取得的成绩

1．由一体向统筹，完成华丽流畅的跃升成都市委市政府理论联系实际，锐意进取，率先在全国开展“城乡一体化”社会经济实践，为获得城乡统筹综合配套改革实验区的荣誉与重任奠定了坚实的制度创新、政策创新的基础，形成了思想观念新、创新意识强、改革与工作经验丰富的干部队伍。特别是在前期提出“三个集中”的思路与建立的配套机制、办法，直接为农村产权改革提供了系统的理论创新、制度创新成果与实践经验。在此基础上，制度的延续性，保证了制度的科学性与有效性，为农村产权改革提供了可靠的制度保障与政策推动的动力机制。

2．抓时代机遇，迎地震灾害挑战，奠定城乡统筹的坚实经济基础

成都市委市政府抓住西部大开发与世界范围的产业转移的机遇，对成都市科学定位，制订和用好招商引资政策，提高了城市的品质和核心竞争力，特别是用好用足了灾后重建的政策与资金，经济发展形势喜人，产业结构不断优化，“新三最”目标逐步实现，为农村产权改革提供了“城市带动农村，工业反哺农业”的切实有效的经济运行机制及经济基础。

3．制度大创新，形成制度生财与向民生倾斜的新机制

成都市政府通过制度创新，巧解了“钱从哪里来，钱应怎样用”的难题，形成了制度生财与向民生倾斜的新机制：财政投入不断增长的机制；投资向农地综合整治、小城镇建设倾斜机制；资金运作向市场化调控机制转移(农投、小城镇投资公司、国有独资的农地综合整治公司的运作机制)；挂钩指标、拆院并院的占补平衡的资金扩充机制；土地收益向农民、农民社会保障及耕地保护倾斜机制。

4．改革通民心，工作讲科学，改革促发展

在农村产权改革中，成都市委市政府始终坚持农村产权改革的“还权赋能”。在“还权”方面，在确权颁证的制度设计与实践中，始终贯彻落实“全口径”的产权要确权到户；在集体经济组织内部利益关系的调整中，既充分维护农民的民主权利，又有效保护少数人的合法权益，形成村民与村委会正常关系的“议事表决”和“监事监督”机制，维护与调动了农民的主人公积极性，都江堰市在确权颁证中成为了样板。在“赋能”方面，充分发挥农民参与市场的自主性，村组集体经济组织对大家的事不包办、不决断，如温江永林镇某村在政府配套财政资金使用上，围绕是修路还是修渠，把问题交给村民讨论决定，经过3个月的讨论，终于签订了协议，达到了多赢效果。同时，成都市政府设计了科学、有序、高效的工作流程：确权颁证由试点走向全面铺开，奠定农村产权流转的产权基础。此后，成都市政府又适时启动了农村产权流转市场建设，各地成立了农村产权交易机构及农村产权流转担保公司，制订配套政策措施，有效促进了农村产权大流转，真正发挥了产权改革的作用。顺势而为，成都市又启动与展开了农地综合整治，将农村产权改革释放的能量转化为城乡统筹发展的强大动能。审时度势，联系实际，成都市政府适时提出了“全域成都”的理念和建立世界现代田园城市的中长远奋斗目标。其经验有推广价值。

