摘要: 农地征收出让中的土地增值收益分配关系到“三农”发展甚至整个经济社会发展。通过对江苏省苏南、苏中、苏北地区样本县市2006―2011 年间农地征收与出让中的土地收益分配格局抽样调查与分析发现，尽管国家不断地提供农地征收补偿标准，但农地非农化征收与出让过程中农民的土地收益占土地出让收益比例偏低，约在3% ～ 16%之间，而地方政府的收益份额在75%以上。其根源是现行的农地征收补偿原则是以农地的农用价值一次性补偿给失地农民及其集体，割断了农民分享土地增值收益的路径。保障农民土地收益权，构建农民长期分享
土地增值收益机制需要改革现行征地补偿制度，从集体土地确权登记、缩小征地补偿范围、市场化补偿、实物性补偿、失地农民就业支持和社会保障体系建设等方面进行系统构建。
关键词: 农村土地；征收与补偿；增值收益；分配机制
农地非农化征收和出让中的土地增值收益分配问题直接关系到农村土地所有者和使用者的利益，也影响到三农乃至整个社会经济发展的全局。然而，我国现行农村土地增值收益在不同利益主体之间的分配机制在很大程度上忽视或损害了农民作为农村土地所有者应享有的各种权益，一方面刺激了地方政府进行大规模农村土地流转和农地非农化征收的热情，导致了耕地资源的过度非农化和建设用地配置效率低下，直接影响到国家的粮
食安全和经济增长方式的转变；另一方面由于农地流转和非农化征收中农民土地权益受损，诱发了一系列社会不稳定因素，影响到社会稳定与和谐发展。2011年12月中央农村工作会议对集体土地征收制度改革提出“大幅提高农民在集体土地增值收益中的分配比例”。因此，推进农地征收制度改革，关键在于保障农民的土地财产权，分配好土地非农化和城镇化产生的增值收益。通过创新农地非农化征收中土地增值收益分配机制，协调国家集体和农民之间的利益关系，遏制耕地资源过度非农化，保障农民获得长期稳定的土地增值收益以及社会和谐发展。本文拟从农地非农化征收与供应方面分析江苏省现行的农村土地增值收益分配政策依据实际的格局及其存在的问题，提出进一步改善或创新农村土地增值收益分配机制的具有操作性的总体思路和政策措施，从而为农村土地增值收益分配政策制定提供理论支撑。
一、江苏省农地土地增值收益分配现状分析
本研究在苏南苏中苏北地区各选取一个样本区域，分别为昆山市、南通市和宿迁市，考察三地在农地非农化征收中的收益分配状况及其存在的问题。
1、农地非农化征收出让中的土地收益构成
农地非农化征收出让过程中产生的土地收益从构成上看主要包括三个方面：一是征地补偿部分，二是土地征收环节中产生的税费，三是土地供应环节中获得的土地出让纯收益。
征地补偿部分，主要包括土地补偿费安置补助费青苗补偿费以及地上附着物补偿费等。我国《土地管理法》规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。土地补偿费的70%、安置补助费支付给被征地农民，青苗费和地上附着物补偿费支付给实际的所有权人，土地补偿费的30%支付给村集体。
土地征收环节中的税费，具体包括耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费、征地管理费、农业重点开发建设资金以及相关契税等。这部分收益随着土地征收和出让的完成而由政府实际获取，在中央、省、市、区县政府部门之间按照一定比例关系进行分配并按规定用途进行使用。
土地供应环节中产生的纯收益，主要表现为土地供应价格扣除征地补偿费、政府税费以及土地开发成本的余额。土地供应纯收益因土地区位、基础设施配套程度、土地平整程度、土地供应用途、土地供应方式以及市场需求等的不同而不同。由于现实中地方政府可以“生地”和“三通一平”、“五通一平”、“七通一平”等不同开发程度的“熟地”来供应土地，土地开发成本各不相同，调研中难以对各个地块的开发成本进行分别测算，因此，本研究中测算的土地供应纯收益包含了土地开发成本。
2、农地征收出让中的土地收益分配格局
本研究采用随机抽样方法收集了三个地区2006、2008、2010年的土地征收和土地供应项目用地数据，包括工业用地、商服用地、居住用地三种类型用地，每年每种用地类型各10个样本。考虑到2011年江苏省提高了征地补偿标准，本研究对2011年农地非农化收益分配情况也进行了简要分析.
