摘要：我国农村土地纠纷由于其历史原因和现实因素，具有多样性和复杂性等特点。在针对农村土地纠纷的解决过程中，现有的非诉纠纷解决方式如和解、调解及仲裁等都发挥了重要的作用，甚至突显了其相对于诉讼方式的优越之处。但同时也暴露出了各种纠纷解决方式各行其道、有失协调的不足之处。因此，我们需要进一步对现有的非诉纠纷解决方式进行整合和优化，并使之互相补充，从而促成非诉纠纷解决机制的整体构建。
关键词：农村土地纠纷；纠纷解决；非诉解决机制
在农村社会，土地问题是关系农民生存的重大问题。而近几年国家政策对农村土地经营的倾斜，更是让农民及社会各方面高度重视农村土地权利及其附带利益。正是这种重视，也使得对农村土地权利的任何侵犯极易引起纠纷和争议。因土地而产生的这些纠纷若得不到妥善解决，会对农村社会的稳定造成威胁。国家针对农村土地纠纷解决相继出台了一系列的政策和法律，特别是《农村土地承包法》、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等一系列农村土地法律及司法解释的出台，规范了各种纠纷解决方式，农村土地纠纷解决制度逐渐形成。但农村土地纠纷的形势仍然十分严峻，尤其随着经济发展及农村社会城镇化建设，新类型的农村土地纠纷产生，征地纠纷和耕地转包流转纠纷的比例突增，这些都是对我国现行农村土地法律制度提出的新问题。因此，我们需要对现有的纠纷解决方式重新整合和优化，促其互相补充，协调统一，从而有助于高效公正地解决农村土地纠纷。
一、农村土地纠纷的特点
随着社会经济的发展，法律和国家政策的不断修改和变化，农民土地纠纷产生的原因也呈多样化发展的趋势。特别是国家政策鼓励和保障农村土地经营权以多种形式的流转，农村土地纠纷的数量、类型均呈上升趋势，农村社会的矛盾也必然增多，这极大地影响了农村社会秩序的稳定。如何有效化解农村土地纠纷就成为一个颇为复杂的棘手问题。这种复杂性首先体现在了农村土地纠纷自身的特点。
1．农村土地纠纷产生的原因复杂。导致农村土地纠纷产生的原因多样，从宏观的角度来分析，既有主观原因，也有客观原因。主观原因是由于农村土地使用权人自身的原因导致纠纷的产生，客观原因是由于历史遗留或政策原因而导致纠纷的产生。这两种原因又都可以归结于权利侵犯和利益冲突两种类型，前者主观原因中的权利侵犯表现在民事主体对农村土地使用权的侵犯，利益冲突表现在私人利益与私人利益之间的冲突。后者客观原因中的权利侵犯则表现在农村土地行政管理过程中行政权力对私人权益的侵犯，利益冲突则表现在公共利益与私人利益之间的冲突。另外，在实际的农村土地纠纷中，还存在着主客观原因同时存在，权利侵犯和利益冲突混合。因此，农村土地纠纷相对于一般的民事纠纷行政纠纷而言，其产生的原因要复杂。
2．农村土地纠纷关系复杂。农村土地的使用权人与实际使用人之间往往是一种托管关系。如农村土地使用权人外出就业，闲置土地托付他人代为管理或有偿流转，但在使用中随意性大，因此，也造成实际土地使用人不断变化，一旦产生纠纷，所涉及的民事关系模糊。而在农村土地的行政管理过程中，所产生的行政纠纷，也因为土地管理部门权责不分，存在滥用权利、超越职权的情形，而导致行政主体不明，行政关系复杂混乱。
3．农村土地纠纷中的证据不足。在现代农村，虽然农民的法律意识有了很大的提高，也懂得或善于利用法律武器保护自己的权利。但农村制度具有自身的特点。“农村土地制度同时受到国家政策法规的正式制度和乡规民约的非正式制度的双重规范。” 〔1〕而其中乡规民约对农村社会的影响更甚于法律制度。因此，长久以来的生活氛围及习惯，导致农民在土地流转过程中不重视对证据材料的保存，流转过程中也无特定程序来保障自己的权益。在土地流转过程中，往往只是通俗简易的合同甚至口头协议证明流转的发生。一旦产生纠纷，对合同的理解及合同约定本身的漏洞，使得农民手中的合同证据无法有力证明自己的权利。
