【摘要】在工业化进程中, 与中国具有类似资源禀赋和文化背景的日本、韩国和台湾地区通过农地制度调整成功实现了促进农业发展, 增加农民收入的目的。它们在工业化不同阶段对农地制度进行调整的相应做法对于中国农地制度完善有着重要的启示意义。

    【关键词】 工业化　农地制度　调整　东亚　启示

　　近年来中国农村发展遇到了农地细碎化、农业竞争力下降、农业生产后继乏人等诸多问题。这些问题也曾同样存在于已实现了工业化的日本、韩国和台湾地区。在工业化起步阶段、快速工业化阶段和工业化完成阶段, 日本、韩国和台湾地区均根据实际情况, 对于农地制度进行了一系列调整, 从而实现了工业化与农业现代化的协调发展。因此, 研究日本、韩国和台湾地区在工业化进程中对农地制度的调整实践, 对于当前农地制度的调整和完善具有重要的借鉴意义。

　　一、工业化起步阶段的农地制度改革

罗斯托在《经济成长的阶段》中指出, 建立一个有效的中央集权的民族国家是起飞前提条件阶段的一个决定性因素[1] 。因此, 对于任何立志实现工业化的国家来说, 要启动工业化进程, 政府必须要具备较强的合法性基础。换而言之, 只有取得农民的支持, 农业才可以为工业化更好地作出原料、市场、要素和外汇贡献, 为工业化起步或为工业化发展提供必要的资本积累。而要取得农业的支持, 就必须进行农地制度改革, 解决农民的土地诉求。

“二战”前日本已基本实现工业化, 但土地制度依然是以土地地主所有制和土地租佃制为主, 封建残余浓厚, 并成为军国主义的制度基础。日本战败后, 在美国占领当局主持下,日本1946 年颁布了《建立自耕农措施法》和《农地调整法》,进行农地改革。根据这两项法令, 第一, 国家征购不在村地主的全部土地; 在村不耕作的地主可保留1公顷土地, 其中北海道为4公顷; 耕作地主可保留3公顷土地, 其中北海道为12公顷, 余者由政府征购。第二, 国家将征购的土地售予佃农和“有能力的经营者”[2]。随后, 日本又制定《自耕农创设特别措施法》和《农地调整法改正法律案》, 规定地主保有面积由5公顷减至1公顷; 土地买卖必须由政府进行,个人不得擅自买卖土地; 保有土地的单位由家庭同一辈分中的几个人变为同一辈分中的一个人。这对于农业发展和农村稳定均起到了极为积极的作用[3]。

    “二战”后朝鲜半岛摆脱了日本殖民统治, 并形成了南北分离局面。在美国军政府主持下, 韩国从“二战”结束到1960年间也进行了一些土地改革并实行了土地均田制, 政府在战后将接收的占农地面积13.4%的日本官、民所占土地, 优先出售给当时承租人, 每个承租人允许购买2公顷的土地。1949年, 李承晚政府颁布了《土地改革法》, 废除旧有的租佃关系, 开始实行对本国人占有的农地为对象的改革。该法规定: 凡占地超过3公顷以上部分均由国家收买, 无地佃农可用分期付款或实物抵偿的方式购买土地, 期限为五年[4] 。

1949年国民党政府因内战失败撤退到台湾地区, 在大陆的失败教训使其清醒认识到:要在台湾能真正站稳脚跟, 就必须对台湾社会经济关系, 尤其是农村土地关系, 进行大幅度调整, 建立支持其统治的社会基础。台湾土改分三步依次推进。第一步是“三七五减租”,用法律条例限定地租不得超过全年产品收获量的37.5%, 减轻农民负担。第二阶段的“公地放领”,将从日本人手中接收过来的“公地”出售给农民, 地价为耕地主要农作物全年收获量的2.5倍, 由承领农民分10年20期平均摊还, 不必负担利息。第三阶段是“耕者有其田”,地主可保留政府法定田地数额, 超过部分一律由政府征购转卖给尚未获得土地的农民。

总体上来看, 在“二战”以后东亚地区通过农地改革运动消灭了土地地主所有制, 解决了地权重新分配问题, 建立了以自耕农为主体的土地私有制度, 提高了农民生产积极性,不仅使得农业经济得到恢复, 也为东亚地区工业化的发展奠定了基础。

　　二、快速工业化阶段的农地制度调整

上世纪60年代中期至80年代末期, 日本、韩国和台湾地区相继进入快速工业化时期, GDP 年均增长率分别高达9.9%、8.0%和9.0%。随着工业化的不断推进, 农业劳动力大量转移到非农产业, 农业现代化、机械化与农地小规模经营的矛盾日益突出。在这一时期, 日本、韩国以及台湾地区在前一阶段农地制度改革的基础上, 继续推动农地制度调整,实行农业支持政策, 振兴农业经济。

