[摘要]在农村集体土地征收费的分配上，村民与村民自治组织之间的矛盾主要源于村民会议或村民代表会议决定的分配方案。值得我们辨明的是，以民主方式决定的利益分配方案的合法性与正当性的限度，以及被民主形式遮蔽了的分配根据、结果的公正性和被集体利益遮蔽了的个体权利。所以，以民主决策或决定形式的集体利益分配，仍然有不能被充分信赖的空间，防范的办法就是规定其决策或决定所应遵循的基本原则或准则，并将其贯彻到实际的分配方案之中。这些准则或原则包括成员间的尊重义务、公平原则和优先原则。

[关键词]村民自治；民主决策；合法性；公正性；侵权

一、问题的提出

在当下中国，随着城市化进程的加快，城乡结合地带的农村集体土地被征收的情况呈逐年上升趋势。但在农村集体土地征收过程中和结束后，却引发了大量的村民与村民自治组织之间深刻的意见分歧和利益冲突，特别是在集体土地征收费的分配上，村民与村民自治组织之间的矛盾日益显露。申诉和诉讼的案件不断，行政机关和司法机关又碍于村民自治制度的特殊性，往往束手无策，致使此类纠纷和矛盾没有得到有效的处理和化解，引发频繁“上访”，最终可能导致村民对村民自治制度本身的怀疑和对行政、司法机构的“怠慢”而产生怨恨。

据笔者的调查所知，目前农村集体土地征收费的分配纠纷，主要源于村民会议或村民代表会议决定的分配方案。其中，又主要存在两种情况: 一是集体土地征收费的分配方案上所采用的分配原则所引发的争议。二是对村民分配资格的认定上所引发的争议。例如，限制或剥夺“外嫁女”、“上门男”、丧偶的村民、离异者及继子女、大中专在校生、义务兵、外来户、“被招工”等人的分配资格，从而限制或剥夺他们的利益分配权。从表面看来，这些纠纷皆属一般性的利益之争，这种利益之争在任何一个利益共同体发生皆属正常。然而，如果我们强调这是发生在一个自治体内的利益之争，特别是发生在自治组织采用民主决策的方式下多数人与少数人的利益之争，恐怕问题就没有那么简单和正常了。

面对此类利益的冲突，我们过去往往更多的是责难法律在该领域功能的孱弱，特别是救济手段的先天缺陷，也惯于站在立法者的立场对规范查漏补缺，或者从司法者的角度对其出谋划策，指点迷津。但在笔者看来，首先应该从村民自治制度本身去分析这些冲突的原因，以及审视民主形式在合法外衣的掩护下可能铸成的不良伤害。英国学者戴维・赫尔德所言，“民主思想的历史是奇特的，而民主实践的历史则是令人困惑的。”［1］(P.1)这也许就是民主方式的最大困惑之一。据此，我认为，有些社会纠纷或冲突的解决，理性的认知可能比急于寻求灵丹妙药更为重要，我虽不赞同“知难行易”，也不赞同“行易知难”的逻辑，但我认定:先有明知，后才会有行效。

村民会议或代表会议分配集体土地征收费，只意味着它形式的合法与正当，但并意味它的结果的公正性。所以说，这种以民主形式决定利益的分配，首先深藏着一个重大现实和理论难题: 民主的决策与公正的矛盾问题，［2］( P.220)从而引发民主的决策与个人权利冲突的问题，以及多数人的意志侵犯少数人的权益问题。其次就可能引申一个集体以民主的方式来处理作为个体应当享有的权利的正当性的限度问题。再次可能是我们必须关注的问题: 即用民主形式决定集体利益的分配的基本准则是什么？最后才是思考民主决定之后、个人权益受到侵害的法律救济之策。

由于集体土地征收费分配纠纷中蕴涵的冲突以及导致的侵权，可能是其制度上的缺陷所滋生的病灶，在我们采取技术处理之时，必须将制度本身的弱点和病理的诊断前置，这也正是本文的意旨所在。