二、农村土地纠纷非诉纠纷解决机制的积极意义
从我国现行的法律规定和实践来看，我国农村土地纠纷解决方式呈现了多元化发展的趋势，且诉讼方式与非诉方式相结合。在现代法制社会，通过诉讼方式解决社会交往中发生的纠纷，已经成为人们的一种习惯。而从法律规定来看，不管民事诉讼还是行政诉讼，都保持着扩大诉讼受案范围的趋势。因此，涉及农村土地纠纷，只要属于诉讼的受案范围，均可以提起诉讼。针对农村土地纠纷，人民法院对之与普通案件相同的态度和程序。从诉讼程序上来看，这有助于土地纠纷的解决，且人民法院的司法强制力也有助于权利人实现对土地的权利。但诉讼针对农村土地纠纷而言，存在着很大的障碍。另外，农地纠纷耗费时间长，对于本来司法资源有限的法院来说，显得不堪重负。但更重要的是，诉讼进程结束后，并没有取得理想中的效果，如在执行阶段义务人拒不履行判决中的义务。相反，还引发新的争端，纠纷当事人往往以法院为对象提出信访，这也极大打击了法院的司法积极性。基于以上原因，造成人民法院与农地纠纷当事人都怠于通过诉讼来解决纠纷。
“有权利必有救济”，救济是对权利实现的保障。但救济途径并不仅仅限于诉讼方式。在农村社会，非诉纠纷解决的方式一直都存在，如和解、调解等，虽然诉讼救济同样适用于农村土地纠纷的解决，但一旦发生纠纷，农民会放弃司法救济的权利，而选择习以为常的解决方式。如此一来，农村土地的纠纷解决机制极其混乱，不利于有效地保护农民对土地的权利。正是因为诉讼解决方式对于农村土地纠纷解决的局限性，体现出了农村土地纠纷非诉解决方式的积极性。2010年1月1日生效实施的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》专门针对农村土地承包经营纠纷的两种非诉解决方式调解和仲裁进行了规定，特别着重针对土地仲裁进行了规定。这一法律的出台更是突显了农村土地纠纷中非诉解决机制的优越性。
扩大了农民权利的救济途径。诉讼解决当然是现代法治社会有效解决纠纷的主要方式，但社会利益主体多元化会产生相对复杂的现象，即不同利益主体根据自己的需求、纠纷解决方式的特点、解决成本及所呈现出的效果等因素而选择更适合纠纷解决和当事人利益维护的方式。所以多元化的纠纷解决机制得以在我国逐步形成。我国也因此将现代纠纷解决机制划分为正式的纠纷解决机制和非正式的纠纷解决机制。前者随着法律制度的系统化及司法实践的规范化得以不断完善，而后者则基于解决方式和程序的灵活性，对司法解决机制的代替性受到社会的广泛欢迎，这一机制同样适用于对农村土地纠纷的解决，必然丰富农民权利的救济途径。在纠纷解决中，早有“从诉讼到合意”的趋势。“但是由于依据以权利义务关系为基轴的一刀切的实定法规范，净是追究过去的事实关系，在法律请求上导出皆是或皆非的结论的这种被作为裁断格言的方法在很多情况下无法充分对应每个具体案件以及当事人、相关人员的需要，而在当事人合意、了解的基础上对应各个具体情况的多种调整方法的必要性增强了。” 〔2〕
有效地解决了农村土地纠纷。对于农村土地纠纷，我们在选择纠纷解决方式时，不能脱离纠纷存在的环境，即农村社会，我国农村社会往往是一种熟人社会、乡情社会，这种社会特点就要求农村土地纠纷解决方式的对抗性不能过强；我们也不能忽略土地纠纷的当事人，即农民，随着我国法治环境的健全，法制宣传的普及，农民的整体素质已有很大的提高，但诉讼成本高、时间长等因素仍然成为农民选择这种司法救济方式的最大障碍，而法院和法官的权威性也使得农民对诉讼方式望而生畏；我们也不能无视农村土地纠纷的对象，即农村土地，这一对象的特定性决定农村土地纠纷的解决方式选择必须有针对性，诉讼是一种能够广泛适用于各种纠纷的解决手段，这种适用范围的广泛性既是其优势所在，对于特定性问题的解决却也存在不足之处，即不能用固有的模式运用于农村土地的纠纷解决，因此，我们需要有一种既能保障农村土地纠纷当事人诉讼救济的权利，又能有针对性解决土地纠纷的解决方式。非诉解决机制正是能够满足这一需求。
