【摘要】占补平衡是《土地管理法》确定的重要制度，必须以补充耕地的数量和质量规范占补平衡手段，依法设定耕地占补平衡的考核办法，易地补充耕地必须依据土地利用规划进行。先补后占是保障补充耕地数量与质量的前置条件，按质量等级折算是保障补充耕地数量与质量的后续措施，土地开发整理是确保耕地数量与质量平衡的基本方式，科学有序是实现生态系统平衡的关键环节，土地督察是耕地生产能力实现占补平衡的重要保障。
【关键词】农用耕地；占补平衡；质量等级折算；考核办法；法律规范
一
占补平衡是《土地管理法》确定的一项重要制度。耕地占补平衡是指《中华人民共和国土地管理法》确立的占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地，要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。这种“占一补一”制度的确立，标志着我国耕地占补平衡工作的起步。《土地管理法》第31条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少'的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地， 并进行验收。”[1] 1313国务院历来强调要实行最严格的土地管理制度，“最严格”体现在如下四个方面：(1)依照法律和规划实行最严格的用途管制制度。(2)严格划定基本农田保护区。(3)严格执行耕地“占一补一”的规定。(4)严格控制农业结构调整对耕地的破坏，其中最重要的是贯彻执行耕地占补平衡制度。国土资源部《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》指出，耕地占补平衡是占用耕地单位必须履行的法定义务，既是地方各级人民政府的重要职责，也是实现耕地总量动态平衡总目标的基础。凡利用新增建设用地土地有偿使用费安排的土地开发整理复垦项目新增加的耕地，不能用于建设项目的耕地占补平衡。多方筹集资金的土地开发整理复垦项目，应按资金渠道核算新增耕地面积；只有利用耕地开垦费新增加的耕地，才可用于建设项目的耕地占补平衡。
占补平衡是依法保护耕地的铁抓手。耕地是我国的稀缺资源，到2007 年底全国耕地总面积已下降到18.26亿亩，人均耕地只有1.4 亩，仅为世界人均水平的40%。国土资源部于2009 年发布《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，要求各级地方国土资源部门在新一轮土地利用总体规划修编过程中，要依据耕地后备资源的现实状况，立足区域内补充耕地自求平衡，严格控制新增建设占用耕地规模，确实需要占用耕地的，也应尽量占用等级较低的耕地。要按照差别化管理的原则，对补充耕地能力不足或占补平衡落实不好的，相应减少新增建设用地占用耕地的计划指标，切实通过“以补定占”的方式，形成耕地占补平衡倒逼机制。要依法建立、健全补充耕地储备库，先行实施土地整理复垦开发项目，实现耕地“先补后占”，按照资金性质核定纳入储备的补充耕地面积。使用耕地开垦费、建设单位或市、县、乡( 镇) 政府自筹资金补充的耕地，可用于耕地占补平衡；使用新增建设用地土地有偿使用费补充的耕地，按规定不得用于占补平衡；资金打捆使用的，按比例确定可用于占补平衡的补充耕地面积。对于已完成的按规定可用于占补平衡的补充耕地尚未使用的，在如实进行土地变更调查、登记后纳入耕地储备库，再用于今后的耕地占补平衡。各级地方国土资源部门在审查用地时，要严格按照建设用地项目与补充耕地项目挂钩的要求，认真核对项目备案和耕地占补平衡情况，防止补充耕地重复计算，确保补充耕地数据真实。凡用于占补平衡的补充耕地，必须严格按照土地整理复垦开发项目要求规范管理，认真做好立项、设计、实施、验收等项工作。