(1)被征地农民及其集体获取的收益――征地补偿费
由于不同年份不同地区的土地供应价格不同，因此征地补偿费总额占土地供应价格的比例在时间和空间方面都存在较大差异。根据抽样样本计算，昆山市从2006年到2011年征地补偿费占平均土地供应价格的比例分别为16.5%和3.94%、5.08%和6.61%，南通市从2006年到2011年征地补偿费占平均土地供应价格的比例分别为4.84%、5.27%、2.22%和2.99；宿迁市从2006年到2011年征地补偿费占平均土地供应价格的比例分别为14.84%、14.68%、8.58%和12.33%。由于苏南、苏中地区各类用地的平均土地供应价格较高，征地补偿费占土地供应价格比例要低于苏北地区。但从三个地区的时间变化情况来看，从2006年到2010年，征地补偿费所占比例没有随土地供应价格上升而增加，而是不断下降。到2011年提高征地补偿费标准之后，所占比例有所上升，但仅仅提高了2%左右。
按照土地征收后不同的供应用途来分析，在工业用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在20%――40%之间，在2006年工业用地未实行招拍挂出让时候，征地补偿费占土地供应价格比例较高，昆山达到了73.47%，南通也有43.91%。这主要是因为该年度工业用地大多数协议出让，土地供应价格较低。在2007年工业用地必须通过招拍挂出让以后，工业用地供应价格有所提高，征地补偿费所占比例逐渐下降。在商服用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例在一般在2%-15%之间。在居住用地中，征地补偿费占土地供应价格的比例一般在4%-10%之间。由工业用地到商服居住用地，随着土地供应价格的提高，征地补偿费占土地供应价格的比例在逐步降低。在时间纬度上，三个地区的变化规律基本相似，都是在2006年具有较高比例，之后逐渐下降。
(2)各级政府获取的收益。土地征收税费
由于土地征收中的税费标准分别在不同的年度进行了调整，而且江苏省内苏南、苏中、苏北三个地区的税费标准也存在差异，所以土地征收税费在不同时段不同地区之间都存在较大差异。2006年耕地占用税平均税额为9万元/公顷，2009年2月调整为40万元/公顷，其中苏北为30万元/公顷；农业重点开发建设资金标准一直未变，平均水平为3万元/公顷。耕地开垦费在2011年提高了标准，由平均11万元/公顷增加到16.67万元/公顷。新增建设用地有偿使用费则由2006年的平均21.33万元/公顷增加到2008年的42.67万元/公顷，2011年再次增加到48.00万元/公顷。征地管理费按照征地补偿费总额的2%计算，2006-2010年平均为1.35万元/公顷。征地补偿费标准提高之后，增加到1.81万元/公顷。在三个地区中，苏南地区的昆山土地征收税费标准最高，其次是苏中地区的南通，苏北地区的宿迁土地征收税费标准最低.
按照土地征收后不同的供应用途来分析，在工业用地中，土地征收税费占土地供应价格的比例一般在33%-60%之间，并且三地在2006年都达到了50%以上，在其他年份则基本维持在40%左右。在商服用地中，土地征收税费占土地供应价格的比例幅度相差较大，主要是三地的土地出让价格差异巨大造成的。最高的比例为宿迁2008年为30.31%；最低的比例则为昆山，2008年是2.11%。在居住用地中，土地征收税费占土地供应价格的比例一般在5%-10%之间，只有宿迁2006年和2008年的比例达到了14.67%和18.29%。从工业用地到商服居住用地，随着土地供应价格的提高，土地征收税费占土地供应价格的比例在逐步降低。同时，在时间上，三个地区的变化规律基本相当，都是在2006年具有较高比例，之后逐渐下降。空间上，苏北地区的宿迁土地征收税费占土地供应价格的比例明显高于苏南地区和苏中地区。
(3)县市政府获取的土地增值收益――土地供应出让纯收益
土地供应环节中，不同年度不同地区的不同用途土地供应价格存在较大差异。从样本区域的平均水平来看，三个地区从2006年到2010年的土地供应价格都在上涨。昆山从2006年的634.50万元/公顷增加到2010年的2062.00万元/公顷，增长2倍多；南通从2006年的1253.33万元/公顷增加到2010年的2726.00万元/公顷，增长接近2倍；宿迁从2006年的251.74万元/公顷增加到2010年的434.00万元公顷，仅增长70%多。可见苏。南苏中地区的土地供应价格增幅明显，苏北的宿迁土地供应价格上涨缓慢。