二、民主分配形式的合法性与公正性的限度

农村土地征收费的分配由村民会议或村民代表会议决策的方式，是村民自治的题中之义，也是村民自治制度的构成部分，并由我国法律的明确规定。因而其正当性和合法性无容置疑。然而，这种分配方式的公正性，不能由其正当性或合法性必然推出。因为由民主形式即多数人决策的分配形式，其本身的公正性是有限度的。

    (一) 集体利益的民主分配形式的合法性

农村土地征收费的分配由村民会议或村民代表会议决定，是村民自治的具体贯彻，其贯彻的意旨: 一是村民的事务决定的自主性，一是村民事务决定的民主性。所谓“自治意味着不像他治那样，由外人制定团体的章程，而是团体的成员按其本质制定章程( 而且不管它是如何进行的) ”［3］( P.79)。“因为自治的概念，为了不致失去任何明确性，是与一个根据其特征以某方式可以划定界限的人员圈子的存在相关联的，哪怕是特征会有所变化，这个人员圈子依据默契或者章程，服从一项原则上可由它独立自主制定的特别法”。“依据默契或者制定成章程的制度，赋予一个人员圈子的自治，在本质上也不同于纯粹的缔约自由。”［3］( P.56)正是基于自治性的特点，我国法律体系中有大量关于贯彻其意旨的原则和规则可循。

从我国《宪法》第111条和《中华人民共和国村委会组织法》( 以下简称《村委会组织法》) 第 2条可见，村民自治的范围是处理一村村民自己的大事小事，村民自治的方式和途径就是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。从实践情况看，村民公共事务的民主决策有三种重要形式: 一是村民会议决策，二是村民代表会议决策，三是民主公决。

《村委会组织法》第 24 条规定: 农村征地补偿费的使用、分配方案，应当由村民会议或村民代表会议决定。这种利益分配形式既是村民自治的意旨贯彻，也是基层民主的贯彻。所以，以民主的方式分配集体土地利益符合绝大多数人的意愿。在绝大多数农村地区，主要以村民会议或者村民村民代表会议决议的方式来进行集体土地利益的分配，这既符合法律又顺应了民意。它在法律上的正当性本身包含了民主性，无民主绝无正当可言。

    (二) 村民自治组织民主分配利益的公正性的限度

但必须指出，村民会议或村民代表会议决定的土地征收费的分配，直接的价值诉求是自治和方法上的民主，其公正性极具限度，它更多是一种机会的公平，即参与分配皆有资格参与分配的机制讨论，仅仅是一种程序上的公正。

因为由村民会议和代表会议对土地征收费的分配，只是一种程序性的，它的正义性也仅仅是程序正义的问题。如果按照分配程序正义与结果的关系而言，那么它只能是罗尔斯所划分的“不完善的程序正义”的类型，即“没有一种可行的肯定在任何情况下都会导致公正结果的程序。”［4］(P.172)正当的程序不意味着结果的公正，亦可能出现参加者对分配结果的异议。

依据正义的程序与正义的结果的关系，罗尔斯将具有分配正义程序有三类: 一是完善的程序正义; 二是不完善的程序正义; 三是纯粹的程序正义。完善的程序正义是促成结果公正的一种程序正义，最显著的事例就是“分蛋糕”典型例子，即一群人要公平地分配一个蛋糕，程序设计是由其中的一个人来分配，分配完后由分配者最后选择所分割的部分。罗尔斯认为，这种分配程序的设计有两个特征，“首先，对什么是公平的分配有一个独立的标准，一个脱离随后要进行的程序来确定并先于它的标准。其次，设计一种保证达到预期结果的程序的可能性。”［2］( P.81)完善的程序正义用于利益的分配，并不意味著分配的结果就一定是公平的，即分配的参与者获得了公平的份额，但它能促进分配者最大程度进行公平分配，是分配参与者能够认同的分配方式。

不完善的程序正义即一种被严格的法定程序，该程序被遵守了，但结果有可能是公正的，也可能是不公正的。例如司法裁判程序。“不完善的程序正义的基本标志是: 当有一种判断正确结果的独立标准时，却没有可以保证达到它的程序。”［2］(P.82)也就是说，不完善的程序正义可能与公正的结果没有必然联系，也不是促成分配结果正义的充分条件。