有条件的地方或建设项目，要积极推行建设占用耕地的耕作层土壤剥离与利用工作。为了进一步提高补充耕地的质量，国家鼓励在项目资金中专门列支后期补助费用，在项目竣工验收后适当年限内给土地使用者做培肥地力之用; 鼓励有条件的企业或个人依据土地利用总体规划的要求，利用自筹资金或结合生产建设活动，组织实施土地整理复垦开发项目补充耕地。对于通过市场化补充耕地的，耕地指标应当通过市场的方式有偿转让，用于建设占用耕地的占补平衡。国土资源部门必须规范指标登记、转让、挂钩、注销等程序， 严格管理，防止弄虚作假[2] 。
必须以补充耕地的数量和质量对等规范占补平衡手段。补充耕地需要的新增耕地面积主要来源于三个途径：一是开发后备土地资源包括农民自行开发；二是复垦被破坏的土地；三是进行土地整理。对于耕地占补平衡来说，新增耕地面积主要依赖后备耕地资源开发。以2002 年土地变更调查数据为底数，全国后备土地资源8874 万公顷( 133 亿亩)，受自然经济条件特别是水资源条件制约，真正能够开发成为耕地的比例不高。通过耕地后备资源调查评价， 集中连片的耕地后备资源合计约734.39 万公顷(1.1亿亩)。这些资源主要分布在新疆、甘肃、山东、江西、黑龙江、内蒙古、宁夏、青海、江苏和吉林等10 个省(区)， 约占全国的83.55%， 其余21个省(区)仅占16.45%，而后备耕地资源少于全国1%的14个省(区、市)，共占6. 55% [3] 。在一般情况下，新补充的耕地的质量即使经过多年熟化过程，也难以同被占用耕地的土壤质量相比，因而解决补充耕地的质量问题是实现占补平衡的关键。有些地方耕地占补平衡的真实情况是仅仅在数量上实现了平衡，在产能上却存在着较大的差距。2008年6月26日， 国土资源部下发《关于耕地占补平衡管理的紧急通知》，明确提出，建设占用耕地不得跨省域易地补充，严格耕地占补平衡的监督管理和考核工作，统筹协调建设占用和补充耕地规模[4] 。根据《土地管理法》和《国务院办公厅深入开展土地市场治理整顿、严格土地管理的紧急通知》有关规定，未经国务院批准不得跨省域进行耕地占补平衡。耕地占补平衡必须严格限定在本省(区、市)行政区域内，由省级国土资源部门切实负起监督管理的责任。凡本省(区、市)行政区域内各市(地)、县(市)非农建设占用耕地， 应当立足于在本市(地)、县(市) 内补充耕地；对于在耕地后备资源少的地区，新上占用耕地较多的非农建设项目必须进行充分的科学论证；确实难以补充耕地的可由省级国土资源部门统筹安排，在省域内补充耕地必须采取有力措施，确保补充耕地数量和质量相当。城乡建设用地增减挂钩试点必须严格控制在国土资源部批准的试点范围内， 不得跨市( 地) 、县( 市) 设置挂钩项目区，项目区内拆旧复垦的耕地只能用于补充建新占用的耕地。要切实落实建设用地项目补充耕地与土地整理复垦开发项目挂钩，补充耕地储备库和台账管理制度，不得通过调剂补充耕地指标的方式达到占补平衡。根据《耕地占补平衡考核办法》的有关规定，各级政府要严格按照建设用地项目进行考核，确保补充耕地数量和质量；必须根据本行政区域内耕地占补平衡的要求，在新一轮土地利用总体规划修编和年度土地利用计划指标分配时，充分考核当地耕地后备资源状况、补充耕地潜力等因素，合理确定非农建设占用耕地和补充耕地的规模、布局和时序， 确保实现耕地占补平衡。
