【内容提要】 我国立法上存在被征收人土地发展权之缺失，以被征收房屋财产属性确定征收补偿存在不足。征收实践出现了向被征收人分配土地发展权益的探索，如“城中村”的城市房屋拆迁模式、旧城改造中的“溢价补偿”模式等。构建我国房屋征收土地发展权益补偿制度应以征收中的城乡规划变动为切入点，重点推动“城中村”的集体改制、征收补偿方案体现土地发展权益、确立宅基地补偿价的测算方法及“城乡建设用地增减挂钩试点”政策的立法完善。

【主题词】房屋征收 土地发展权益 城乡规划

不论是国有土地上的房屋征收还是集体土地上的房屋征收，①人们所关注的重心均为补偿问题。而自2004 年设定财产征收的第22 条宪法修正案颁布以来，我国相关立法就不断针对被征收房屋的财产属性设定补偿制度，如2007 年10 月1 日实施的《中华人民共和国物权法》( 下称“《物权法》”) 就确立了宅基地使用权的用益物权属性，并在该法第121 条中明确规定征收时应对宅基地使用权补偿，而国务院2011 年1 月21 日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》( 下称“《征收条例》”) 则特别强调补偿公平，摒弃了旧拆迁法规以评估价确定被征收房屋市场价的规定，在其第19 条中规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低

于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，为评估外的其他方式确定被征收房屋财产价值奠定了法律基础。理论界与实务界对于征收补偿的讨论已经不再局限于对补偿公平或公正的一般性呼吁，逐渐开始深入探讨征收补偿的具体规则，如被征收房屋财产价值的多样化确定机制、②征收中经营性用地的政府联合采购以及征收中集体利益对个人利益( 财产) 的适当限制等问题。③

一、以被征收房屋财产属性确定补偿的不足

( 一) 农村房屋财产属性的限制

农民对其建于集体土地上的房屋享有所有权，但是按照《中华人民共和国土地管理法》及相关法规规定，农村房屋却不能自由买卖、出租、抵押，其所有者权能受到严格限制，实际上只具备生活资料地位，在法律上属于限制通流物。因此，农村房屋征收时很难确定市场价值，这也是以农村房屋财产属性确定其补偿价值的难题。

同时，作为农村房屋占地的财产属性，一直以来也存在法律上的障碍。《中华人民共和国土地管理法》第8 条第2 款规定，“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”农民个体仅对宅基地享有使用价值，在法律上却不允许宅基地自由流动，甚至在宅基地能否由城市居民继承的问题一直也未有定论。④ 因此，在农村房屋拆迁时，宅基地的价值补偿问题多年来在法律层面上一直未能得到明确。2007 年实施的《物权法》将宅基地使用权纳入用益物权范畴，这是立法保护农民财产权的重要举措，改变了一直以来我国法律规定中对农民宅基地财产属性的界定模糊状况。不仅如此，《物权法》第121 条进一步明确规定: “因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42 条、第44 条的规定获得相应补偿。”《物权法》的上述规定，对于征收时确定宅基地的财产属性并予以单独补偿起到了非常重要的作用。

但是，宅基地使用权遇到征收时如何“依法获得相应的补偿”，相关法律规定仍然缺失。因此，不论是农村房屋或者农民宅基地使用权，虽然在法律上已确立其财产属性，但是由于其法律上的限制，并不属于完全市场意义的财产，征收时依其市场价值实施补偿，即使完全由政府与农民自由协商、谈判，形成“事实上”的市场价，对于被拆迁农民而言，也欠缺市场参照，操作性很差，同时也未能触及农村房屋征收中宅基地补偿过低的真正源头。

( 二) 财产补偿公平标准的不足

由于我国城市房地产市场的不断完善，国有土地上房屋在公开市场上已经有了一套成熟的价值形成规则。对国有土地上房屋实施征收时，通过评估方式确定其市场价格已经成为我国立法的基本制度，《征收条例》第19 条规定甚至为第三方评估之外的价值形成方式留下了较大空间。因此，对于国有土地上房屋而言，基于市场机制的平等自由属性，征收财产的补偿适用公平标准符合法定市场价的内在要求。但是，即使适用公平标准对被征收人财产损失予以补偿仍然存在诸多不足。