分用途来看，工业用地的供应价格要显著低于商服用地和居住用地。在2007年实行工业用地招拍挂前，地区之间工业用地的价格差距并不明显.2008年以后，工业用地的供应价格明显上涨，地区之间差异也拉大。商服用地中，只有南通2010年供应价格低于2006年，昆山和宿迁的商服用地都呈现上升趋势。同时，苏南地区的昆山商服用地供应价格明显高于苏中地区的南通和苏北地区的宿迁。居住用地中，三地从2006年到2010年都呈现增加态势，其中昆山和南通供应价格水平较高，且增幅较快，宿迁土地供应价格明显较低，且增幅较小。
土地供应纯收益是指土地供应出让收益扣除了征地补偿费相关税费以及土地平整。开发以及配套设施等建设成本后的剩余部分，但是由于不同地块之间的土地平整开发和配套成本差异很大，难以统一估算，本研究估算的土地供应纯收益没有扣除掉政府进行土地开发和配套设施建设的成本费用，所以土地供应纯收益要大于实际的土地供应纯收益。
从样本区域的平均水平来看，三个地区从2006年到2010年的土地供应纯收益都呈现出增加的变化规律，但有所波动。昆山从2006年的368.28万元/公顷增加到2010年的1584.55万元/公顷，增长3倍多；南通从2006年的944.05万元/公顷增加到2010年的2203.85万元/公顷，增长1.3倍；宿迁从2006年的125.06万元/公顷增加到2010年的274.50万元/公顷，增长1.1倍，但土地供应纯收益数额较少，相比昆山和南通的差距在不断扩大。可见苏南、苏中地区的土地供应价格增幅明显，苏北的宿迁土地供应价格上涨缓慢。
分用途来看，工业用地的供应纯收益要明显低于商服用地和居住用地，甚至2006年工业用地供应纯收益为负，而在工业用地招拍挂之后，工业用地供应纯收益也相对较少，如果扣除土地开发配套设施建设等成本，可能也为负。这主要是因为工业用地在供应中，企业之间并没有形成真正的竞争用地，无法显示土地的市场价格。政府为了招商引资，大多数情况下会按照工业用地的最低出让价格进行出让。商服用地和居住用地中，三个地区的土地供应纯收益都呈现增长趋势，苏南地区的昆山和苏中地区的南通商服用地供应纯收益明显大于苏北地区的宿迁。这主要是因为宿迁只有市区中心地带出让。价。格。较。高，其余地区出让价格较低。同时，宿迁居住用地供应纯收益高于商服用地供应纯收益，说明该地区居住用地需求可能较大，拉高了土地供应价格。昆山和南通的商服用地供
应纯收益都要高于居住用地的供应纯收益。
3.农地非农化征收出让中的收益分配结果
通过以上计算与分析，可以得到以下结论:
(1)农民和村集体享受的征地补偿费相对较低，现有的以提高农地产值标准以及补偿倍数的买断型征地补偿改革思路无法使农民持续分享农地非农化后的增收。尽管从2004年开始，国家显著地提高了农民的征地补偿标准，总额从不超过农地年产值20倍提高到不超过30倍。土地的年产值标准也显著提高，如江苏省一类地区农地年产值标准2005年为1800元/亩，2011年提高到2400元/亩，增幅超过30%，相应地征地补偿的绝对值也有明显的增加。但是由于土地征收后的供应价格的增加速度更快，农民及村集体所获得的征地补偿所占土地供应价格的比例实际在下降。样本计算结果表明，即使在2011年再次提高了征地补偿标准，征地补偿费占土地供应价格的比例仍然较低，特别是对于商服用地和居住用地，其所占比例更低，一般在5%以内。
(2)政府享受的土地征收税费比重相对较高。根据样本计算结果，土地征收税费占土地供应价格的比例要高于征地补偿费占土地供应价格的比例，平均水平在10%左右，一般高于征地补偿所占比例2-10个百分点。而土地征收税费部分仅仅是在中央、省、市、县等政府中进行分成，被征地农民无法享受其中的收益。从土地征收税费的使用规定看，这部分费用应该主要用于农村土地的复垦整治等增加农地数量和质量的活动中，从而达到取之于农村、农民，用之于农村农民的目的，但是由于对于这些税费的使用、监管、审计等工作尚不到位，实际中很难保证这些资金全部按照规定的用途进行使用，从而在一定程度上损害了所有农民的土地权益。