纯粹的程序正义，即一种大家认同的，但不存在正当结果的独立标准，而仅仅存在一种正确或公平的程序，这种程序被参与者严格遵循，不论出现一种式样的结果，都是正确或公平的。

从三种程序正义来看，对农村集体土地征收费的利益分配由村民会议或村民代表会议民主讨论，最后由多数人的意见决定分配方案的法则，仅仅属于“不完善的分配正义”。它并没有一个被参与者都认同的公正标准，也就是说多数人认同的分配方案并非被少数人认同。所以说，这种分配的方式的公正性并不能推定分配结果的公正性。

由多数人决定的分配方案的还存在疑问的是，在一个利益共同体中，各个成员的利益既具有一致性，也存在数量的消长关系，利己主义对分配正义的影响问题。

土地征收费是村民的共同利益，由村民会议或代表大会进行分配就意味着是一群具有利害关系的人来决定分配方案。由于被分配利益是恒定的，实质的情形是一些人所得数额与另一些人所得的数额是成反比例的，即一些人要多分，那就必须使另一些人少分。正是由于这种情形，所以仅仅依靠民主的形式决定的分配方案，就可能出现多数人排斥少数人的利益份额。这是民主本身作为无法克制的缺陷，因而，这里就出现一个疑问:在一个共同体中多数成员决定的分配方案是否具有正当性？

根据“当事人不得作为自己的案件的法官”的原则来推定，组成村民会议或村民代表会议的成员，因为有利害关系，如果从分配结果正义性诉求来讲，也不应作为分配方案的制定者或选择者。托马斯・拉切尔写道: “正如实际情况那样，一旦穷人不再占大多数，民主就成了普遍平等的敌人。”［5］( P.9)
    不可否认的是，村民会议或村民代表会议决定的土地征收费的分配，是一种在一定程度上能促进分配结果公正的形式。“程序规则的公正性完全取决于由这些规则是否总的来说有助于产生公正的结果，但是，即使在最严格地遵循的情况下，也不可能保证在每一件特定的案件中都会产生公正的结果。”［4］( P.172)民主的形式进行分配，只是一种罗尔斯所称的“不完善的程序正义”，因为它没有判断正义结果的独立标准，它的分配结果并非像“完善的程序正义”和“纯粹的程序正义”那样，结果正义性能被分配的参与人所认同。

三、被民主形式遮蔽了的空间:分配的根据、结果与个体权利

根据《中华人民共和国村委会组织法》( 以下简称《村委会组织法》) 第 24 条规定: 涉及村民利益的事项，须经村民会议讨论决定。其中就包括对征地补偿费的使用、分配方案的决定。利益分配的合法性包含两层意思: 一是形式或程序的合法与正当，二是分配依据的合法与正当。

    (一) 民主分配案确定根据的合法性

民主具有分享性，但并不意味着具有公正性。《村委会组织法》规定的利益分配仅仅是程序性的，并没有规定其分配的法定根据。因为从法律的规定来看，方案的确定是民主形式下的选择，是自治性的。但在实践中，民主的和自治的原则在操作中往往遮蔽了分配方案依据的合法性问题。这就是合法的分配形式遮蔽了不合法的分配根据。这些不合法的根据可能是村规民约、习俗、约定、村民大会或代表会议多数人的意见。

目前农村集体土地征收费的分配根据主要是村民自治章程、村规民约、习俗、村民约定、村民大会或代表会议多数人的意见。但从土地征收费的分配来看，大量的分配依据不是自治章程和村规民约，而是习俗和多数人的意见，因为前者是纲领性的，往往无法直接作为分配的根据，后者更具有操作性和针对性，所以在多数情况下作为分配方案的根据。分配的纠纷也就因此而发生，因为多数人的意见决定的分配方案本身具有合法性，往往也就忽略了分配方案根据的合法性。

