土地征收是当前土地改革的重点和难点问题，也是学术研究的焦点问题。对于当前土地征收理论研究现状进行梳理，不但可以避免重复劳动，而且还能有助于进一步推动理论研究的不断完善。大体看来，目前行政法学界对土地征收这一重大问题的研究主要集中在土地征收的概念、目的、程序和补偿等问题方面。在此，笔者根据现有的研究成果对土地征收的研究现状加以综述，以期对土地征收理论研究的完善有所助益。
一、土地征收的概念
关于土地征收的概念，学术界和实务界主要围绕土地征收与土地征用的区别展开。
从立法实践看，土地征收、土地征用所指向的含义处于不太稳定的变化中。南京国民政府于1928年7月27日公布的《土地征收法》第四条规定征收者谓收买或租用，基本上是混用征收、收买或租用。1936年3月1日开始实施的《中华民国土地法》和《中华民国土地法施行法》就已经明确了土地征收的含义，台湾地区现行有关土地征收的立法中土地征收的含义与该法完全一致。1939年4月4日，陕甘宁边区政府公布的《陕甘宁边区土地条例》第十八条规定为了建设道路等公共设施可以征收土地。
该条例所指的征收系指以公共利益为目的而剥夺财产权的行为，与南京政府《土地法》及《土地法施行法》中征收的含义一致。但1944年12月边区第二届参议会第二次大会讨论通过的《陕甘宁边区地权条例》第十三条规定，由于建筑国防工事，兴修交通道路等，政府可以征用或以其他土地交换人民或团体所有的土地，把“征收”改为了“征用”。新中国成立后，政务院1950年11月21日公布的《城市郊区土地改革条例》、1953年12月5日公布的《国家建设征用土地办法》均采用了“土地征用”一词。直至2004年《中华人民共和国宪法修正案》通过，之前的法律基本上都使用的是“土地征用”这一概念。2004年《中华人民共和国宪法修正案》把宪法第十条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用”，把“征用”改为了“征收或者征用”。该修正案通过后，《中华人民共和国土地管理法》也于2004年8月28日对土地征用条款作出了修改。
因此，梳理土地征收与土地征用的区别，应当着眼于2004年宪法修正案通过之后的研究成果。在2004年3月8日第十届全国人民代表大会第二次会议上时任全国人民代表大会常务委员会副委员长王兆国在《关于〈中华人民共和国宪法修正案（草案）〉的说明》的报告中，指出了征收和征用的区别。从报告中对征收和征用的解释看，“土地征用”仅仅指临时用地，是对土地使用权的限制。
二、土地征收的目的
关于土地征收的目的，无论从立法角度，还是理论层面，土地征收必须以公共利益的需要为前提都获得了普遍认可，但由于公共利益本身的复杂性，就如何认定公共利益则存在较大的分歧。
第一，从宪法层面看，学界对公共利益的界定进行了非常丰富的探索。韩大元教授提出，公共利益价值的把握应立足于宪法文本，从文本的视角提供理解公共利益的价值基础、基本规则，使公共利益的实现具备宪法基础，从而消除对公共利益理解上的主观性，并提出了公共利益具有“公益性”“、合理性”“、目标性”“、制约性”与“补偿性”等特征。范进学教授从方法论的角度提出了界定“公共利益”的方法，即公共利益的一般学理特征、程序原则的限定以及法律列举与概括式方式。石佑启教授则提出，遵循利益衡量原则、比例原则等，正确处理公共利益与个人利益的张力，同时借助于宪法解释明确公共利益的含义，通过立法限定公共利益的范围，通过违宪审查制度确保公共利益设定的合宪性。
第二，学界在土地征收视野下对公共利益探讨的成果也颇为丰富，并提出了不少富有见地的观点。王利明教授认为，为了提高法律的可操作性，保障物权法所规定的公共利益得到实现，更为了贯彻征地制度改革的目标，有必要将公共利益类型化，同时，还可以通过否定排除的方式，对不属于公共利益的情形进行列举，以降低公共利益概念的不确定性。还有学者提出，我国的土地征收制度没有对“公共利益”作出规定，使得各种商业性项目得以搭乘“公共利益”的便车，因此，应当对“公共利益”的标准进行重新构建。还有学者提出，我国立法虽然规定土地征收以“公共利益”为目的，但并没有划清土地征收公共利益目的的边界，实践中滥用公共利益的现象非常严重。但界定我国土地征收公共利益，既不能完全照搬西方发达国家的标准，也不能因城市化和工业化的需要就对公共利益的范围规定得太宽泛，而应当根据我国的具体国情，从实体法和程序法上进一步将《宪法》、《物权法》和《土地管理法》所规定的公共利益目的细化，以防止土地征收权的滥用。
