【摘要】:土地征收是社会经济发展的客观需要。然而, 补偿标准因征收目的和土地用途不同而有巨大的差异, 造成同地不同价现象的广泛存在。理论构架和法律原则性规定下的公共利益、合理补偿作为规范政府土地征收权的阐述虽然已经相当清晰, 然而, 如何具体保障被征地者权益的路径在于同地同价原则。基于此, 分析同地同价原则的概念并进一步提出其实现的路径。
【关键词】: 公共利益|公平补偿|同地同价|实现路径
引言
在当下的中国, 公平正义的构建已成社会共识和努力方向, 对“社会不公”、“贫富差距”等进行批评的文章铺天盖地, 城乡二元结构下的土地征收补偿的二重格局更是为学界和民众所垢病。诚然,工业化、城镇化进程的进一步深入,土地征收是不可避免的。但当前的主要问题, 对公益性建设需要征地和非公益性建设需要征地采取不同的补偿标准, 造成“同地不同价”现象的广泛存在。有学者一针见血地指出, 我国土地问题的根源在于, 现行土地制度和土地政策的二元分割, 即两种公有土地, 同地而不能同权、不能同价。这样不利于农民获得自己应得的利益, 使他们被排除在城市化的进程外, 同时也形成了中央和地方在土地问题上的博弈, 并造成了城市的扩张和土地的浪费。因此如何切实维护被征地农民的合法权益, 保证他们的生活水平不因失去土地而降低就摆在我们面前。
2008年10月19日出台的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出“依法征收农村集体土地, 按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿, 解决好被征地农民就业、住房、社会保障。” 《决定》还指出, 要逐步建立城乡统一的建设用地市场, 确保农村集体建设用地与国有土地同权同价。这意味着农村集体建设用地不再必须先征为国有才能进入非农用地市场, 突破了以所有制性质约束集体建设用地进入市场的制度障碍, 为实现集体土地与国有土地同地同价, 建立乡统一的建设用地市场提供了政策保障。
显然无论是政策制定者还是学界都期望同地同价原则的出台能对我国土地征收制度产生深远的影响。然而, 就法学研究而言, 作为土地征收中的一个基本原则, 我们对其的关注程度远不如人们对“同命同价”来的急切。基于此,本文以法律视角出发点, 剖析同地同价原则的内涵、可能的积极意义以及实现路径问题, 以此引起学界的关注, 期望有助于推动该问题的深入探讨。
一、同地同价原则的概念界定
(一)同地同价原则的概念
同地同价原则最先出现在2005 年7月国土资源部印发的关于《征地区片综合地价测算指导性意见(暂行) 》中。其指出, 在制订征地区片综合地价时要遵循“同地同价原则”。即“在同一区片内, 不同宗地的征地补偿标准相同, 且不因征地目的及土地用途不同而有差异。”这是目前各界对同地同价原则最为普遍的解释而且几乎是惟一的理解。当然也有学者对此概念下了定义:“什么叫同地同价,就是一起纳入土地市场, 挂牌销售。”[ 1] 也有人提出“同地实际上是指同一区片内的土地, 大大有别于我们通常理解的相同质量的土地。”[ 2] 这是一种误读, 因为同地并非仅仅是指同一区片内的土地, 而不考虑土地质量状况。相反, 其是在考虑到同一区片土地质量大抵相同的状况下作出补偿的原则。然而, 应当承认的是, 从现有文献来看, 该概念的内涵依然不甚明了。
我们认为, 同地同价原则指的是同样位置或相邻区域的土地, 无论征作公益用途或是商业用途, 都以土地的市场价格为补偿依据, 征地补偿标准和补偿价格不会改变。或者说, 国家依法征收农民集体组织所有的土地所给予集体组织和农民的补偿价格与国家依法出让国有土地使用权的出让价格相同。简言之, 土地利用类型、区位条件、客观收益水平、供求状况、人均耕地数量等条件基本相同的土地,其征收补偿应基本相同。它是在考虑到同一区片土地质量状况下作出的补偿原则, 以保证对被征地农民公平补偿。