这一时期日本政府逐渐放宽对农地所有权限制, 实行有限规模经营。1961 年日本制定《农业基本法》鼓励农地向“中心农户”转移。1961-2000年间先后六次修改《农地法》, 放宽了对农户拥有土地面积最高3公顷的限制, 建立了农业生产法人制度和有利于农户进行土地买卖的土地信托制度[5]。日本政府在1970年到1985年间还修改《农地法》和《农协法》, 颁布《农业人养老基金法》, 创立农业人养老金制度, 通过“经营转让”使农业经营者队伍年轻化, 开展经营委托和作业委托, 为农户农业经营提供了更多的优惠政策, 进一步放宽租佃关系和“农业生产者法人”从业人员条件。为促进土地经营权流动, 日本1980年制定了《增进农用地利用法》。1980年日本租赁田比1970年增加30多倍, 1986年又比1980年增加了50%, 达50086公顷。至此日本农地规模经营战略获得成功。

1961年朴正熙通过政变上台, 韩国工业化进程由此开始正式启动。在这种背景下, 韩国政府在1962 年颁布了历史上首部《土地规划法》, 从法律的角度对农地占有和转让进行规范, 其基本精神是解除对土地买卖和占有的限制性规定,鼓励务工农民交出土地, 以利扩大农业生产规模。在土地难以集中的地方, 在保持土地分散占有前提下, 设立农地基金并拨出大量资金扶持或直接组织发展农业生产中的各种公司组织机构, 推动农业生产的规模发展[6]。1980年韩国又修宪允许农地租借和委托经营, 1986年制定的《农地租借管理法》又使得以保护租地人为主的农地租借政策制度化。进入快速工业化阶段后, 台湾地区农业发展与工业化要求的不相适应的一面日渐突出。仅靠小农耕作, 农民很难富裕, 农民务农积极性有所降低, 规模化经营势在必行。1973年台湾地区进行了以“地尽其力, 地利共享”为目标的第二次土改, 其主要措施如下: 一是加速农地重划, 帮助小农转业。愿意放弃耕地的农民可以且只能将土地卖给自耕农, 政府帮助将小块土地连成片, 便于耕种。对于放弃耕地的农民, 政府帮助其转业; 二是推广共同经营, 专业化经营和委托经营等经营方式, 政府鼓励、辅导农户成为种粮专业户、种水果专业户等; 三是致力于促进农业机械化和产品商品化。通过这些改革, 上世纪70 年代台湾地区基本实现了农业机械化, 大量优质农产品大量出口日本等海外市场。

在工业化快速推进时期, 日本、韩国以及台湾地区均因应劳动力大量转移到非农产业的现实, 逐步放宽农地规模限制, 推动农业现代化和规模化经营, 支持农业经济发展, 均取得了良好效果, 实现了工业经济和农业经济的良性发展, 也实现了公平与效率的协调发展。

　　三、工业化完成阶段的农地制度调整

进入上世纪80年代后期, 日本、韩国和我国台湾地区相继进入工业化完成阶段, 在国际范围内, 农业比较优势逐渐下降。与其同时, 东亚地区人均收入和生活水平不断提高, 恩格尔系数逐渐降低, 人们开始享受工业化成果, 追求更高质量的生活, 农业经营也开始向休闲旅游农业和生态农业发生转变。日本、韩国和台湾地区应对经济全球化对于农业的挑战, 积极培育农业生产经营主体, 依法保护农地, 同时积极引入非农资本提高农地利用率。

随着工业化进程的完成, 影响日本农业发展的国内外环境均发生了重大的变化, 农村人口老龄化趋势不断加剧, 并出现了农地弃耕现象[7] 。日本于上世纪90年代前开始了对于农业政策的新一轮调整, 积极应对国际农业竞争。日本1993年制定了《农业经营基础强化促进法》, 建立了认定农业生产者制度, 吸引青年人从事农业, 并鼓励农协等经济组织参与农地经营。1999年7月日本新农业基本法出台, 这表明日本农业政策重点从调整农产品结构, 减少工农业劳动者收入差别等, 向提高农业国际竞争力、食品安全供给、农业可持续发展及保护农业生态环境方面转移[8]。为提高本国农产品的竞争力, 2007年日本调整农业补贴政策改为只对有一定规模的骨干农户和有一定规模的而且比较规范的生产合作组织进行收入直接补贴。这一政策实施后, 小规模的兼业农户面临着生存发展的危机, 这也为土地的更大规模经营创造了条件。

自上世纪80 年代后期开始, 韩国政府逐步开始减少对粮食的补贴、鼓励农户扩大土地经营规模、调整农业产业结构,由保护政策逐步转化为市场开放政策, 进而实施新环境农业发展政策。上世纪90年代中期, 韩国又实施了农业产业化经营和“提前退休农民直接支付政策”。2002年韩国农林部提出了有关《土地法》的修正案, 通过吸引非农部门的投资等措施, 废除农田拥有上限制度, 促进农场经营规模的扩大,增强韩国农业的国际竞争力[9]。

1991年,台湾地区为促进农地流转向规模化经营发展,废除了《实施耕者有其田条例》。1995年批准了旨在促进国家土地资源之合理分配与有效利用, 并对农地释出的总量进行控制的《台湾地区农地释出方案》。2000年又对《农业发展条例》进行了全面修订, 将“农地农有、农地农用”修改为“放宽农地农有、落实农地农用”政策。台湾地区还积极重视加强对农业休闲区的规划与指导, 通过发展休闲农业新型战略,在解除民众紧张生活, 舒解身心, 提高生活质量的同时, 也克服了“小规模、分散化”家庭经营弊端, 深化了农村改革。