5．巧指导，重激励，调动农村民间产权改革方式大创新

在还权赋能的原则下，成都市各级政府发挥政府的公共管理与服务职能，指导激励农民资产变资本的各种各样的创新，促进了农村产权大流转。政府为推动农村产权改革，提出了“第一圈层的农民自愿、政府引导型；第二圈层的政府搭台、农民参与型；第三圈层的抓住重点、适时突破型”的模式。如第一圈层的五朵金花，农户采取以土地入股村集体经济组织，村与公司合作搞花卉种植业和农家乐，形成了农民通过多种途径增加收入的长效机制；二圈层的温江县推行农村“两股一改”工程，即“农村集体资产股份化、农村集体土地股权化，转变农民身份为主体的村民委员会改社区居民委员会”为主要内容的试点工作；三圈层的邛崃羊安镇汤营村探索农户以土地入股、集体经济组织以土地整理的耕地增量入股、兴农投资公司以风险投资资金(100万元)入股，共同组建农业有限公司搞现代农业。浦江县在复兴乡进行了“土地整理”并形成经验，成功引入新西兰某公司外资，搞猕猴桃基地，从事高端农业，同时，解决农民入新居和就业的问题。同样，在三圈层的大邑某村(组)农民自主建立“土地银行”，即土地资源合作社，提高了农地流转效率，有利于农地流转增值，有利于吸引规模农业投资。

6．不断完善市场机制，释放制度创新最大能量

为适应新形势发展需要，发挥前期改革成果的能量，积极扩大外资、民资等资金投入。2010年8月，成都市出台鼓励社会资金参与农地综合整治的实施意见，是国内农地综合整治方面最重要的制度创新，对减少政府财政负担，推动农地综合整治更快、更多、更好的展开，具有十分重大的意义。

(二)成都市农村产权改革中存在的不足

1．农民资产变资本遭遇法规瓶颈

受国家现行相关法律的约束，成都市制定的地方法规存在缺陷，不利于农村产权高效流转，农民资产变资本的通道遭遇法规瓶颈。如按《土地管理法》第十条规定中定义的“经营管理者”与农地所有人的关系缺乏进一步规定，农村产权主体可以有六种，容易导致“当官的”获取社员权益；《土地管理法》第六十条、六十四条不大符合新形势，应适当修订；《物权法》与《农村土地承包经营法》相关规定有冲突，不利于农村产权用于抵押。

2．制度与政策体系设计不利于农民身份转化

成都市各级政府对农村产权改革与城市化的关系认识不明晰，相应的制度与政策体系设计偏保守，体现在对农民的“双放弃，一保障”的制度选择较谨慎；缺乏一个农民社会身份转化的规划和配套的制度与政策设计。因此，可能要增加未来成都市城镇化发展的社会成本。在农民社会身份转化的制度设计方面，重庆的作法可参考。

3．政府在农地综合整治中缺乏退出制度设计

政府在农地综合整治中，形成了“政府主导，市场化运作”的机制，缺乏一个政府逐渐退出的制度设计。这使得地方政府由服务变成了参与，政府工作的战线延长，加大了政府的财政压力，也增加了政府和整个社会涉农投入的政策风险和市场风险。今年国家对地方平台公司银行债务的清理与整顿，使得一些平台公司进退两难。而根据个人对农地综合整治将在全国大范围展开的形势判断，认为地方平台公司未来不可能象过去几年那样，撬动庞大的银行信贷资金投入农地综合整治及小城镇建设。因此，政府要制订一个“不主导”的制度安排。此外，有些县以下地方政府在农地综合整治中组织运作不够规范，如成立某地农地综合整治工作领导小组，统筹组织该地的农地综合整治。

四、建议

(1)成都市政府、市人大应在总结推广成都市县以下地方政府和民间创造的农村产权流转经验与成果的基础上，向全国人大提出对有关法律的一些条款进行修订的建议，以促进全国的农村产权流转。

(2)成都市政府应在总结已有改革经验的基础上，对农民社会身份转变及其相关鼓励政策、农地托管中心、小城镇与新农村建设、农地综合整治等制订一个统筹的规划及实施方案，全面释放农村产权改革的能量，推动成都市社会经济“二元”结构向“一体”转化。

(3)成都市政府对涉农的平台公司应制订一套退出的制度安排，即形成一个“主导式启动，平台公司推动，平台股权转化，回归市场”的完整的“政府主导，市场化运作”格局。

(4)成都市政府在农地综合整治方面应进行高端制度设计，对各地基层政府在未来农地综合整治中的政策和方案予以统一与规范。