值得注意的一点是, 无论是公益性用地还是非公益性用地,在征地时都必须按照同地同价原则及时足额给予合理补偿, 但在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外征收非公益性用地时, 可以允许农民依法通过城乡统一的建设用地市场以多种方式参与开发经营。这就使得同地同价原则在接近市场化的完全补偿的道路上又进了一步。
同地同价原则与以往的以产值倍数来测算补偿费用有显著区别。产值倍数已经不符合时代的要求, 也与宪法上的公平原则相违背。它是采取区别对待土地用途差异基础上而给与不同补偿的方法, 其直接形成的“同地不同价”也就使得部分土地的补偿金额过低, 造成农民的不满。更为主要的原因在于, 土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关, 而与土地年产值的关联性并不明显。基于此, 同地同价原则采取了不同于传统方法以产值倍数来测算补偿费用的方法, 综合考虑土地用途、土地区位条件、当地经济发展水平和土地供求关系等因素, 结合当地城镇居民社会保障水平, 确定征地补偿标准。然后按照这个补偿标准, 对用途不同的土地以同样的价格补偿, 因此可以校正同地不同价的不公平行为。
(二)同地同价原则确立的意义
纵观此次《决定》一系列的改变, 意义非常重大。首先, 《决定》缩小征地范围, 把征地限定在公益性项目, 有利于土地价值的市场化补偿方式的建立, 实现补偿的公平性。土地补偿标准是征地制度中的核心内容。从理论上讲, 土地补偿费应该是被征收土地的集体所有权向全民所有权转移的价格, 而这种价格的确定不像土地年产值那样直观, 需要通过专业的地价评估体系来测算, 而现行《土地管理法》按照产值倍数来补偿失地农民的损失, 远远未消除政府低成本征地的不法倾向。农地的产值倍数不能反映同一宗地在不同投入水平下出现产量差异的真实价值。在计划经济时代, 土地没有价格可言, 土地补偿依照其常年产量符合时代要求。但在市场经济条件下, 受损害的会是更多的农民。
为了切实保护农民利益, 也为了完善我国土地市场, 土地补偿必须以土地市场价格为参考依据, 实行公平补偿。而同地同价原则就是一种市场经济基础上的补偿机制, 其确立显然有助于市场化补偿的完善;其次, 有利于解决征地矛盾。现在城市建设和工业建设, 每年征用土地将近20万公顷, 由此引发的矛盾举不胜举。以同地同价原则合理解决被征地者的经济补偿问题, 将有利于解决征地的矛盾;最后, 从法律角度来看, 由于我国的特殊国情, 政策导向的变革对我国现行法律产生的影响比较明显。随着《土地管理法》等法律的修改以及城乡统一的建设用地市场的建立,上述政策还将上升到法律层面, 从而有利于增加征地工作透明度以及改变目前土地征收法律按照产值倍数予以补偿的不合理现状。
二、同地同价原则的现实需要和理论基础
(一)同地同价原则的现实需要
1.不公正补偿引发诸多社会矛盾
近年来, 随着我国经济快速发展和城市化的不断推进,农民集体所有的土地被大量征收, 农用地转为建设用地后急剧升值, 升值的土地价值主要被地方政府和土地使用者占据, 失地农民就业困难和生活缺乏保障等社会矛盾却日益显现。土地征收纠纷已经成为社会主要矛盾之一。中国社会科学院2004年― 2005年“社会形势分析与预测”课题报告中明确指出, 在当前困扰中国的七大社会问题中, “农民失地引起的社会矛盾加剧”排在首位。土地征收法律制度滞后, 土地征收补偿安置费偏低, 尤其是同地不同价现象的广泛存在, 农民要保证不低于原有生活水平存在相当大的困难。同地不同价是农民失地引发社会矛盾的重要原因和具体表现。
2.不公正补偿造成耕地大量流失