第三，学界对国外土地征收中关于公共利益界定的研究成果。从美国的情况看，关于如何判断公共利益大致可以分为严格解释、宽严标准并存以及宽泛解释的阶段。在美国早期，强调自由，排除政府对私人领域干预的原则深入人心，该时期的“公共利益”被解释为公共使用。随着工业革命的兴起，为了促进经济的发展，建造铁路、水坝等“促进商业发展的工具”被认为可以作为公共使用要求的例外。20世纪30年代的经济危机促使人们把恢复经济发展、改变城市的衰败局面作为重要任务，甚至经济发展也逐步成为最高法院所认可的公共利益目的。在法国，法律规定土地征收只在符合公用目的需要时才能进行。关于“符合公用目的”的标准，法律和判例认为，只要符合公共利益，就是达到了公用目的。在法国土地征收程序的行政审批阶段，批准公用目的居于非常核心的地位。从主体看，只有国家才有权作出土地征收公用目的的宣告。被征收人对于土地征收公用目的的决定不服，可以向行政法院提起诉讼。从公共利益概念内涵不确定的特点看，法律不得不赋予有权作出土地征收决定的行政机关一定的裁量权。但在德国，对于公共利益的最终审查决定权限掌握在法院手中。德国联邦宪法法院最初尽量避免对土地征收中的公共利益概念作出界定，而主要是看法律是否提供了土地征收的法律基础，但后来也逐步开始对公共利益进行界定。德国确定公共利益的思路主要有两种：一是程序模式，二是实体性模式。
三、土地征收的程序
我国的《土地管理法》对土地征收程序几乎没有规定，具体的征收程序主要依据国务院以及国土资源部的相关文件。学界关于土地征收程序的研究成果，主要集中在对国外征收程序的比较、正当程序在土地征收中的适用以及我国土地征收程序存在的问题及其完善建议等方面。
就当前的土地征收程序而言，章剑生教授提出，我国现行的土地征收程序基于“国家本位”观念构建，致使集体土地所有权人、使用权人很难通过法定的土地征收程序实现维护自身合法权益的目的。同时又由于经济利益驱动，即使这样有利于地方各级政府征收集体土地的法律程序也无法获得认真遵守。
从征收法律关系主体看，有观点认为，征收权是主权国家所固有的权力，其强调的是为了公共利益需要，未经财产权人的同意而剥夺私人财产权。在我国的土地征收现实中，政府不但是征收的申请人、征收的批准人，而且还扮演着被征收土地出让人的角色，最终导致“土地财政”模式的形成。事实上，在土地征收过程中，作为行使征收权的代表机关，政府仅仅应当担负土地征收的审批角色，而不是征地的申请人和被征收土地的出让人。
为了能够完善我国的土地征收程序立法，学者们还对国外的土地征收程序进行了比较分析。例如，美国的土地征收程序包括如下几个步骤：第一步，预先通告，该程序主要告知被征收人征收的相关信息；第二步，对被征收的土地进行评估；第三步，向土地被征收人送达评估报告并提出补偿价款的要约；第四步，举行听证会辩论土地征收行为的必要性，土地被征收人对征收决定提出质疑的，可以向法院起诉；第五步，如果土地征收方和被征收方在补偿数额上达不成协议，最终由法院决定；第六步，法庭要求双方提出各自的评估报告并当庭交换；第七步，由普通公民组成的陪审团来确定“公平的补偿”价格；第八步，补偿义务人在判决生效后30天内履行补偿义务并取得被征收的土地。在德国，有关征收程序的法律规范在联邦和各州的法律中都有零星体现，然而对其予以明确规定的联邦法律并不多。德国《联邦建筑法典》第104条及以下条款，规定了比较正式的征收程序。此外，《土地取得法》第28条规定了征收与补偿程序。德国土地征收的程序一般包括：事业的认定、应征土地的确定、补偿金的确定、征收的完成。在日本，土地征收法以普通程序为中心，同时还规定了特别程序。
四、土地征收的补偿
关于我国土地征收的补偿标准，有学者梳理了地方的立法规定，提出根据地方立法文本，我国征地补偿模式可以分为以下几类：第一，年产值倍数模式；第二，区片综合地价模式；第三，混合模式，即年产值倍数模式加区片综合地价模式；第四，其他模式，如授权其他部门规定或者直接规定地价等。关于土地征收补偿费用的分配，有学者认为，征收补偿收益的分配问题主要涉及土地补偿费的分配问题，但却并未把安置补助费和附着物及青苗补偿费的分配纳入其中。征收补偿收益分配权的行使主体应为村民会议或村民代表会议，享有征收补偿收益分配的权利主体应为本集体组织的村民，但某些特殊群体也应有收益分配权。征收补偿收益的分配方案要遵守分配程序规定，只有村民会议才有权制定分配方案并应有相应比例的人数表决通过才能执行。