首先，公平补偿标准不能实现被征收人的住房权保障。如果征收范围内的房屋面积过小，配套设施差，其市场总价过低，即使严格适用公平补偿标准，仍然不能通过补偿有效改善其居住条件，财产补偿的公平标准并不能实现住房保障功能。也就是说，被征收房屋的财产补偿的公平标准“见物并不见人”，对于某些弱势群体而言，无法实现被征收房屋承载的住房权保障功能，更不可能实现被征收人住房条件的改善，既不能完成《物权法》第42 条所要求的居住保障，也无法实现我国加入并批准的《经济社会文化权利国际公约》所承诺的适足住房权保障。⑤

其次，公平补偿标准不能发挥增量利益的分配功能。因为公益建设需要启动的房屋征收活动，在其建设完成后，很大程度上推动了当地的发展。但是，由于征收后的受益主体往往并非已灭失房屋的被征收人。因此，即使按照被征收房屋于征收时点的市场价值予以补偿，与房屋拆除后原地段新开发房屋的市场价格之间往往存在很大的差距，直接引致被征收人的不公平感，进而导致征收矛盾的难解。

通过以上分析，我们认识到对被征收房屋依其财产属性予以公平补偿，仍然存在诸多不足，特别是不能实现征收活动形成的增量利益向被征收人分配的功能，因此有必要寻求新的解决思路。

二、土地发展权概念的引入

为了解决被征收房屋财产补偿的不足，有必要引入域外的土地发展权概念。

( 一) 土地发展权的概念

土地发展权的立法最早源于英国1947 年颁布的《城乡规划法》。该法规定，土地发展权归属于国家，任何一个土地所有者要变更土地用途必须申请发展许可。1974 年以来，美国又在分区规划( Zoning) 制度的基础上，设立了可转让的发展权( Transferable Development Rights，TDR) 制度，即为了实现保护历史遗迹、地标建筑等目标，土地所有人的发展权可以转让，让渡的发展权在转让地块上作废，而可以在受让地块上与其现有的发展权相加而存在。后来，法国、德国、意大利、加拿大、新加坡、韩国等国及我国台湾地区都陆续建立了

土地发展权制度。⑥

目前，国际上关于土地发展权的定义比较统一，是指对土地在利用上进行再发展的权利，包括在空间上向纵深方向发展，在使用时变更土地用途之权。国内学者对于土地发展权则有狭义、广义与最广义之分。狭义的土地发展权仅指土地用途的变更，广义的土地发展权包括土地利用和再开发的用途转变以及提高利用强度而获利的权利，而最广义的土地发展权不仅包括土地用途的变更，土地开发利用强度的提升，还包括对土地投入的增加。笔者赞同最广义的土地发展权概念，因为不仅解释了我国征收过程中土地性质、用途改变产生的利益增加原理，同时也将土地发展权问题回归其产生之初的规划管制视野，深刻揭示了旧城区改建时

的利益产生机制。

( 二) 基于规划管制目的的域外土地发展权补偿制度

最早提出土地发展权的1947 年英国《城乡规划法》，其立法主要目的在于实现粮食自给，因此特别注重保护农地规模，强调农地神圣不可侵犯，对每一份农地都进行详细的规划以实现控制。根据该法规定，土地发展权属于国家，任何变更土地用途的行为均应向中央土地委员会申请发展许可并缴纳发展费。不过，根据该法规定，国家在拒绝土地所有者的发展许可后应当实行补偿。这就是英国最初的土地发展权补偿制度，带有非常明显的管制补偿性质。