　　四、对中国当前农地制度完善的启示

1.完善法律制度体系, 依法调整土地制度。日本、韩国和台湾地区在工业化的不同阶段, 针对农业和农村发展所面临的不同情况, 均颁布并修订有关法律法规。如为建立以自耕农为主体的土地私有制度, 日本出台了《建立自耕农措施法》、《农地调整法》, 韩国颁布了《土地改革法》, 台湾则出台了《实施耕者有其田条例》, 为缓解用地压力方面, 日本出台了《农地法》、《农协法》、《增进农用地利用法》等, 韩国颁布了《土地规划法》和《农地租借管理法》, 台湾地区则出台了《农业发展条例》、《平均地权条例》。当前中国虽颁布了《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律法规, 但规定过于原则化,很难切实保护农民利益, 乱占耕地的现象十分突出, 因此可考虑借鉴日本、韩国和台湾地区的经验, 结合具体国情, 制定《农村土地流转法》, 并修改其他法律中的涉地条款, 形成比较完备的土地法律体系, 在保证农民土地财产性收入有法可依的同时形成有效率的农地制度。

2.实行注册农户制度, 促进农业可持续发展。随着农民工的大规模外出, 中国农村空心化和人口老龄化的趋势进一步加剧, 农业正面临后继无人的风险, 并严重威胁着农业发展。2012年11月国务院常务会议指出, 要采取有效措施, 使一部分年轻人愿意在农村留下来搞农业, 培养和稳定现代农业生产队伍。日本为解决农业后继无人问题, 通过实施“认定农业者制度”,推进了农业规模经营、提高了农业经营效率,尤其值得借鉴学习。中国可考虑对那些有热情、有能力的农业生产者实行注册农户制度, 并制定相应政策法规, 为注册农户提供财政、信贷、技术、土地、管理等方面的支持, 以促进家庭农场完善运作机制, 提升其营运能力, 使得注册农户成为农业生产的中流砥柱。

3.逐步推动农民退休计划, 为现代农业发展营造良好外部环境。为加快农业集约化经营, 推动农业机械化, 韩国曾在上世纪90 年代中期实施“提前退休农民直接支付政策”,在扩大土地的规模经营又不损害老年农民收入的情况下, 使得他们自愿将农地流转, 这一举措实现了农业规模化和机械化, 加快了农业现代化。中国一些经济发达地区, 可在积极完善农村医疗和社会保障体系的基础上, 针对农村高龄人群试点推广“农民退休计划”,消除其对农地流转的顾虑。同时引导、鼓励和扶持各地积极培育农协、农业合作社等市场中介组织, 发挥好中介组织在土地流转中收集信息的作用, 以市场为导向, 建立土地流转信息公开透明长效机制, 为农地市场化营造好环境。

4.逐步推行农地有序释放, 防止农地恶性炒作。在工业化进程中, 农地作为生产要素的价值得到了极大体现。上世纪90年代台湾地区为了解决农业与非农业用地的需求矛盾问题, 1995年实施的《台湾地区农地释出方案》规定: 农地应经整体规划后才能变更使用, 并且必须配置适当公共、环保及隔离绿带或隔离设施; 农地变更所得利益, 应缴纳回馈金,以消除变更使用的暴利及农地炒作; 经同意变更的农地, 其内部公共设施由开发者负担, 区外公共设施由开发者与地方政府协议负担。真正实现了将农地发展引入市场经济, 以市场经济机制来经营农地, 从而达到有效保护农地的目的。并且通过土地规划, 统筹兼顾耕地保护和推进工业化、城市化对土地的需求, 使城乡各业建设有序地发展, 促进了社会转型时期的各项事业。在工业化和城市化迅速推进的今天, 城市建设和农业发展争地的矛盾十分突出, 中国有必要学习台湾地区农地释放的成功经验, 引入市场经济体制, 深化征地制度改革, 提高农民在土地增值收益中的分配比例, 要强化开发者的法律义务, 防止农地恶性炒作。

注释:

[1] [美] 罗斯托著, 国际关系研究所编译室译:《经济成长的阶段》,商务印书馆1962年版, 第47-48页。

[2] [5] 汪先平:《当代日本农村土地制度变迁及其启示》,《中国农村经济》2008年第10期。

[3] 郭红东:《日本扩大农地经营规模政策的演变及对我国的启示》,《中国农村经济》2003年第8期

[4] 杨兴权、杨忠学:《韩国的农地保护与开发》,《世界农业》2004年第11期。

[6] 马晓春等:《韩国农业补贴政策及启示》,《农业技术经济》2010年第7期。

[7] 焦必方:《日本农地规模化经营的动向分析》,《中国农村经济》2000年第7期。

[8] 胡霞:《日本农业扩大经营规模的经验与启示》,《经济理论与经济管理》2009 年第3期。

[9] 马晓春等:《韩国农业补贴政策及启示》,《农业技术经济》2010年第7期。