改革开放以后, 中国农村城镇化步伐加快。历史数据显示, 我国城镇化率以每年大约一个百分点的速度提高。2002年至2006年的城镇化率分别为:39.1%、40.5% 、41.8%、43%、43.9%。毫无疑问, 导致农业耕地大面积流失和减少的根本原因是城市化和工业占地。然而事实上, 不公正补偿已经导致滥用土地、乱占耕地和盲目设立开发区等困扰中国社会的种种问题[ 3] 。同一块土地因用途不同而补偿价格迥异使得政府存在巨大的利益空间, 低价征收农民土地高价卖出必然会造成更多的土地流失。总之, 不公正补偿刺激了政府权力寻租, 过度征地, 致使耕地资源浪费严重, 威胁我国粮食安[ 4] 。
3.不公正补偿不符合市场经济的需要
随着市场意识日益加强、基本的生存问题难以解决的失地人口不会满足于国家建设造福全社会、舍小家为大家等精神鼓励, 尤其是在同样为生产要素的土地权能发生转移时, 一些人可以通过市场价格得到完全补偿, 而另外一些人只能得到部分补偿, 土地征收更加无法得到失地农民的支持, 这也与市场经济原则相冲突。
(二)同地同价原则的理论基础
1.同地同价是土地征收补偿的必然要求
城市和乡村是构成社会两个密不可分的组成部分, 城市居民和农村居民同是历史的创造者。然而, 很长一段时间以来, 中国都处于一个典型的二元结构社会, 整个国家的社会、经济和文化结构明显割裂为两个部分。二元结构概念和理论是荷兰社会学家Ｊ・ 伯克(1860)最早提出来的,用来描述当时的印尼社会的二元结构社会― 殖民主义输入的现代“飞地经济”与资本主义社会以前的传统社会并存的现象。美国学者刘易斯(Ｌｅｗｉｓ, 1954)提出了由一个弱小的资本主义部门和一个强大的传统部门组成二元经济结构, 二元经济发展的核心问题是传统部门的剩余劳动力向现代部门转移的问题。具体到土地征收制度而言, 现行土地征收补偿标准之所以偏低, 就在于目前的土地管理法规定, 每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准, 为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是, 每公顷被征用耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。土地征收补偿又是按照被征用土地原来的用途进行补偿, 农地转移过程中带来的级差收益全部收归政府或用地单位。这是在计划经济体制下实施城乡二元结构、把农民排除在城镇化和工业化进程之外政策的必然选择。
从这里可以看出, 由于城乡二元结构下采用不同项目和不同用途进行补偿造成了“同地不同价”现象的广泛存在。也正是由于《土地管理法》赋予了地方政府低价征用农地、高价卖出的权力, 形成了当前土地矛盾和冲突多发的制度根源。因此实现土地征收补偿的“同地同价”, 无疑是实现城乡一体化的必然选择。
2.均衡原则是土地征收补偿必须同地同价的必然要求
均衡性原则(ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｏｆｐｒｏｐｏｒｔｉｏｎａｌｉｔｙ)是德国宪法法院在处理实际案件中通过判例法形成并逐步得到广泛承认的一个基本原则。其是指国家为实现一定的目的, 而采取某种手段或措施, 必须符合一定比例。即手段和目的之间必须平衡。该原则有三大核心内容:其一, 适当性原则, 即国家所采取的手段必须是可以达到目的的措施;其二, 必要性原则, 就是在有多种手段可达到目的时, 国家应采取对公民权利损害最小者;其三, 法益相称原则, 国家采取的行政手段和欲实现的目的之间应相对平衡, 不能为了实现很小的目的而造成对公民的过大损害。均衡性原则的本质是行政法院通过对行政行为的均衡性审查, 防止行政自由裁量权的滥用, 维护行政机关和相对人、公共利益和个人利益之__间的平衡。当行政决定所要实现的利益和所造成的损害结果之间不相称、失去平衡的情形下, 就表明均衡性原则受到违反。就土地征收补偿而言, 公民的财产权受宪法修正案第22条保障, 因此, 其征收时应给予补偿具有正当性。然而由于国家财政困难及土地补偿费的评定本来即难以尽如人意, 所以要使得每个人都对土地征收满意是相当困难的,但也就此引发了诸多矛盾, 或有损政府威信及政府与农民的和谐关系, 或使得国家基础设施建设迟延, 所以, 如何实现土地征收补偿制度的均衡性考量就成为土地法制建构的重点。