后来在美国发展起来的可转让发展权制度，也具有典型的管制补偿性质，只不过该补偿通过市场方式由受转让方承担。在美国的分区规划制度下，每一规划区块使用类别、建筑高度、容积率、前后侧院的距离等事项均在分区规划中都有详细规定。在既定的详细分区规划下，土地所有人可以据此自行开发，正是在此意义，我们通常说美国的土地发展权归于土地所有人。但是，政府为了保护城市历史古迹或地标建筑，允许土地所有人可以买卖分区规划中可量化的容积率指标，使得需要管制地段的土地所有者失去变更土地用途的权利，同时由购买者按照市场价格补偿。这种可转让的发展权制度“主要用于保护历史古迹，开辟或保留开放空间，保存城市环境敏感地带等等”，⑦并实现了良好的规划目标。

在我国台湾地区，土地发展权补偿则以容积移转的方式表现出来，主要实施范围主要针对城市更新及古迹保存等领域。所谓“容积移转”，是指允许原属于一块土地的可建筑容积之一部分或全部，移转至另一块可建筑土地上使用。台湾地区的《文化资产保存法》第35 条规定“古迹除以政府机关为管理机关者外，其所定着之土地、古迹保存用地、保存区、其它使用用地或分区内土地，因古迹之指定古迹保存用地、保存区、其它使用用地或分区之编定、划定或变更，致其原依法可建筑之基准容积受到限制部分，得等值移转至其它地区建筑使用或享有其它奖励措施。”《古迹土地容积移转办法》第三条则具体规定: “实施容积率管制地区内，经指定为古迹，除以政府机关为管理机关者外，其所定着之土地、古迹保存用地、保存区、其它使用用地或分区内土地，因古迹之指定、古迹保存用地、保存区、其它使用用地或分区之划定、编定或变更，致其原依法可建筑之基准容积受到限制部分，土地所有权人得依本办法申请移转至其它地区建筑使用。”

三、我国征收实践中土地发展权补偿的制度缺失

( 一) 严格管制政策下我国土地发展权的缺失

在我国，不论是集体土地还是国有土地上均施行严格的管制政策，任何土地用途的变更、性质的变化及强化土地利用的开发行为均通过事前的政府规划或许可控制。

在集体土地上，我国实行非常严格的三级规划、计划、用途管制体系。首先，通过土地利用总体规划在中央、地方直至乡镇一级，将总体规划控制目标层层分解落实。其次，按照土地利用总体规划编制与审批途径确定土地年度利用计划，实行建设用地总量控制。最后，实行严格的土地用途管制，其中包括严格的耕地保护制度及基本农田保护制度。不仅如此，《土地管理法》还规定，除了农民申请宅基地及乡镇企业用地等有限情形，任何单位和个人进行建设的，必须使用国有建设用地，而集体土地转国有建设用地则通过省级政府及国务院征地审批严格控制。集体土地受到严格的三级管制，动态的开发利用需要将集体土地转为建设用

地时，必须经过中央和省一级政府土地征收及农用地转建设用地的审批，因此，集体土地只能在法定状态下使用，任何开发利用均受到严格的禁止或限制，甚至在同一用途范围的利用强度变化也不允许，如《基本农田保护条例》第17 条就规定: “禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”

国有土地特别是城市规划区内国有土地的开发利用，则受到规划法律体系的严格管制。首先，通过编制规划方式总体控制城市国有土地。依照规划法律规定，城市规划有总体规划和详细规划，而详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划，其中，建设用地规模属于强制性内容。其次，任何单位或个人为利用国有土地必须取得建设用地规划许可与建设工程规划许可。不论是国有划拨土地使用权还是出让国有土地使用权，其前置条件就是获得建设用地规划许可，以确定建设位置、面积、允许建设的范围。⑧ 对于开发性质的国有土地使用权，《城乡规划法》第38 条规定: “在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第39 条规定: “规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。”也就是说，任何对国有土地开发性质的利用，已经在出让合同中确定，表明政府已通过收取土地出让金的方式实现土地发展权益。⑨