必须依法设定耕地占补平衡的考核办法。《耕地占补平衡考核办法》所称的“耕地占补平衡考核”，是指县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。经批准的非农业建设用地，按照补充耕地方案的实施计划需在考核年度内完成补充耕地义务的，列入年度耕地占补平衡的考核范围。耕地占补平衡考核以建设用地项目为单位进行，主要考核经依法批准的补充耕地方案确定的补充耕地的数量、质量和资金。前款规定的建设用地项目包括能源、交通、水利、矿山、军事设施等单独选址建设项目用地和城市、村庄、集镇分批次建设用地。《考核办法》规定的补充耕地的责任单位是：(1)单独选址建设项目用地，由建设单位自行补充耕地的，建设单位为补充耕地的责任单位。(2)城市分批次建设用地，所在市、县人民政府为补充耕地的责任单位。(3)村庄、集镇分批次建设用地，所涉及的农村集体经济组织为补充耕地的责任单位。(4)因没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，由收取耕地开垦费的地方政府或者有关部门代为履行补充耕地义务的，有关地方政府或者部门为补充耕地的责任单位。(5)因耕地后备资源匮乏经省级国土资源管理部门统一安排，通过收取耕地开垦费方式在本行政区域内易地补充耕地的， 接收耕地开垦费的有关地方人民政府或部门为补充耕地的责任单位[5]20- 21。按照建设项目进行的耕地占补平衡考核，可以较准确的提供用于占补平衡的补充耕地数量。如在2006 年度全国耕地占补平衡考核中，补充耕地224.853万亩；在2007年度省级耕地保护目标责任制检查中，全年度耕地占补平衡考核补充耕地232.44万亩。
耕地占补平衡必须采取市场化方式运作。按照项目形式组织实施土地整理复垦开发是当前最主要的组织方式，不按照项目形式组织实施的土地整理复垦开发，主要是农民零星的或企业自行开发的以及过去的“四荒拍卖”等。从补充耕地市场化的视角看，按照补充耕地目的的不同，可划分为总量平衡市场化与占补平衡市场化；按照环节不同可划分为补充耕地项目市场化、补充耕地项目实施市场化和补充耕地指标市场化。必须从理论上明确区分总量平衡市场化与占补平衡市场化两个概念。所谓总量平衡市场化是指国家出资、企业运作，具体承担补充耕地任务，就是将新增建设用地土地有偿使用费的使用，采取招投标方式委托企业实施补充耕地项目。这种市场化方式是按土地整理复垦开发项目管理的项目法人制度、招投标制度等有关规定，在项目实施环节上体现市场化。占补平衡市场化相对来说就要复杂一些：一是建设占用耕地的责任单位依法有权选择不缴纳耕地开垦费，转而从社会上购买补充耕地指标，或出资委托其他单位实施补充耕地的土地整理复垦开发项目，或干脆自己实施土地整理复垦开发项目来落实占补平衡。二是占用耕地的责任单位按照规定缴纳耕地开垦费，收取耕地开垦费的国土资源部门承担补充耕地义务，采取委托土地整理机构实施或收购社会上的补充耕地指标方式落实补充耕地义务，当然也可以采取政府出资企业运作方式。三是收取耕地开垦费后通过市场竞争选择投资者， 或是土地所有权人、经营权人自筹资金补充耕地， 通过约定补充耕地收益或补充耕地指标分配获得收益。有些地方补充耕地市场化程度已经相当高，补充耕地指标交易数量和涉及金额还很巨大。在补充耕地各个方面和有关环节上，有交易就会出现利益之争。这些经济利益产生的根源是法律规定的补充耕地任务与义务，从规划角度看则是由于规划调整或土地用途改变而产生的利益。从利益体现的环节上分析主要是：(1)项目实施的实体利益。项目实施后对当地农业发展、农户生产与生活以及社会产生的直接与间接利益，是土地整理复垦开发项目的直接利益，由当地农村集体经济组织、农户以及地方政府获得，也是国土资源部门惠农的具体体现。(2)项目实施的工程利益。在项目建设过程中工程、材料、管理等产生的利益主要由项目承担单位获得，现在的关键是如何允许当地农民参加工程建设直接获利。(3)补充耕地指标交易利益。补充耕地指标在不同单位或地区流动时价格不同产生的利益，主要是由于资源补偿和发展权补偿产生的利益，特别是出现跨地市异地占补平衡的时候。(4)补充耕地指标使用利益，国家通过强制使用占补平衡指标落实补充耕地， 实现占补平衡。当前土地整理复垦开发工作领域内出现的诸多腐败问题， 多是在补充耕地指标交易过程产生利益的不正当获取。自有土地整理复垦开发项目开始，各级国土资源部门过多的关注项目管理忽视了行业管理；过多关注有资金投入的项目忽视了零星土地开发。在项目管理上，过多关注项目审批忽视了项目实施；过多关注项目验收忽视了项目后期管护。在新增建设用地土地有偿使用费投资项目上，过多关注项目资金申请与审批， 忽视了资金支付效率与使用效果。在耕地开垦费的投资项目上，过多关注新增耕地面积忽视了补充耕地质量，过多关注项目完成结果忽视了项目管理[6]。