均衡原则和同地同价原则的理论契合点在于, 两者都要求在公共利益和个人利益以及欲要实现的利益和所造成的损害结果可能发生冲突时, 尽量平衡两者。土地征收必然造成财产权的损害, 所以土地征收补偿时应当进行“均衡考虑”。同地同价原则要求条件基本相同的农用地补偿也应当基本相同, 以此消除征地时出现同地不同价造成对农民的损害, 充分考虑到了各方利益均衡性的要求。因此,均衡原则是土地征收补偿必须同地同价的必然要求。
3.公正原则和平等理念是土地征收补偿必须同地同价的必然要求
在媒体的报道中我们经常可以看到类似的新闻, 在同一村庄, 甚至同一块地, 国家重点基础设施建设的征地补偿价格与商业开发项目征地补偿价格相差悬殊, 有的甚至相差数倍。这正是由于不同项目和土地不同用途造成的同地不同价的典型表现。对农民而言, 同样失去土地的情况下得到的补偿不一, 政策的可接受性显然不高。从社会公正的角度来看, 同样是农民集体土地转为非农业建设用地补偿价格存在差异, 这也很难说平等。
目前我国土地征收补偿标准主要由《土地管理法》规定, 其补偿标准大多规定了补偿费的最高限, 而仅有的法定最低限补偿标准又规定了较大的自由浮动幅度和较多的“参照”规定, 赋予了政府极大的自由裁量权。最高限与最低限区别在于前者注重公共利益、国家利益, 后者强调对益的保护。现行土地法律规定显然采取了与现代法治理念倡导的保障私益、限制公权相反的发展路径。由于被征地农民又极少参与征收过程的现状, 导致很多地方政府常常按照法定最低标准给予补偿甚至连法定的最低标准也达不到;此外由于政府作为利益参与方分享土地征收的利益, 以及政府和农民地位的不对等性, 使得政府低价征地、高价转让具有很大的利益驱动。因此, 要规范政府的肆意以公共利益为名的征收行为, 必须消除这种不正当的利益驱动, 最有效的方法就是要求政府为土地征收提供公正补偿。基于此, 我们认为土地征收补偿的同地同价原则是可取的方法。
三、同地同价原则的实现路径
诚然人们对土地进行占有和利用, 不仅关系到平等主体间的私法关系, 也与社会公共利益密切相关。因此, 国家出于对公共利益需要的满足之考量, 对非国有土地进行征收, 是国家行使主权的表现, 各国概莫能外[ 5] 。在很多学__者看来, 通过界定公共利益以及合理补偿的内涵、外延是解决土地征收过程中农民利益受到侵害的关键所在。然而在笔者看来, 理论的分析终究需要实践的检验, 无论理论如何完善都存在一个具体实践的过程。一个政策用语如何体现鲜活的法律制度就是本篇所需要解释的重点。关于土地征收、征用补偿标准, 从世界各地来看, 主要有三种类型:首先, 按市场价格补偿, 即以被征收土地征收时在公开市场上能得到的出售价格为补偿标准, 例如英国、美国、香港地区等;其次, 按裁定价格补偿, 指按法定征用裁判所或土地估价机构裁定或估定的价格补偿, 如法国以征用土地周围土地的交易价格或所有者纳税时的申报价格为参考, 由征用裁判所裁定补偿标准;最后, 按法定价格补偿,即按法律规定的基准地价或法律直接规定的标准补偿, 韩国和瑞典。我国就采取的是按照法定价格补偿方式, 再加上现行《宪法》和《土地管理法》规定, 国家为了公共利益需要, 可以征收、征用土地。这就使得在实际操作中, 存在诸多借公益性之名, 行经营性之实, 滥用“公共利益”需要非法侵占农民的土地, 被征土地用于经营性用途, 但仍按照公益性事业用地的标准补偿给农民, 导致补偿标准严重偏低[ 6] 。这就给我们提出一个问题:如何界定公共利益? 纵观世界各国对公共利益的性质的界定, 五花八门, 有采用列举法加概括法加以补充的, 也有仅仅采用概括法规定的, 这也说明界定公共利益的难度。虽然公共利益在我国宪法以及政策层面得到了体现, 然而一个不可否定的现实是, 在体制转轨阶段, 界定公共利益是相当困难的。期望通过宪法做出进一步的解释, 显然是宪法难以承受的。