正是基于国家对集体土地与国有土地开发利用的严格事前规划( 计划) 、许可控制，我国现有的国有与集体土地上并不存在法定的土地发展权。有学者就指出，我国现有土地产权体系是由土地所有权、使用权、租赁权、抵押权等多项权能构成的权利束，其特征是以静态的土地所有权和使用权为中心，“只反映土地利用的静态权利，未能反映土地利用的动态权利”。

( 二) 土地征收与城市房屋拆迁中错位的土地发展权益分配及其影响

不论是土地征收，还是房屋征收，均为利用被征收土地或房屋占地范围的土地开展重新建设活动，其中就包括大量的开发利用，如发展工业、开发房地产等等。在我国严格的土地管制法律及政策体系下，土地征收或房屋征收就构成实现土地发展权益的主要方式。但是，通过征收形成的土地发展利益却未能在政府、用地人及被征收人之间公正的分配，进而引发大量的社会矛盾与冲突。

由于集体土地只能通过土地征收转为国有建设用地，进而通过政府出让国有土地使用权的方式开发利用，实质上政府垄断了集体土地的发展利益。同时，因为征地时对农民补偿仅以静态的农用产值确定，政府取得的土地发展利益与农民的征收补偿之间的差距巨大。

在城市房屋拆迁中，不论是1991 年还是2001 年实施的《城市房屋拆迁管理条例》，均未明确城市房屋拆迁的公共利益标准，大量的商业开发行为通过城市房屋拆迁活动进行，政府通过出让拆迁范围内的国有土地使用权，获得包括土地用途变更后的发展权益在内的土地出让金，开发商则获得土地开发强度增加的发展利益，被拆迁人依法只能获得静态的二手房市场价格补偿。三者之间的利益分配存在巨大的反差，旧城改造往往成了一场分享土地发展权益的政府与开发商之间的一场“盛宴”。

大量的土地发展权益通过征收后的开发产生，但是，该权益并未公正地在政府、用地人及被征收人之间分配，进而导致被征收人财产收益、居住、生活水平没有得到实质性的提高，甚至还有所降低。不论土地属于国有或者集体所有，经过征收后的土地发展利益没有在政府、商业主体及被征收人之间均衡分配，特别是被征收人处于天然的弱势地位，其利益未能得到足够的体现，因此被征收人或被拆迁人通过形形色色的方式抗拒征地与城市房屋拆迁就在所难免，进而加大社会成本，因为征地拆迁、城市房屋拆迁引发的上访潮多年来居高不下，政府为了控制包括该类矛盾的“维稳”工作已经陷入了“越维越不稳”的怪圈。在某些地区，政府颁布的安置补偿政策无法公正解决被征地农民的正当诉求，征地拆迁过程甚至出现了大量被默许的“种房子”、“假离婚”现象，出现了争取政策之外安置补偿的乱象，在某些方面已经构成对社会正常伦理的挑战。

四、土地发展权益补偿制度在我国征收实践中的萌芽

虽然我国法律上并未设定被征收人的土地发展权，但为了解决矛盾，特别是因为征收中开发利益巨大，仅由政府与开发主体享受土地发展权益与被征收人的补偿之间存在巨大的反差，矛盾突出，不少地区已经开始探索在征收活动中配置土地发展权益的制度创新。

( 一) “城中村改造”的城市房屋拆迁模式

由于城市房屋拆迁程序相对规范，且相关制度比较成熟。许多地方在进行“城中村”改造时往往援用城市房屋拆迁模式。由于这种模式面临的首要法律障碍就是“城中村”集体土地转为国有土地性质的问题，因此不少城市将“城中村”全部村民转为城镇居民，直接将原有的非农建设用地转为国有土地，进而适用《城市房屋拆迁管理条例》实施“城中村”改造。政府将村组建制撤销后的剩余集体土地直接收归国有，并依照城市房屋拆迁程序实施拆迁和补偿，实际上是将宅基地从集体土地性质变更为国有性质的土地发展利益归于被拆迁人，并在拆迁时将村民集体土地上的房屋作为国有土地上房屋的补偿，以此方式向其分配土地发展权