易地补充耕地必须依据土地利用规划进行。土地利用规划既是在土地的空间上合理组织土地利用的一项综合性措施，又是合理组织土地利用、协调各种用地关系的重要措施和手段。《土地管理法》第33条规定：“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”[1]1313《耕地占补平衡考核办法》第11条规定：“通过实施土地开发整理项目补充的耕地数量， 不得少于挂钩的建设用地项目所占用的耕地数量。实施补充耕地的土地开发整理项目，应当与被占用的耕地等级相同或者高于被占用耕地的等级，按照占用耕地面积确定补充耕地面积；确实无法实现等级相同，难以保证补充耕地质量的，应当选择等级接近的项目，并按照数量质量等级折算方法增加补充耕地面积。”[5]20易地补充耕地要符合生态环境保护要求，指标应当在年度土地开发整理复垦计划分解时下达， 或在实施易地补充耕地的过程中及时调整有关市、县年度计划，使易地补充耕地与土地开发整理复垦计划相衔接。为了实现占补平衡，新疆维吾尔自治区鼓励异地投资者进行土地开发整理，落实自治区2008年新增耕地指标储备5万亩的目标及“十一五”期间自治区耕地保有量392. 67万公顷的目标，《新疆维吾尔自治区异地补充耕地管理暂行办法》于2008年1月1日起正式实施。《暂行办法》规定，实行异地补充耕地非农业建设项目的用地单位和个人， 应当将补充耕地资金足额列入工程预算，按照规定交纳耕地开垦费，由建设项目所在地的县(市)国土资源管理局与接受耕地开垦费的县(市)国土资源管理局签订异地补充耕地协议。异地补充的耕地应当与补占用的耕地等级相同或者略高于被占用耕地的等级，按照所占用耕地面积确定补充耕地面积；确实无法实现等级相同、难以保证补充耕地质量的必须选择等级接近的项目，并且按照《补充耕地数量质量按等级折算系数表》确定应当补充耕地的面积。异地补充耕地方案计划使用新增耕地指标储备库中耕地的，应当提供自治区国土资源主管部门会同有关部门验收合格准予入库的文件；耕地开垦费应当根据自治区价格主管部门和财政部门的规定，按照建设项目所在地的标准收缴。国土资源部门对纳入年度考核范围的异地补充耕地项目进行考核，对挂钩的土地开发整理项目的立项文件、设计、验收报告、补充耕地资金交纳凭证进行检查，并对补充耕地进行实地核查；补充耕地的实地核查工作应当与当地开发整理项目的竣工验收、土地变更调查工作相结合。新疆还把盐碱地的整治与该项工作结合起来进行，近千万亩盐碱地得到有效治理，此举可以增加耕地82.8万亩，新增耕地率达到9% 以上，还可以有效地改善生态环境，促进农民增加收入[7] 。
必须科学评价耕地占补平衡工作取得的实际成就。自新修改的《土地管理法》实施以来， 各省初步建立起耕地保护的长效机制，落实了占用耕地补偿制度，连续10年实现了耕地占补平衡。譬如，1999―2008年全国通过土地整治补充耕地4163万亩，大于同期建设占用耕地2927 万亩。我国非农建设用地规模逐年下降并在可控范围内：2003―2006年每年实际新增建设用地规模，控制在600万亩左右。2007年、2008年全国新增建设用地分别为568.4万亩、548.2 万亩。全国耕地净减量不断降低， 以实现从2004 年94.80万公顷，降低到2005年和2006年36.16万公顷和30.68 万公顷，2007年净减少量只有4.07万公顷[8] 。