张千帆教授指出，“公正”是一个众说纷纭的概念，极易出现见仁见智的解读。“公正补偿”既可以被理解为因征收对被征收者造成的损失，也可以被理解为通过土地征收而产生的效益。一般而言，在市场经济国家，什么是“公正补偿”相对比较确定。例如，政府征收了你的房地产，而你的房地产通过市场交易有一个价格，那么公正补偿一般就是指这个价格所对应的“公平市场价值”。在美国，法院对“市场价值”标准的把握一直非常严格。
德国的土地征收补偿制度以1960年通过的《联邦建筑法典》最具有代表性。该法规定，土地征收的目的是基于公共福祉的需要，根据合乎公平正义的土地利用规范，使都市及社区的发展有规则可循。关于补偿的范围，《联邦建筑法典》规定了三种补偿种类，即实体损失、其他财产损失和特别不利损失补偿。该法规定的补偿标准是基于避免因土地征收对被征收人的生活造成不利影响而确定的补偿数额。也有学者比较了中韩的土地征收补偿制度，认为中国缺乏土地征收补偿原则，土地征收补偿范围偏窄，土地征收补偿标准也缺乏科学性，对补偿争议的救济也不完备。对此可借鉴韩国先进经验，在宪法中明确土地征收的补偿原则，扩大补偿范围，完善补偿标准，建立补偿争议司法审查机制。
五、对土地征收立法的启示
通过以上研究可以发现，土地征收问题是极其复杂的。开展土地征收立法研究，不但要进行理论探索，还要对发达国家的类似制度认真考察，更需要对我国土地征收制度与实践中存在的问题有清醒的认识。只有这样，才能提出适合我国国情的土地征收立法建议。具体来说，土地征收立法应当按照以下思路进行：
第一，从理论上讲，土地征收不但包括集体土地征收，也包括国有土地征收。无论是我国《土地管理法》规定的对农村集体土地征收，还是为了公共利益需要收回国有土地，都属于宪法意义上的财产征收。但由于《土地管理法》规定了国有土地的收回补偿制度，更重要的是国务院也于2011年年初通过了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，国有土地与房屋的征收补偿问题已经基本得到解决。从当前集体土地征收立法的紧迫性来看，如果把国有土地和集体土地的征收统一于一部法典，由于二者存在技术上的差异，将会大大影响集体土地征收的立法进程。因此，笔者认为，从立法模式看，应先制定《中华人民共和国集体土地征收法》，然后再把国有土地的收回和集体土地征收统一于一部法典。
第二，土地征收是在一定的制度背景下进行的，土地征收制度的完善必须具备相关的制度前提。首先，应当以市场机制为基础，赋予集体土地完整的物权内涵，在集体土地和国有土地平等的前提下建立城乡统一的建设用地市场，实现土地供给的双轨制。其次，从制度上明确集体农业用地的发展权，使其与建设用地享有平等的发展机会，从而满足以市场价值标准对被征收农用地进行评估的需要。再次，改变国家对土地用途的指标控制模式，强化土地规划的法律效力，实现立法对征收权的控制。
第三，土地征收的公共利益目的限制是保障土地财产权的底线。在我国的土地征收实践中，公共利益被无限放大，滥用公共利益征收的情况普遍存在。从目的上对土地征收权进行限制，首先应从比例原则出发，建立征收之前的协商购买制度、公共利益认定的利益衡量制度，同时还应当考量征地的紧迫性、必要性，以及地点和面积的选择是否适当等比例原则的要求。其次，借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法经验，对符合公共利益目的情形进行列举，同时还要对不符合公共目的排除情况进行否定列举。再次，增加认定公共利益的决定程序，视公共利益决定为具体行政行为，被征地人对该决定不服的，可以提起行政复议和行政诉讼。
第四，土地征收权属于国家，只是表现为国家享有土地征收的批准权，并不意味着只有政府才有申请征收的资格。任何单位和个人从事的活动只要符合公共利益，都可以申请征收土地。政府对土地征收申请负责审查、批准和确认土地使用权，而不能以自己的名义“先征地、后卖地”，大搞“土地财政”，通过征地行为增加财政收入。
第五，土地征收是由多阶段独立具体行政行为构成的行政活动，每一个阶段都应当遵守正当程序，每一个行为引起的争端都可付诸司法解决。因此，对于在土地征收的公共利益目的、土地用途的变更决定、土地征收和补偿方案的公告、土地征收审批等行政行为中存在的争议，可以通过行政诉讼解决。对于补偿争议可以通过民事诉讼解决。
第六，从宪法意义上讲，土地征收权应当服从法律保留原则，而立法征收是贯彻法律保留原则最为有效的方式。对于大型水利工程、国家开发区等建设用地需要，可以尝试立法征收模式。