益。虽然这一模式最大的法律障碍在规避了土地征收的法定程序，但是，因为其对城中村农民宅基地上的土地发展权益的尊重，加之城市房屋拆迁程序的规范，在不少地区得到了普遍的推行。

( 二) 旧城改造中被拆迁房屋市场评估价外的“溢价补偿”模式

2001 年11 月1 日施行的《城市房屋拆迁管理条例》第24 条规定: “货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。”这一条规定确立了城市房屋拆迁中的市场价格补偿方式，能够较为完整地体现被拆迁房屋的财产属性，相较于1991 年施行的《城市房屋拆迁管理条例》而言，有着符合社会主义市场经济建设的进步意义。但是，以被拆迁房屋的市场评估价作为补偿的基础，存在着前述静态财产与动态开发之间的价值差异，即使严格按照法律要求以被拆迁房屋评估价格补偿被拆迁人，仍然有可能因补偿过低造成拆迁矛盾的难解，有些地区就通过立法方式明确规定评估价之外“溢价补偿”，如2004 年1 月1 日广州市人大常委会施行的《广州市城市房屋拆迁管理办法》第25 条就规定: “被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。本市历史旧城区范围内被拆迁住宅房屋的补偿金额，按照房地产市场价格增加20% 确定。历史旧城区范围以附图的标示为准。

广州市地方立法规定的市场评估价外“溢价补偿”模式，虽然与上位法之间存在某种程度的不一致，其

立法动因往往是推动拆迁矛盾的顺利解决、限制旧城改造的冲动及体现被拆迁人的无形损失等理由，���但在

被拆迁房屋的静态财产价值上增加一部分补偿，笔者认为这实际上就是将拆迁范围土地因拆迁后新建设形成的发展权益向被拆迁人适当分配的表现，而这也是较为符合法理的解读。

( 三) 农村房屋拆迁中产权置换的“双控模式”

我国土地管理法律法规允许农民依申请取得宅基地建房，其目的在保障农民的居住条件。因此，早年农民宅基地的财产属性虽然未能在法律上得到承认，房屋所有权在法律上也属于限制性的财产，但是农村房屋拆迁后仍然应当保障被拆迁农民的居住条件，这是我国有关集体土地上房屋拆迁补偿立法及政策中一直坚持的基本原则。在集体经济组织地域范围内尚有农用建设用地情形时，被拆迁农民仍然具有申请新宅基地重建新房的空间，藉助宅基地管理法律法规及政策实现其居住保障。但是，随着城镇化、工业化的大规模推行，在耕地总量严格控制情况下，农村房屋拆除后，再由被拆迁农民申请新的宅基地建房的政策大环境也日渐收缩。在农村房屋拆迁时，政府就面临着在国有土地上为被拆迁农民提供住房的安置义务。由于宅基地房屋与国有土地上房屋在财产属性具有较大的差异，以市场价计算两者之间的差价并由被拆迁农民补清差价，不仅存在操作层面的困难，也与被拆迁农民住房保障原则存在严重冲突。因此，许多地方对被拆迁房屋进行产权置换时，采取了“双控模式”，即在同一时点，根据建筑市场的价格，测算出被拆迁房屋的建筑安装成本，同时以被拆迁房屋的成新率为加权系数，确定被拆迁房屋的重置价，而在测算安置用房价格时，也排除占地范围的国有土地使用权价值，仅计算其拆迁时点的建筑安装成本，由被拆迁人按照房屋建筑安装成本结清差价。

农村房屋拆迁时产权置换的“双控模式”操作作简便，理解容易，在全国各地得到普遍推行，许多地方甚至在确认被拆迁农民合法房屋后，采取不补差价的同等面积等量置换方式，如2003 年8 月1 日施行的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》( 北京市人民政府第124 号令) 第15 条第2 款就规定: “农村集体经济组织或者村民委员会作为拆迁人实施拆迁，以本集体建设用地范围内的房屋安置被拆迁人的，经村民会议或者村民代表会议讨论通过并报乡( 民族乡) 、镇人民政府批准后，可以按照被拆除房屋建筑面积安置，也可以结合被拆迁人家庭人口情况安置。”