在利益分配方案的形成过程中，有些习俗或多数人的意见作为分配依据具有合法性。比如，农村挂靠户收益分配问题。目前市郊农村挂户现象非常普遍，挂户的原因多种多样: 有的外来户为了子女能够到城市学校就学，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是解决子女就学问题; 有的外来户为了经营活动的需要和生活的方便，与村委会协商，不享受承包土地、收益分配，目的是为了解决当地的户口问题; 还有的一种情况是出嫁女出嫁后因离婚而回娘家生活，又将户口迁回原来的村，既不承包土地，又不履行义务，也仅仅是落户问题。针对挂户的村民，由于他们只是形式上的村民，不履行义务，在土地收益时要求与其他村民享受同等待遇，显然侵害其他村民的利益。依据法理上“权利义务相一致”原则，对属于类似情况的外来户区别对待具有合法性依据。

在民主的意见决定的分配方案中，有些分配依据却并不具有合法性。比如农村中的孤寡老人在集体土地利益分配时被排除在外，理由是孤寡老人的生活由村社负担，没有必要分配集体土地利益。这既不符合宪法和法律的规定，也不符合中国传统的人伦观念。

 (二)村民自治组织利益分配结果的公正性

利益分配的公正性不仅包括分配形式的公正，也包括分配结果的公正。“分配的公正性”，“这个用语不仅指分配的行动，而且也指实际存在的事态”。［4］( P.156)由村民会议或村民代表会议决定利益分配方案，由于所选择根据的合法性或公正性被遮蔽，那么结果的不公正性就可能发生，并且因合法的分配形式而被遮蔽。

在实践中，由村民会议或村民代表会议决定利益分配方案，如果分配依据是全体村民的一致意见，那么分配结果的公正性就能完全确定; 如果分配的根据是村民事先约定的，那么分配结果公正性也是没有疑义的，即使人们对这种约定并不感到满意。但是，如果分配的根据只是多数人赞同的，少数人极力反对的，分配结果上的不公正性问题就可能发生，表现为在分配上每一个成员没有受到公正地对待。这种不公正的对待可能存在两种状态: 第一，在分配上一些成员的分配资格被因多数人的决定被剥夺。例如，剥夺“入赘男“的分配权，剥夺被招工村民的分配资格等等; 第二，在分配上一些成员的没有得到应当得到的分配数额。比如，按户分配征收费，使一些人数多的家庭人均分配数额远远少于家庭人口少的成员。

之所以发生上述不公正的结果，是因为民主形式中的平等或公正是有限度的，在成员的参与和表达上是平等的，但在决定上可能是不平等的。同时，我们不能忽视民主决策中成员对利益考量的复杂性。

民主决策的过程中对利益进行考量是必然的。决策者可能争取利益的最大化或者长远性。没有任何理由可以排除民主决策者对利益所倾注的极大关注与热情。与其他利益考量略有不同的是，在土地征收中存在两个阶段的利益考量: 一是在决定是否接受政府的征地要求时的利益考量，村民自治组织可能更看重公共利益的最大化和长远性。村委会作为村民利益的代言人和谈判者，需要在与政府的博弈中追求集体利益的最大化。二是在征地费的分配方案中的利益考量，村民自治组织中的成员可能要考量这个方案中自己利益的最大化。

在这两个阶段中，村民会议或代表会议的组织成员的角色和态度是不一样的。在决定是否同意征收集体土地以及土地证收费用上，他们可以完全忘我的从本集体全体成员的角度，去争取更大的集体利益。而一旦同意征收，面临征地费用的分配上，村民自治组织中的成员不可避免地会努力地争取个人利益的最大化。而由村民会议或代表会议决定的分配方案，恰恰又能为这个个人利益最大化提供了一个可能。即在方案的选择上，以追求利益最大化为意旨的、具有某种相同情况的多数人会在会议讨论中形成，最后由他们选择一个对他们利益最大化的分配方案，而这个方案往往以牺牲少数人的利益为基础。这就是以民主形式即多数人的意见作为的分配方案导致分配结果不公正的原因。