据国土资源部2006年度全国耕地占补平衡考核情况的通报显示，全国抽查合格的项目数量占抽查总项目数量的比例达八成以上。21个省(区、市)和新疆生产建设兵团抽查项目合格率高于全国总合格率，国土资源部对未按规定补充耕地的单位和个人限期整改。此次考核采取各地自查上报与国土资源部全面抽查相结合的办法进行，按照补充耕地数量、质量等8项标准，对所有建设用地项目耕地占补平衡情况进行统一综合评分。全国列入2006年度考核范围的建设用地项目共13018个， 涉及建设占用耕地149419 公顷，补充耕地149902公顷。国土资源部组织抽查各地建设用地项目共计1039个，占总数的比例为7.98% 。以80分为合格线，全国抽查合格的项目数量占抽查总项目数量的比例为80.17%。除西藏自治区外，上年度21个省(区、市)和新疆生产建设兵团抽查项目合格率高于全国总合格率，其余9 省(区、市)低于全国总合格率[9] 。
二
先补后占是保障补充耕地数量与质量的前置条件。全国耕地面积从2005年的18.31亿亩到2020年的18. 05亿亩，差额只有2600万亩。在未来的15年中，预计新增建设用地2010年总量为2925万亩，2020年为8775万亩。整理复垦开发补充耕地确定的约束性指标是:2010年为1500万亩，2020年为4500万亩。此外，由国家整理复垦开发的重大工程补充耕地，到2020年预期为1000万亩。两项合计，15年间通过土地整理要补充耕地5500万亩[10] ，这个任务是相当艰巨的。因而从“占补平衡”到“先补后占”不只是简单的顺序调整，而是在新形势下土地利用规划与管理理念和模式的一大创新。“先补后占”从根源上堵住了非农业建设项目占用耕地“先上车、后买票”甚至“上车不买票”的漏洞，对坚守18 亿亩耕地红线，确保我国粮食和生态安全具有重大意义。与此同时，“先补后占”也将有效地遏制滥占耕地的建设项目，让项目建设者包括计划部门和用地管理部门慎重选择项目，提高集约用地程度。“先补后占”尤其可以有效地提高补充耕地的质量，因为在建设项目用地审批前先行审查补充的耕地质量，就可以对照即将占用的耕地质量，用耕地占补平衡按等级折算的方法去衡量。各级地方政府要结合新一轮土地利用总体规划修编， 编制实施《土地整理复垦开发专项规划》， 统筹安排辖区土地整理复垦开发工作、具体项目布局和时序; 要根据专项规划确定项目安排，建立土地整理复垦开发项目备选库，及时组织或以招标等其他方式委托土地开发整理公司实施项目， 通过土地整理复垦开发储备耕地， 供非农建设项目完成补充耕地任务时选用， 使补充耕地有一定的储备。占补平衡之所以得不到有效落实，重要原因之一就是缺乏科学的量化考核体系。推行“先补后占”是实现这个战略构想的重要步骤，是行政管理为技术标准管理搭台开路。因而必须强化非农建设项目单位自行补充耕地的意识，逐步将补充耕地的责任由政府交还给非农建设项目单位。这样就能促使建设单位将补充耕地纳入建设成本进而集约用地，有利于将土地管理部门从集项目规划设计、施工与验收为一体的重负中解脱出来， 专心于项目验收，充分利用农用地分等定级成果，确保质量上的占补平衡。中央强调在各省级行政区域内实行非农建设占用耕地占补平衡，有利于强化省级行政区重视土地开发整理与严格保护耕地的责任意识。各省级行政区域内的占补平衡空间尺度要进一步明晰化、具体化， 同样应强调立足于在各市(县)内补充耕地，即把各市(县)范围作为占补平衡的基本单元， 确实没有耕地占补平衡潜力的市(县)，才由省级国土资源部门统筹安排。