( 四) 农村房屋拆迁时的宅基地“区位价”补偿模式

由于农村房屋的市场流通受到限制，不论是宅基地使用权还是房屋所有权，均属于限制性的财产，在农村房屋拆迁安置时普遍适用的“双控”模式在被拆迁人要求货币补偿时就会产生与产权置换方式的显著价值差异，因此不少地方在细化农村房屋货币补偿方式时，在被拆迁房屋的重置价之外单独规定了宅基地的单独补偿模式，如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第14 条就规定: “拆迁宅基地上房屋实行货币补偿的，拆迁人应当向被拆迁人支付补偿款。补偿款按照被拆除房屋的重置成新价和宅基地的区位补偿价确定。房屋重置成新价的评估规则和宅基地区位补偿价的计算办法由市国土房管局制定并公布。按照前款规定对被拆迁人给予货币补偿的，不再进行房屋安置或者另行审批宅基地。”按照北京市国土房管局于2003 年8 月1日公布的《北京市宅基地房屋拆迁补偿规则》第4 条第1 款规定，宅基地区位补偿价计算公式为（略）。

该规则第4 条第2 款同时规定: “当地普通住宅指导价，由区县人民政府参照一定时间、一定区域内普通商品住宅均价、城市规划等情况综合确定。”宅基地房屋的区位补偿价以普通商品住宅均价为基数扣除宅基房屋的重置成新价格，实际上就是同一房屋占地因集体所有与国家所有土地性质不同而形成的差价。从土地发展权角度来看，这种模式也是一种对被拆迁人分配土地发展权益补偿的制度实践。

( 五) 土地征收与旧村改造同步的厦门“金包银”模式

2005 年以来，福建省厦门市开展多外集中区和软件园区等产业开发园区建设。为了解决园区建设的征地难和被征地农民生产、生活出路问题，以留地安置模式为基础，结合旧村改造目标，推行“金包银”的政策创新。所谓的“金包银”，特指在工业集中区、开发区等成片建设的区域，保留村庄居民点，按工业集中区开发建设的要求统一规划，落实人均15 �的农民预留用地政策，对村庄外围进行改造建设。其中，“金”是指紧邻工业集中区，在住宅较密集、人口相对集中且规划允许保留的村庄外围为工业集中区规划建设的配套用房( 简称“金边”) 。“金边”的建设必须统一政策、统一规划、统一标准，一般为底层店面、上部公寓的商业用房，为村民提供经营性收入的来源，被征地农民通过享受征地拆迁政策，以征地补偿款为投入，基本实现每户被征地农民拥有一套居住用房、一套公寓( 用作出租) 和一个店面( 或一份股份) 。“银”是指“金边”内按照城市标准进行改造建设的村庄，实现就地城市化( 简称“银里”) 。“银里”改造项目采用“改造模式”和“金包金模式”。所谓“改造模式”，是指建筑和房屋比较新的就地改造村庄必须按城市社区的标准统一规划改造旧村，包括村内道路的疏通修建、供电、通讯、给排水、垃圾处理等。所谓“金包金模式”，是指旧村建筑和房屋比较旧，且拆迁数量较大的村庄必须按照城镇格局进行新村建设，因其“边”和“里”都是新的，故称为“金包金模式”。

厦门“金包银”模式不仅有留地安置模式由失地农民一定比例共享农用地变更性质与用途的土地发展权益的优点，同时对已经纳入城市范围的农村房屋采取城市社区标准重新建设，通过加强投入，既改善了失地农民的居住条件，也实现了农民宅基地的土地发展权益，克服了留地安置模式中原有农村地区私搭乱建的乱象。