此外还有学者热衷于对(合理、完全、不完全、公平)补偿的概念界定。其实这存在与公共利益同样的困境――― 公平补偿本身也是一个模糊的概念。“公平补偿”(ＪｕｓｔＣｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ)是一个抽象的、内涵极不确定的概念, 不同的国家可能有不同的界说, 在不同的法律实践中也有着不同认识, 因此, 理论需要实践的进一步提炼。
同地同价原则的提出无疑是对公共利益以及合理补偿不足的一种修正或者说进一步具体化。原因在于, 基于公共利益需要, 征地是必然的。而征地需对失地农民予以公平的补偿, 实现的困惑在于同地不同价的广泛存在使得公正补偿成为口号。因此, 如何实现公共利益需要之下的公正补偿就需严肃探讨。一般认为, 如果政府征收了你的住房, 而你的房子通过公平市场交易有一个价格, 那么公正补偿一般就是指这个价格所反映的“公平市场价值”(ｆａｉｒｍａｒｋｅｔｖａｌｕｅ)[7] 。而依据公平的市场价值确立土地征收补偿标准被认为是最佳选择。所以在同地同价原则下, 不因征地用途不同而给与不同补偿, 这与法国采用的以征用土地周围土地的交易价格作为参考的方法相近, 具有市场化补偿的属性, 因而可能实现土地征收的合理补偿。我们认为, 在同地同价原则的实现路径问题上, 需要从两层面入手:
(一)法律制度层面
《决定》的同地同价原则毕竟只是政策层面的规定, 只有在法律层面得到体现才具有更大的广泛性、实用性和可操作性, 也只有当其确立为法律原则才有谈实现路径的可能。因此, 当下立法部门需将实践中具有普遍指导意义的土地征收补偿经验及时上升到法律制度层面, 使其规范化,并对已不符合现实要求的法律法规尽快修改。
具体而言, 首先尽快修改《土地管理法》第47条规定,确立同地同价原则。在同地同价原则下, 无论公益项目还是经营性项目, 用地单位获得土地的方式都应该是以土地使用权市场价格为基本参考对失地农民给予合理补偿;其次, 研究严格界定公益性和经营性建设用地可行路经, 逐步缩小征地范围;再次, 《决定》指出, 在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外, 经批准占用农村集体土地建设非公益性的项目, 允许农民依法通过多种方式参与开发经营, 并保障农民的合法权益。这也需修改现行土地管理法律法规, 确保国有土地和集体土地具有同样的法律地位。此外,还应当修改现行法律按照产值倍数法进行补偿的规定等等方面。
(二)具体制度层面
在同地同价原则下有两个具体的制度, 分别是统一年产值标准和区片综合地价。这两者作为实现同地同价原则的路径选择将会对我国土地征收制度产生诸多影响。
1.征地统一年产值标准
征地统一年产值标准, 就是在省(区、市)行政区域内,综合考虑被征收农地类型、质量、等级、农民对土地投入以及农产品价格等因素为主要依据测算综合收益值。统一年产值标准可以通过三个过程算出:先计算主要农作物年产值, 再以该区域主导耕作制度为例计算单位面积耕地耕种的各类农作物产值, 最后对主导耕作制度下单位面积耕地年产值进行附加利益的修正, 得到区域类统一年产值标准。以统一年产值标准为基数, 同时综合考虑当地经济发展水平、居民生活水平、被征地农民社会保障需要等其他条件,确定补偿倍数, 计算征地补偿费用。