按质量等级折算是保障补充耕地数量与质量的后续措施。我国耕地资源紧缺是一个不争的事实，不仅人均耕地面积少，而且由于人口多，许多不宜农用的土壤也被开垦为农田，耕地土壤整体质量偏低，中低产耕地土壤占65%。土壤是人类赖以生存的基础，是发展经济和农业最重要的宝贵资源，农田生态系统还是消解城乡生活、生产废弃物、维持碳氮硫磷等物质循环最重要的基础。国土资源部2009年发布我国历史上第一份耕地质量等级调查与评定成果《中国耕地质量等级调查与评定》，该成果显示，我国耕地质量等级总体偏低。这一历时10年投入130多万人次进行的调查成果，是根据自然条件、耕作制度、基础设施、农业生产技术及投入等因素综合调查与评定， 把全国耕地评定为15个等别，1等耕地质量最好，15等最差。调查数据显示，全国耕地质量平均等别为9.80等，等别总体偏低。优等地、高等地、中等地、低等地面积占全国耕地评定总面积的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、1 6.71%。全国耕地低于平均等别的10―15等耕地，占调查与评定总面积的57% 以上；全国生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%，耕地质量总体明显偏低[11] 。为此，国土资源部颁布了《关于开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作的通知》，要求各地选择用地项目开展补充耕地数量质量按等级折算试行工作。所谓补充耕地数量质量实行按等级折算，具体包括两层含义，即通过对补充耕地的土地开发整理项目优化设计增加资金投入，提高项目工程建设标准， 努力提升补充耕地的等级，使其达到被占用耕地的等级，实现“占一补一”；确实无法通过技术经济方法达到被占用耕地等级的，要按照粮食综合生产能力不降低的原则，利用农用地分等定级成果和方法进行等级折算，确定补充耕地面积。
补充耕地数量质量按等级折算的具体内容为：(1)结合农用地分等定级工作开展补充耕地数量质量实行按等级折算方法研究，制定等级折算系数。(2)对土地开发整理项目初步设计规范进行修订完善，增加在项目的初步设计阶段对补充耕地等级进行评定的要求。按等级折算是利用农用地分等成果，按照农用地分等标准耕作制度二级区、农用地利用等的等级序列进行分层抽样，确定样点单元。对样点单元正常年景下的粮食产量进行调查，采用回归分析的方法找出农用地利用等指数与粮食生产能力的相关关系，进而确定各等别农用地的粮食生产能力，各等别农用地的粮食生产能力之间的比值即是等级折算系数[12]。
土地开发整理是确保耕地数量与质量平衡的基本方式。补充耕地主要通过土地开发整理项目完成。土地开发整理是指按照土地利用总体规划和土地开发整理规划要求，综合运用工程、生物等措施，通过对田、水、路、林、村实行综合整治开发，对配置不当、利用不合理以及分散、闲置、未被充分利用的土地资源实施深度开发的行为，实质是合理组织土地利用， 改善土地利用结构和生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率的活动。单纯的土地整理是增加耕地面积、提高粮食综合生产能力、实现耕地占补平衡的主要手段。近10 多年来，世界各国的土地整理逐步从增加耕地的单一目标向综合目标转变， 发展成为遵循可持续利用原则， 坚持综合效益最大化的可持续土地整理。1990年，首次国际土地可持续利用系统研讨会正式提出“土地可持续利用”概念。我国1998年修订、2004年修正的《土地管理法》第41条规定:“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。”[1] 1314我们在经济调研中发现，贵州省耕地后备资源匮乏，全省耕地后备资源仅有134万亩左右，且多在边远山区、不便于耕作管理的零星荒草地和废弃地。在原有的6757万亩耕地中，83.6%属于中低产田， 耕地质量长期得不到提高。贵州省通过土地整理的方式把耕地保护、低产田改造、地力培养、道路建设、乡村规划等一系列综合措施整合在一起，为耕地占补平衡寻找到一条新的途径。