( 六) “城乡建设用地指标增减挂钩试点”中的重庆“地票”模式

在建设用地总量控制的管制政策下，各省无法向严格执行“18 亿亩红线不动摇”目标的中央申请获得新增建设用地指标，转而纷纷通过土地整治等方式，将农村宅基地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地，以腾出存量建设用地指标。为了筹措土地资金，重庆市创造性地运用市场方式，将经过土地整理后取得的建设用地挂钩指标即“地票”推向市场，由具有用地意向的单位或个人通过土地使用权交易市场公开竞价买卖。根据《重庆农村土地交易市场暂行办法》第27 条规定，“地票”落地时，可以纳入新增建设用地计划，增加等量城镇建设用地，并冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。用地单位为了获得新增建设用地，纷纷到重庆农村土地市场交易所拍卖地票。重庆农村土地交易所自2008 年12 月4 日成立到2009 年底，共开展8 次土地地票交易，交易地票54 宗，总计13500 亩，成交金额总计达12． 89 亿元，最高成交单价14． 33 万元/亩。

根据土地发展权理论，土地整治中将包括农村宅基地在内的农村建设用地复垦为耕地时，实质上是土地用途的变更，这一动态过程即土地发展权益的空间。而重庆的“地票”模式，则将反映这一土地变更用途的发展权益用挂钩指标的虚拟方式推向市场，由用地单位竞价，价高者得。这实际上是一个市场方式的土地发展权益还原过程。也就是说，“地票”交易价格就是市场方式形成的耕地向建设用地转换过程的土地发展价值。对于土地整理后通过市场显化的土地发展权益，重庆市将其倾斜分配于给集体土地的使用权人、所有权人。

重庆“地票”模式的优点，在于探索了一条通过市场方式确定集体土地发展权益的模式，并在利益分配上向集体经济组织与农民倾斜，不失为推动农村房屋征收土地发展权益公正分配的创新机制。

五、构建我国房屋征收土地发展权益补偿制度的初步设想

我国土地征收与房屋征收过程中土地发展权补偿的制度缺失，实际上揭示了我国静态土地权利的制度与动态的土地利用之间的割裂。因此，有必要以发展的眼光处理征收活动形成的增量利益向被征收人分配的问题，笔者结合房屋征收实践中已经出现的向被征收人分配土地发展权益补偿的创新，认为我国房屋征收土地发展权益补偿制度的构建可以集中在如下四个方面:

第一，通过房屋征收活动实现“城中村”的集体转制。

在以广州市为代表的“城中村”改造的城市房屋拆迁模式中，在直接适用城市房屋拆迁法律制度对集体土地上房屋实施拆迁的同时，也对村民在集体经济组织的权益采取了改制的方式，即将集体经济组织转制为股份制企业，从而实现了以村民房屋为核心的价值转换，属于将征收活动产生的土地发展权益向被征收人全部分配的表现。这种方式既有利于实现政府的“城中村”改造目标，也能够发挥集体经济组织的作用，实现被征收人的长期利益保障。

不过，由于这种模式以《土地管理法实施条例》第2 条第( 五) 项规定为依据，而2005 年国务院法制办公室、国土资源部通过国法函［2005］36 号文曾经指出，《土地管理法实施条例》第2 条第( 五) 项规定“是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有”，实质上否定了这种缺少土地征收程序的“城中村”改造模式的合法性。而且，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》( 国发［2004］38 号) 第( 十) 条也规定: “禁止擅自通过‘村改居’等方式将农民集体所有土地转为国有土地。”

但是仔细研读前述两个文件，笔者认为，“城中村”的集体转制并不违反《土地管理法》有关征地管制的立法本意。

1998 年《土地管理法》确定了现行征地管理制度，严格征地的要求主要体现在该法第45 条中，即规定基本农田、超过三十五公顷的耕地征为国有的，均须报国务院批准。可见，《土地管理法》有关严格征地管理的重心在于耕地保护，这与中央一直强调的“十八亿耕地面积红线保护”的精神是一致的。但是，“城中村”所涉及的土地均为集体建设用地，在“城中村”改造时将其一体转为国有土地，并不违背《土地管理法》严格实施耕地征收的管制精神。因此，以国有土地上房屋征收法规政策为依据( 主要指新出台的《征收条例》) ，在征收活动中通过“城中村”的集中转制，既与当前各地推行的“城中村”改造大趋势相吻合，能在很大程度上推动以改善“城中村”居民的居住条件改善，也能间接实现城镇化的目标。