正如前文所言, 鉴于以被征地原农业用途下统一年产值为标准的征地补偿原则从本质上违背宪法上的公平原则, 且与未来法治国家理念下的健全、合理的土地征收制度的要求相去甚远, 因此, 笔者建议在将来的土地征收法律制度的不断完善过程中, 要逐步缩小以被征收土地原农业用途下统一年产值为标准的补偿原则的适用范围, 直至完全取消, 实现完全以市场价值为标准的公平的土地征收补偿。
2.征地区片综合地价
征地区片综合地价又称征地区片价, 是在一定的区域内, 以土地条件相近的地块为单位, 在综合考虑土地区位条件、土地质量状况、土地潜在利用价值及土地资源供求、农作物产值、人均耕地数量和当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素的基础上, 评估确定的该区域征地价格的平均水平。因此, 征地区片综合地价综合考虑了被征用土地的自然、经济和社会属性, 深刻揭示了被征用土地的生产资料功能和社会保障功能[ 8] , 逐步逼近了土地征用补偿的科学内涵, 比仅仅按被征土地的前三年平均产值倍数进行征地补偿的概念更为科学。因此, 制定科学__的征地区片综合地价对切实保护农民的合法权益具有很大的积极意义。当然由于征地区片综合地价是一种平均地价, 反映了征地区片的地价水平, 因此要实现同地同价, 征地区片综合地价不仅需要考虑农用地的土地质量价格, 同时也应考虑到农民失地后的其他不利因素, 从根本上扭转征地补偿标准偏低的问题。
总之, 制定统一年产值标准和征地区片综合地价, 就是在同一区划内采用主导农作物和耕作制度测算农地年产值, 在同一区片内采用同一征地补偿标准, 征地补偿依据将从“前三年主要农产品的平均产值或产量”向“制定征地统一年产值标准和区片综合地价”发生转变。目的是为了做到同一区划和区片内不同宗地补偿标准相同, 而且不因为征地的目的以及土地用途而有差异, 从而消除因目前土地法规定的以“该耕地”的年产值作为补偿测算依据而引起的不同地类、不同项目之间同地不同价的现象。
四、结语与余论
从现有法律法规来看, 国务院于2004年10月发布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》, 以及同年11月国土资源部制定的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》也规定了要保证被征地农民原有生活水平不降低的原则, 以及制订区片综合地价应考虑地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等相当于市场因素的情形, 但是市场价值通过何种规范的价格评估体系进行认定,农民原有生活水平不降低是现在还是也包括将来, 农民失地后的补偿是否有生活保障等没有明确。《决定》关于土地征收管理制度改革的内容, 对现有土地征收补偿制度提出了严峻的挑战, 亟需修改现有土地法律法规。目前, 最为紧迫的是尽快修改《土地管理法》。
因此, 未来修订土地征收补偿法律法规时, 应该彻底跳出“产值倍数法”的思维框架, 缩小土地征收范围, 以同地同价为原则完善土地征收补偿制度。在同地同价原则下,无论公益项目还是经营性项目, 用地单位获得土地的方式都应该是以土地使用权市场价格为基本参考对失地农民给予补偿。它将完全摆脱“产值倍数法”的限制, 但又客观地反映了不同土地质量在价格上的差异, 是一种相对合理和公平的补偿方式。
总之, “罗马非一日可以建成”。破解“同地不同价”的法治困境, 出路不在土地征收补偿法律本身, 而在于如何化解横亘在城市与农村之间的二元结构。我们认为, 同地同价原则的确立是破解二元结构的必要手段之一。
参考文献:
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