实践中，集体土地征收费分配方案出现结果的不公正性，如剥夺部分村民分配资格、按户补偿等做法，实际上对少部分村民的利益构成侵害。所以，村民对由村民会议或代表会议决定分配方案并非充满信赖感，因为他们无法确定在方案的讨论中是否能成为多数人。这也是现实中，关于土地征收费的分配村民更愿选择由政府或村委会决定的原由。据张永和教授主持的《重庆土地制度改革农民愿景调查研究》的调查报告得知，在农村集体土地征收费的发放问题上，村干部中39.6% 的选择了“区县统一发放”，34.7% 的选择了“村委会统一发放”，25.7% 的人选择了由村民讨论分配，说明村干部对村民会议或代表大会决定的分配方案的公正性并没有信心。

我们不能简单认为这是对民主形式的不信任，应该知晓的是民主形式在政治和经济领域中的不同意义。从经验看，村民自治制度中自治民主决策，既是政治性的，也是经济性的。民主的参与者作为政治主体可能更看重其形式，即参与的资格，而作为经济主体他们更关切的是结果。所以说，结果的公正性往往成为经济民主中最显性的问题。因此，村民会议或村民代表会议的民主决策的合法性与结果公正性的背离，暴露出民主手段在经济领域的局限性。正是分配中民主的形式遮蔽了结果的公正性，从而引发了大量纠纷，这就是民主形式的决策与个人权利冲突的内在之理。对于公正，最古老的解释是“给每一个人他所应得”。在利益的分配上，民主与公正出现了偏离的时候，民主的危机随之发生，权利的被侵害现象也可能随之出现。

    (三)民主分配形式下的侵权

在一个自治体中，村民除了自己的私权不得剥夺以外，还具有共享集体利益的权利。即作为一个人应当享有的权利和作为一个村民应当享有的权利。作为一个自治体的村民，他就应当享有集体经济利益的平等分配权。作为集体组织成员对所在的集体的财产经济利益享有最终的权利，各成员对集体财产所拥有的是一种共同共有的权利，因此在分配集体经济利益时，各成员当然具有平等的权利。“以公平对待为特定形式的公正包含着公平对待的权利。”“不论一个社会共同体特定的文化和价值如何，有一种东西是每个成员都应当得到和给予的，这就是公平待遇。”［6］( P.58)

不可否认的是，民主决策是目前决定集体利益分配的有效方式，具有充足的合法性和正当性依据，但是，其弊端也是显而易见，具有决定权的群体为了自身利益极有可能挤压、侵占甚至剥夺少数人的利益。这就是民主的两难问题。事实上，这样的问题并非少见。由村民会议或代表会议决定的土地征收费的分配，其合法正当的形式可能被遮蔽着村民应有权利，还可能掩护着一种村民权利被侵害的事实。据调查，湖南省长沙市某区法院曾接到这样一起案例: 该区郊区农村李王村的土地于2006年因城市发展的需要被征收，村委会与区政府达成了补偿协议，并提出了一套征地费的分配方案交村民会议讨论通过。其中一条分配原则是，外来户在该村居住生活未满三十年的，征地费仅为原住户的三分之一。该村132户，大都是王姓和李姓村民，而且居住都在百年以上。外来户只有两家，分别姓罗和姓陈，居住未满三十年。这套方案一经提出，立即得到村民拥护而顺利通过。王某和陈某找区政府，区政府回复说，分配方案是按法律和村规民约提出的，而且绝大多数村民都同意，属于村民自治的范畴，区政府无权干涉和撤销。找村委会，村委会又认为经过了村民会议的表决，他们也无权更改或撤销。不久，征地补偿费到位，很快由村委会分发到户，村民被统一安置，村委会也随之解散。在万般无奈之下，王某和陈某将区政府、村委会一并告上法庭，要求撤销村民会议的分配决议，享有与其他村民同等的征地费的分配权。