三、农村土地纠纷非诉纠纷解决机制的协调统一
现行的法治环境的构建都是以城市社会为中心，很少考虑到基层的需求，而这里最容易被忽视的就是农村纠纷。我们一直奉行的观点是要将农村建设纳入到法治环境中，但却忽略了农村纠纷特别是农村土地纠纷的自身特点，因此，我们需要建立一套最适应解决其纠纷矛盾的机制。
这套纠纷解决机制必须符合两个特点：一是有针对性。针对性意味着纠纷解决机制能够切实有效地解决农村土地纠纷。这里的针对性包含两层含义：第一层含义是指我们需要考虑到农村环境，第二层含义是指我们需要考虑到农村土地纠纷这个特定标的；二是能够尽量地消除纠纷。这里指的消除纠纷，并不意味着达到实体上的真实，而是能够让解决方案获得当事人认可。这样可以保障解决方案中所确定的义务能够得以实现，从而体现在解决纠纷上的有效性。另一方面当事人认可解决方案，能够避免或减少重复纠纷或者新纠纷的出现。
1．尊重当事人的意愿，强化和解的法律效力
和解本身是一种自力性的救济方式，无须其他力量的介入，完全取决于当事人自愿或者和解人的权威。和解是农村社会的一种传统的纠纷解决方式，这与我国“以和为贵”的传统文化是一脉相连的。虽然随着纠纷解决制度的发展，和解的地位已为其他纠纷解决方式，如调解、仲裁、诉讼等方式所替代，在整个纠纷解决机制中的地位淡化，但在农村社会，和解仍然是一种无法取代、必须存在的纠纷解决方式。“这是因为，即使在我国目前的农村社会中，人们还是居住在一个相对集中和狭小的地域范围之内，日常的生活和联系和交往仍然十分频繁和局限。” 〔3〕虽然和解这种传统的方式必须保留，但并不意味着其和解制度的内容也保持不变，这主要表现在和解不能再保持其绝对的独立性，而是需要融入到整个纠纷解决机制之中，一方面在其他纠纷解决方式包括调解、仲裁和诉讼中都能基于双方当事人意愿随时运用和解，从而有效地解决纠纷，另一方面也体现其他纠纷解决方式对和解的支援，最大程度地发挥和解的解纠功能和权益救济功能。为了体现出和解对权益的救济功能，我们“要从维护纠纷主体的正当权益以及整个社会秩序的目的出发，在维护法制和正当权益的基础上自决和和解，把自决和和解的基础建立在对相关法律准则的共同尊重之上，而不仅仅依托于对权益的放弃或让步”。〔4〕同时如果通过和解达成的协议无法律效力，这显然是无视双方当事人的意愿。在目前而言，我们一般将和解协议等同于合同，若义务人反悔拒不履行和解协议中所确定的义务，可以向人民法院提起诉讼。为了进一步强化和解的纠纷解决功能，我们还应当赋予双方当事人合意结果一定的强制力。
2．强化调解协议的法律效力，发挥调解的解纠功能调解
在处理农村纠纷中一直都有着重要的地位。在我国调解制度发展过程中最重要的一环“马锡五审判方式”即根源于农村，但从调解的程序上来看，具有临时性和随意性。为了保障调解这一非诉纠纷解决方式发挥功能，我们应当对其进行规范化。其一，对调解资源的整合优化。正是基于我国历来对调解制度的重视，从法律和政策上可以看出，只要有助于纠纷的解决，自然人或组织均可作为调解主体。这在调解制度发展初期，的确发挥了调解形式多样、调解有效性等优势，但随着农民权益保护意识的增强，对调解主体的要求也提高，不仅是单纯的“和事人”，而更多地要求调解主体所主持的调解能真正保护自己的长久利益。调解主体众多，从形式上来说，当事人选择范围大，但从实质上看，反映了调解的无序性。其二，对调解的适当约束。调解注重对当事人意愿的尊重，但同时也应该对调解的进程有所约束，不能久调不决，否则会使法律关系处于不确定的状态，难以维护社会秩序的稳定。因此，我们需要对调解的时间进行限制，在法定的调解期限内，双方当事人无法达成调解协议，调解员有权利终结调解程序，而告知当事人寻求其他救济途径。其三，调解员的素质。