第七，由于集体土地产权不够明晰，内容不够完整，现行法律规定了对被征地人极为不公的补偿标准。对于土地征收补偿制度的完善，首先应从确立公平补偿的原则做起，其次要建立市场价值的补偿标准，实现土地增值的国家、集体和农民的共享机制。
第八，土地承包经营权是物权性质的权利，是一种可与所有权分离的财产权，应当具有转让、继承和抵押的内涵。在土地补偿费用分配过程中，土地承包权人享有直接的补偿请求权，且是补偿费用的主要获得者。
注释：
[1]1939年4月4日公布的《陕甘宁边区土地条例》第十八条规定，有下列情形之一者，政府征收人民之土地：（一）交通道路所必需者；（二）军事上需要者；（三）公共之建筑。
[2]1944年12月边区第二届参议会第二次大会讨论通过的《陕甘宁边区地权条例》第十三条，由于建筑国防工事、兴修交通道路、进行改良市政工作以及举办其他以公共利益为目的而经边区政府批准的事业，政府得征用或以其他土地交换人民或团体所有的土地。
[3]《宪法》第十条第三款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”
[4]“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，同时，《中华人民共和国土地管理法》将该法中的第四十三条第二款、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十九条、第五十一条、第七十八条、第七十九条中的“征用”修改为“征收”。参见中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议于2004年8月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》。
[5]韩大元：《宪法文本中“公共利益”的规范分析》，《法学论坛》2005年第1期。
[6]范进学：《定义“公共利益”的方法论及概念诠释》，《法学论坛》2005年第1期。
[7]石佑启：《论公共利益与私有财产权保护》，《法学论坛》2006年第6期。
[8]王利明：《论征收制度中的公共利益》，《政法论坛》2009年第2期。
[9]沈岳峰：《土地征用中的公共利益界定》，《黑龙江政法管理干部学院学报》2004年第3期。
[10]刘国臻：《论我国土地征收公共利益目的之边界》，《中国行政管理》2010年第9期。�
[11]姚佐莲：《公用征收中的公共利益标准――美国判例的发展演变》，《环球法律评论》2006年第1期。�
[12]姚佐莲：《公用征收中的公共利益标准――美国判例的发展演变》，《环球法律评论》2006年第1期；张千帆：《“公共利益”的困境与出路――美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示》，《中国法学》2005年第5期。�
[13]章剑生：《行政征收程序论――以集体土地征收为例》，《东方法学》2009年第2期。�
[14]王红建：《土地征收过程中政府角色的定位》，《贵州社会科学》2009年第7期。�
[15][德]哈特穆特・ 毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第700页。�
[16]丁文：《物权限制研究》，中国社会科学出版社2008年版，第304页。�
[17]钟头朱：《论日本土地征收程序》，《哈尔滨学院学报》2011年第5期。�
[18]屈茂辉、周志芳：《中国土地征收补偿标准研究――基于地方立法文本的分析》，《法学研究》2009年第3期。�
[19]吴晓明、屈茂辉：《论征收补偿收益的分配机制》，《求索》2009年第4期。[20]张千帆：《“公正补偿”与征收权的宪法限制》，《法学研究》2005年第2期。[21]邓志宏：《德国公用征收补偿制度对中国的启示》，《社科纵横》2008年第8期。
[22]钟头朱：《中韩土地征收补偿制度比较研究》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2011年第2期。
[23]周大伟：《美国土地征收和房屋拆迁中的司法原则和判例――兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，《北京规划建设》2004年第1期。