(3)工业用地供应竞争性不足，土地价格难以显化，掩盖了地方政府的土地增值收益比例。从样本区域调查结果来看，工业用地供应在2006年全部以协议方式出让，价格较低。从2007年开始，国家要求工业用地一律实施招拍挂出让，但实际结果基本上全部是按国家规定的工业用地最低出让价格进行出让。这一方面是因为不同工业企业对用地的需求存在一定的差异，对于某一用地条件已设定的土地难以形成同商服用地和居住用地相似的的竞争关系，无法形成有效的竞争机制；。另外一方面，地方政府为了吸引企业落地，并不希望抬高土地供应价格，甚至愿意以低于土地获取成本的价格供应。这也是调查中发现的工业用地供应纯收益在2006年为负的主要原因。但是，地方政府这样做的主要原因是看中了企业落地后的长期产业税费收益，相当于将可以一次性获取的土地收益转化为长远的收益流，而不管是一次性收取还是分年度的收益流，都与被征地农民没有直接的关系了。
(4)多年的征地补偿制度改革并没有实质性的突破，被征地农民依然被孤立在土地增值收益分配链条之外。尽管江苏省的一些地方在试点中尝试使用留地安置，为被征地的集体或农民预留一定比例(3%-5%)的建设用地，由农民或村集体经营获得收益。但是就全省或全国的征地本质而言，仍然是一种政府主导的土地征收，通过国家征收，使农地转为非农建设用地，政府再通过招拍挂的方式把土地卖出去，由此形成的土地增值收益格局是政府成为土地级差收益的主要获取者。征地补偿仍然没有脱离以农地的农用价值为基础核算农地征收补偿标准的基本思路，农地征收对农民而言仍然是“一次性的买卖”。尽管现行的土地征收实践中都为被征地农民提供基本社会保障，但是这种保障是由农民的征地补偿置换而来的，只是将一次性补偿改成了分期补偿而已，因此只是补偿技术方案的改变。一旦农地转为非农用，农民及其集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后，土地集体所有即变为土地国家所有，农民对土地的权利即告丧失。从此，农民被迫割断了与土地之间的所有社会经济联系，被排除在土地资本化收益的分
配之外，无法享受到农地非农化使用后的价值增值和其他相关权益。
4、农地非农化征收出让中农民土地权益受损的成因
以上分析表明，农地征收与供应中失地农民只能获得份额较少的征地补偿费用，无法长期分享土地增值收益，土地税费和出让收益都被各级政府获取，造成这一分配结果的原因是多方面的。
(1)农民的土地权利保障缺失，无法有效约束地方政府的征地行为。农村土地属于集体所有，但代表集体履行所有权功能的主体缺失，村集体在农地征收过程中与地方政府相比处于被动或从属地位。农民则并不拥有完整的产权功能，缺少相应的法律凭证，在农地征收过程中没有与地方政府就农地征收范围补偿进行谈判的法律机制和法律保障，导致地方政府实际拥有无限的征地权。
(2)农地征收制度与地方政府对城市建设用地供应的垄断，阻断了农民参与土地增值收益分配的路径。现有的农地征收制度，仍然延续了提高农地产值标准以及补偿倍数的买断型征地补偿改革思路，这种补偿方式单一，一旦农民失去土地，其就不再享有任何的土地增值收益。土地供应以后的增值收益，全部被地方政府获取。同时，地方政府是城市建设用地供应的唯一主体，导致土地市场缺乏竞争动力，阻碍了农地转用市场和土地一级市场的发展，农民也不可能再参与到土地的市场运作过程中来。
(3)地方政府对土地出让收益的依赖以及土地出让收益管理存在漏洞。土地出让收益土地税费土地抵押贷款等收入已成为地方财政收入的重要组成部分，在地方政府财政收支压力越来越大的情况下，地方政府面临着极强的经济激励，以牺牲农民利益为代价，获取更多的土地增值收益。尽管土地出让收益管理已经纳入基金项目，实行“收支两条线”管理，但在当前财政收支的不公开、不透明的背景下，地方政府的土地出让收益是否存在瞒报隐报，很难给出准确的答案。尽管中央要求将土地出让收益更多地用于失地农民社会保障和农田水利基础设施建设等方面，但相应的监督管理措施并没有完善。现实中，地方政府将土地出让收益更多地用于城市而非农村，农民也就无法享受到土地出让收益用于支持农业开发和农村建设带来的公共服务和福利。
二、农地非农化征收后的土地增值分配机制创新
2011年12月中央农村工作会议指出，不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例，这为农村土地增值收益分配机制创新明确了目标与路径。基于前文研究的结论，本着兼顾公平与效率以及可持续发展的原则，以保障农民合法权益为目标，提出农村土地增值收益的分配机制创新的总体思路:(1)在农村土地征收领域，通过缩减农地征收的范围，引入农民参与补偿标准谈判，实施包含财产性补偿在内的多形式补偿，使失地农民获得基于土地市场价格的公平补偿和长期稳定的补偿收益。提高土地征收出让税费和土地出让纯收益用于农村和农业发展的比例，使非失地农民也能从中获益。(2)土地出让纯收益更多地用于为土地征收后产生的农村剩余劳动力提供充分的非农就业技能培训和就业机会，实现就业创业促保障。这是确保农民能长期分享土地增值收益的关键，同时也可以避免土地增值收益分配不公导致征地暴富群体产生。(3)为农村居民建立起与城镇居民相当的社会保障体系，这也是包含失地农民在内的所有农民分享土地增值收益及社会发展成果的另一重要途径。具体内容包括以下几个方面:
1、切实开展确权登记，赋予农民分享土地增值收益的法律凭证
保障农民的土地权益必须从土地确权开始，因此必须由政府统一进行覆盖所有土地资源的确权登记颁证，确认农村土地所有者和土地使用者的土地权属关系，构建以保护和保障农民土地财产权为核心的土地权利和法律体系，为保障土地财产权便利土地权利交易提供基础性制度服务。确权之后的土地征收和市场化的土地交易，都有了权利补偿的基础，农民在多元补偿主体中的地位得到确立，使得集体土地补偿金能够直接惠及农民。
2、严格控制征地范围，规范发展农地转用市场
现行农地非农化转用必须由政府征收，由此形成了政府垄断土地一级市场的局面，造成了农地变为建设用地过程中的国有化倾向。这种土地国有化的趋势，势必损害农民集体的土地权益。国际上有许多方法来界定政府征用财产的权力适用范围。大量国家的法律非常详细地列出了被视为“公共利益”的用地目的。因此，在我国也应当尝试对公共利益和私人利益的边界进行界定，制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定非公共利益目的用地不得征收。同时，鉴于目前公共利益用地也普遍存在占地过多，粗放利用的现象，对为“公共利益”而进行的土地征收仍需要按照土地的市场价进行补偿。对于非公共利用的用地可以尝试征购或集体建设用地直接入市，通过农村土地股份、出租、合作使用，使农民真正成为土地财产主体，扩大土地财产性收入，建立起农民分享土地增值收益的长远机制。
3、提高征地补偿标准，探索实施财产性补偿的机制
我国现行法律法规规定的征地补偿标准，无论是与农民的生产生活保障要求相比，还是与土地供应的市场价格和土地增值相比，都显得很低。这一方面导致失地农民的生产生活很容易陷入困境，另一方面给地方政府获取土地增值收益留下了很大空间，形成了地方政府盲目扩张建设用地的利益激励。从保护农民土地权益和约束地方政府短期行为的要求出发，必须提高征地补偿标准。但是更为重要的是要进一步探索和建立农民分享土地非农化后的价值增值的长效机制，如以地入股分红、收取土地年租金等方式，使农民也能以地生财、致富，保障其长期生活保障，也有利于社会的稳定和和谐发展。为此应该在现有试点的基础上，推广预留发展用地实施财产性补偿的补偿机制。在实施货币补偿的同时，应当明确规定给被征地的村集体按一定比例预留一部分建设用地，由村集体经济组织建造标准厂房铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。实践证明，村留用地既有利于村级经济壮大，而且土地分红也成为发达地区农民长期分
享土地级差收益的重要途径。
4、规范使用土地出让收益，完善土地出让收益管理制度
土地出让收益是土地出让金扣除征地补偿费用和土地配套开发费用后的纯收益，建立严格的土地出让收益基金专项管理制度，不仅有利于这笔资金真正用到农村和包含失地农民在内的广大农民身上，而且也是为土地税收走向财产税制的一种准备。要将土地出让收入和成本支出全部纳入财政专户和“收支两条线”管理。实行收支全额预算管理，保障征地补偿资金能够全额到位，并由政府机构直接向被征地农户支付征地补偿费。在现有税费使用规范的基础上，进一步明确规定土地出让纯收益用于失地农民社会保障、土地收购储备、基础设施建设和风险备用金的具体标准和比例。
参考文献
[1]刘守英：《城市化进程中土地增值收益分配》，载《中国地产市场》，2011年第12期。
[2]王超林：《失地农民权益流失与保障》，载《经济体制改革》，2003年第6期。
[3]王景新：《乡村现代化中土地制度改革及利益格局重构――对江苏、浙江发达地区的调研》，载《现代经济探讨》。2004年第3期。
[4]薛慧光：《中国式分权对地方政府土地出让行为的影响研究》，载《南京农业大学硕士学位论文》，2012年。
[5]曲福田、谭荣：《中国土地非农化的可持续治理》，科学出版社，2010年版。
[6]张曙光：《城市化背景下土地产权的实施和保护》，天则研究所报告，2007年8月。