土地整理具有鲜明的地域特征，实施土地整理必须立足不同地区自然、经济条件的差异，在规划设计、施工工艺、权属调整等方面，研究确定不同的工作重点、内容与形式。结合不同区域土地利用特点及整理方向，对不同区域现存的可持续土地整理典型模式进行总结，理论界得出了六个可持续土地整理一级区的14种可持续土地整理典型模式：(1)东北区:规模农业整理模式、旱改水整理模式、旱作节水整理模式。(2)华北区:节水整理模式、盐碱地整理模式。(3)中部区:涝渍地整理模式、丘岗地整理模式。(4)东南区:高标准农田生态整理模式、宅基地复垦模式。(5)西北区:黄土丘陵沟壑区生态整理模式、农牧交错带生态整理模式。(6) 西南区：坡耕地整理模式、河滩地整理模式、喀斯特石漠化土地整理模式[13] 。
土地整理科学有序是实现生态系统平衡的关键环节。土地整理的程序应当按照如下步骤进行: (1)选择土地整理区域包括分析土地整理的潜力，准备土地整理的资金和技术条件，确定土地整理的目标和要求，经与初选区域有关单位、个人充分协调，取得理解和支持后选定开展土地整理的区域并予以公告。(2)进行土地整理规划和设计。(3)通过法律程序批准土地整理实施。(4)组织土地整理实施，按照批准的土地整理规划和设计，在区域内动员人力、物力、财力，开展土地整理活动。(5)宣布土地整理结束。随着经济社会的发展，土地资源的生产能力和景观生态环境，必须满足人们生活水平不断提高的要求，土地整理作为实现土地资源可持续利用的具体措施和手段，必须遵循可持续发展的基本原理，即坚持不破坏土地生态经济系统为基本前提，保证土地利用在生态阈限之内，在土地生态环境容许限度之内进行开发整理，任何破坏生态系统而片面追求经济效益的做法都是不可取的。要围绕国家经济社会发展大局，立足保障国家粮食综合生产能力，促进社会主义新农村建设，从而保证国家的繁荣稳定[14]。
国家土地督察是耕地生产能力实现占补平衡的重要保障。1998年8月修订的《土地管理法》首次以立法形式确认了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，确立了耕地总量动态平衡、用途管制、集中统一管理和加强执法监察等原则，并以专门章节规定对耕地实行特殊保护，如实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度，禁止闲置、荒芜耕地，以及提高质量和增加数量等。国务院不仅修订了《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》，而且颁布了《土地利用年度计划管理办法》、《闲置土地处置办法》、《报国务院批准的建设用地审查办法》等法规文件，力图通过法律、行政、经济、技术等方式坚守18 亿亩耕地红线。土地督察机构面对土地违法行为营造出高压态势，已经成为我国土地依法管理工作中的一大亮点。2007年以来各派驻地方的国家土地督察局，针对一些地方以租代征、擅自调整土地利用总体规划、违法占用基本农田、违反土地利用总体规划扩大和新设各种名义的开发区进行工业项目建设等土地违法违规突出问题，向全国14个省(市)及计划单列市人民政府发出了督察建议书、整改意见书和限期整改通知书。14次专项督察在全社会产生了强烈的反响，对土地违法违规行为起到了震慑作用，各级政府依法用地和管地的法律意识普遍增强。国家土地督察制度促进了最严格的耕地保护制度的实行，促进了科学发展观的贯彻落实，促进了土地宏观调控政策的贯彻实施，强化了中央政府土地管理和执法行为的监督。
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宋才发( 1953―) ， 男， 湖北省武穴市人， 中央民族大学教授、博士生导师，主要研究经济法学。