在这起案例中，民主决策分配集体利益之所以赢得大多数人的肯定，是因为它满足了大多数人的利益诉求，而将极少数人的利益弃之不顾。如能满足大多数村民的利益，就可能使少数的利益得不到满足。所以，一方面，民主决策的分配方案所引起的利益纠纷，从表面看，是集体利益(公利) 与个人利益(私利) 的冲突，实质上是个人利益与个人利益的冲突，即多数人的个人与少数人的个人之间的利益冲突。另一方面，民主决策的分配方案所引起的权利侵害，从表面看是公权对私权的侵害，实质上是私权对私权的侵害。从性质上讲，在村民会议中，村民的表决权是一种民主权利，这种权利也具有了“公”的属性，可以看作是公权利，但当它也是出于私利的表达，虽不同于一般意义上公民的私权利，但它私权利的性质已经极大地彰显。所以，我们不能无视在民主形式的决策中，多数人的私权以公权名义对少数人私权的侵害。

也许人们会认为，由村民会议或村民代表会议决定的集体土地征收费的分配本身就是村民自治权。但笔者要指出的是，村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权。土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。“每一个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿强加于少数人的牺牲。”［2］( P.1－2)

四、村民自治中民主决策利益分配的准则

自治群体，一方面存在利益上的一致性，即自治体的共同利益; 另一方面，由于各个成员对共同利益的分配时，他们的个人目的凸显了出来，即每个人都希望分配到较大的份额。所以，对民主决策的控制不是削减民主的含量，而是束缚其决策的任性，最妥当的办法就是提出其决策所应遵循的基本原则或准则，并是这些分配的原则或准则贯彻到实际的分配方案之中。这些准则或原则应当包括成员间的尊重义务、公平原则、优先原则。

(一) 尊重的义务

一个村就是一个村民生活的共同体，也是一个构成多种关系的社会共同体。共同体成员之间具有一个伙伴关系，负有相互尊重的义务。“在人们对相互的命运漠不关心的地方，不会有社会共同体的存在。只有人们奉守伙伴关系原则，并承认有义务尽其所能满足这一原则的要求，他们才能构
成一个社会共同体并作为成员共同生活。”［6］( P.46)集体利益用民主决策来分配，虽然在形式上是民主的，但并不能保证其结果是公正的。所以，为了确保集体利益民主决策分配在结果上达到公正，就要求村民能尊重其他成员的权利。这是一个自治体成员在利益分配中应当遵守的基本道德准则。

共同体成员的利益分配决议，实际上也是一种利益或权利处分行为。试问: 任何一个共同体成员有无剥夺他人利益的资格? 回答是否定的。因为在一个共同体中，共同体赋予成员的权利或利益具有相互依存性，相互尊重首先是权利的尊重。对权利的处分行为只能由权利人自行作出，任何个人和组织都无权越俎代庖。权利学者米德指出: “个人在肯定自己权利的同时也肯定了共同体其他所有成员的权利。”［7］(P.20)所以，在共同体中，成员必须尊重并承认各自应得的权利，相互尊重是一个共同体存在的基础。

 (二) 公平原则

民主作为一种方式，它能公平地对待着共同体中的成员即给予给个成员发表意见的机会和权利，但它又不能完全公平地对待每一个成员，即没有办法尊重每一个成员意见，因为它只能尊重多数人的意见。当它尊重多数人的意见决定时，可能存在两种结果: 一是公正地对待了每个成员，另一个就是没有公平地对待少数人，从而使少数人的权利被损害，这就是民主形式本身的缺陷。“公正是一项关于一切权利都必须受到尊重的原则。”［6］(P.133)民主可能只使多数人的权利到尊重，从而形成了民主的决策与个人权利的冲突。但是“分配公平之原则的观点，是要提高一个能够为相关各方都能接受的基础，借此调整这类冲突。”[5](P.53)

村民会议等自治组织中的成员在行使决定权时有一个被人们忽略的利益考量: 即他们所决定事项隐含了个人的私利益。也就不能避免分配方案中对自己私利的考量，而这一考量可能影响到分配决定的公正性。所以，集体利益的分配者对隐含个人利益的分配方案的制约，那就是必须公平地对待每一个成员。它的具体表现在:

第一，平等资格的问题。在集体利益的分配当中，分配资格认定矛盾异常突出。一些村民因个人生活情境发生一些变更如参军、被招工等，与其他多数村民有别，就被对数人剥夺分配资格，是违背村民的平等资格的。在集体利益的分配上，资格的认定是关键，它是分配公正的基础。如果一些村民资格受到不平等地对待，它将丧失集体利益的共享权利。杜威曾说: “相信平等，是民主信条中因素。”［8］(P.45)所以，在分配资格认定上，平等和公正是民主的信条。

第二，公平份额的问题。按照米尔恩的说法，公平适用于分配主要就是“公平的份额”的确定问题。确定原则是“比例平等”，并进一步指出: “比例平等要求，在进行分配时，同等的情况必须被同等对待，不同等情况必须按照不同等的程度被不同等地对待。”［6］( P.60)但是土地征收利益分配中公平份额，首先是按照村民资格平均享有其份额。其次是考虑“比例原则”。如果要适用“比例原则”的原则的话，可以适当考虑承包土地的数额多少。据笔者的调查，有些地方村民会议对土地征收费的分配原则是等级分配，即按照居住年代将村民分成若干等级，再以此等级按照比例分配。这种所谓的“比例平等”是违反公平原则的。

(三)优先原则

集体利益的分配必须受到优先原则的约束，它们包括权利优先于民主、结果优先于程序、私权优先于公权、个人权利优先于自治权。

权利优先于民主的原则，意味着任何的民主的合法形式不能以剥夺或损害合法权利为代价。民主的方法是让每个参与分配的成员充分表达自己的意见，但民主之道是要权利优先于民主。民主的形式不能用于对他人权利的处分上，只要一个共同体成员的“权利被侵犯，即由于可以避免的作为或不作为的行为，他未得到他所应得，就构成了非正义。”［6］( P.133)

结果优先于程序意味着分配结果的公正性是衡量分配形式的公正性的标准，分配形式的民主性是程序的公正性，它必须接受分配结果公正性的检验，如果结果具有不公正性，就可以否定民主程序的效力。因为“程序的公正或不公正的唯一标准，取决于它有助生产公正结果的程度。”［4］(P.172)

对集体收益的分配，既要遵守民主之道，也要遵循权利之道。《村委会组织法》第 27 条第2款用意也在于此。它的权利之道，包括在集体利益的分配中，私权优先于公权，个人权利优先于自治权。私权优先于公权即在集体利益的分配中，自治组织的公权力即决策权以尊重私权的为前提，私权利具有优先于公权力的地位，不能被公权力剥夺或损害。个人权利优先于自治权的涵义是指村民个人的权利不能因村民自治组织行使自治权而贬损，它是自治权优先保障的权利。凡是有损于村民个人权利的自治权都不具有合法性和正当性。
       结语

民主不是万能的，它不能解决一切社会政治和经济上问题。在任何国家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的，特别是公共利益的分配上，因为“我们不可能指望找出一种制度在一切情况下都一定能产生正义的结果，即给予每一个公民按照分配正义的独立实质性所决定的所应得的份额。”［4］( P.172)但我们可以找到一些策略，使民主分配这种方式或程序，能够产生公正的分配结果。不能否认的是，民主的分配方式即多数人决定分配的方式，并非不能促进公正结果的发生，但它的确需要弥补，或是附条件的，那就是民主形式的分配的根据具有充分的合法性和正当性。在民主形式的分配中，个人的权利或利益不被侵害，仅仅诉求于民主本身是靠不住的，因为“孤零零的民主对于引进和保护人权来说既不是必要的也不是充分的条件。单是民主也不能使那种‘政治语法的基本规则’失去效力，即有足够权力实行正义者，也有足够的权力拒绝正义。”［9］( P.398－400)这是民主形式下的利益分配纠纷频繁发生之由，因此，用正义诸多准则束缚下的民主形式的分配，才最终值得信赖。这也是司法介入农村土地征收费分配纠纷最为正当的理由。
 
参考文献:
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[7]转引自[美]贝思・J・辛格．实用主义、权利与民主[M]．王守昌，王海泉等译．上海: 上海译文出版社，2001．
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