尽管在农村土地的纠纷解决过程中，调解解决了为数不少的纠纷，但在实际的解决过程中，作为调解主体，更多地是依据村规民俗及社会公德而主持调解，忽略了法律法规的具体规定，调解员的法律专业知识的欠缺，不利于对纠纷当事人法律权利的保护。因此，我们需要重视对调解员的专业培训，既包括农村土地政策方面，也包括法律知识的培训。其四，加强调解与诉讼的衔接。在农村土地纠纷解决过程中强化调解机制，能够有效地利用农村社会与生俱来的熟人环境，促成纠纷的有效解决。但调解协议若没有强制力予以保障，当事人一旦反悔则会使调解失去实际意义，甚至浪费调解资源。我国现行的农村土地调解方面的法律规定并没有对农村土地纠纷达成的调解协议的法律效力进行规定。但2012年《民事诉讼法》却已经提前作了铺垫，立法中规定双方当事人依照人民调解法等法律，可以自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出申请司法确认。经过司法确认的调解协议具有强制执行力。虽然这一立法规定很模糊，未明确适用确认程序的调解协议的范围，但正好说明，农村土地纠纷调解机制的良好运作需要借助于司法手段赋予其强制执行力。
3．建立独立的土地仲裁机构，还原农村土地仲裁的仲裁本质
现有的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》规定设立仲裁委员会处理农村土地承包经营纠纷的仲裁事宜，并对仲裁委员会的组成、仲裁员的聘任及仲裁规则等诸多方面进行了详尽的规定。这一立法体现了农村土地纠纷的自身特点，改变了以往农村土地纠纷适用于民商事仲裁的情形，但这一法律规定土地仲裁只适用于农村土地承包经营纠纷，而不适用于其他农村土地纠纷。在目前经济发展的社会，农村土地纠纷还集中体现在征用土地的过程中，而且其所占比例日趋增大，可以说，征地纠纷已经成为农村纠纷的首要问题。根据《土地管理法》第16条的规定，征地过程中的土地使用权和所有权纠纷，在当事人协商不成的情况下，由县级人民政府裁决。这种运用行政权力解决征地纠纷的做法有其权力基础，但缺乏专业性和独立性。因此，在农村土地仲裁制度方面，还需要进一步完善：其一，我们需要建立专门的土地仲裁机构。扩大农地纠纷仲裁的范围，既包括农村土地所有权和使用权的纠纷，也包括征地纠纷和农地流转纠纷。其二，还原农村土地仲裁的“仲裁”本质。现行的农村土地仲裁将行政仲裁合二为一，与仲裁制度的发展趋势相违背。“对现行仲裁制度进行‘去行政化’改造，回归仲裁民间性、自主性之本质，在民商事仲裁框架下构建合理的农村土地承包仲裁机制。” 〔5〕其三，加强与诉讼的衔接。与调解相同之处在于，通过仲裁解决农村土地纠纷，还需要注意与司法手段的协调。因此，人民法院需要对仲裁给予支持，这一点同样在2012年的民事诉讼法修正案中有所体现。一是规定对依法设立的仲裁机构的裁决，一方当事人不履行的，对方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定，向有管辖权的人民法院申请执行。对生效仲裁裁决的执行，应当是人民法院对仲裁制度予以支持的最好体现；二是明确规定了可以在申请仲裁前申请证据保全和诉前保全。这是人民法院对保障仲裁中认定案件事实和仲裁目的两个方面最终实现的有力支持。
总之，现有的非诉纠纷解决方式在一定程度上具有解决纠纷的作用，但若构建一个机制，则需要符合更高层次的要求，即整体上的协调。需要强调的是，虽然我们一再地强调我国农村的环境是一种乡情环境，以非诉的解决方式更易适合农村土地纠纷的发展，但诉讼的权利是宪法赋予所有公民的基本权利，作为农村土地的权利人当然也有提起诉讼的权利。因此，无论非诉纠纷解决机制发展如何完善，我们仍然不能否认司法最终解决原则在整个纠纷解决体系中的指导作用，也不否认当事人通过诉讼解决农村土地纠纷的权利。
参考文献：
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