第二，以房屋征收过程中形成的土地发展权益为根据，推动被征收人实质参与征收补偿方案的形成。

2011 年1 月21 日颁布实施的《征收条例》在补偿制度上的最大变化，就是将2001 年《拆迁条例》第24条规定的“货币补偿金额…以房地产市场评估价格确定”调整为该法第19 条规定的“被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由房地产价格评估机构…评估确定。”这一立法调整，表明被征收房屋的市场价值形成机制并不限于评估方式，被征收人也可在《征收条例》所强调的征收补偿方案意见征求程序中提出高于评估价的补偿方案。但是，被征收人对补偿方案的意见反馈，不能是被征收人的“漫天要价”，其提出的被征收房屋价值必须有所根据，否则仍然可能陷入由征收人按照评估价确定补偿方案的老路，导致补偿方案征求意见程序虚置，补偿矛盾仍然难解，不能实现《征收条例》立法的本意。

在国有土地上房屋征收活动中争议较大的旧城区改建中，因为规划的变动导致征收后原地段新建房屋的性质、用途、容积率等方面均发生了较大的变化，表明通过征收活动形成了土地发展权益，但是，如果仅以被征收房屋于征收决定公告时点的评估价值补偿，仍然未能实现对被征收人适当分配土地发展权益，在前述广州市立法中的“溢价补偿”模式中，虽然也存在土地发展权益向被征收人分配的内容，但是其理由仍然较为粗疏，容易为人所垢病。因此，以《征收条例》第19 条的调整为契机，结合《征收条例》所强调的征收补偿方案意见征集程序，以征收过程中形成的土地发展权益为根据，由被征收人提出具有较为客观的反馈意见，

推动征收补偿方案与评估价之间的适当分离，���进而实现被征收人实质性的参与补偿方案的制定。

第三，以征收前后城乡规划变化为基础，在农村房屋征收中确定较为客观的宅基地补偿价测算方法。

由于《物权法》及国土资源部相关政策已经明确要求农村房屋征收时应对宅基地予以补偿，实践中被征收人也有着要求区分并明确宅基地补偿价的普遍呼声。虽然宅基地在法律上属于限制流通物，无法通过市场机制形成其独立的财产价值，但是，由于征收活动实质是一个动态的土地发展权实现过程，因此，结合征收前后城乡规划的变动，以宅基地原地块在新规划中的市场价值作为测算基础，不失为确定宅基地补偿价的科学方法。

北京市推行的独立的宅基地区位价补偿方式，在后期的发展过程中已渐渐形成了城乡同房同价的效果，如在2009 年广为社会公众关注的朝阳区大望京村房屋拆迁过程中，选择货币补偿的被拆迁房屋综合补偿价位已达每平方米约一万元左右，而周边商品房价格在12000 － 13000 元/m2 左右，被拆迁房屋的货币补偿价加上补助费用已能保证在周边购买商品房。大望京村拆迁模式的成功，其中重要因素之一即在于城乡统筹在规划上的突破，如大望京村党支部副书记王连仲在事隔一年后接受记者采访时就表示: “之前村庄没有纳入城市规划，而村集体没有权力开发土地。将农村集体土地纳入土地储备，转为国有建设用地模式，较好

地解决了这一问题。

以宅基地房屋征收前后的规划变动为基础测算区宅基地补偿价格，既能避免宅基地无市场交易形成价格的难题，又能显现宅基地于征收前后土地发展权价值的形成过程，也能通过中介评估等科学方法予以测算，在保障宅基地使用权人的的补偿方面既有法理根据，也具有可操作性，有必要在征收活动中大加推广，并在实践中进一步细化、规范。

第四，通过立法完善“城乡建设用地增减挂钩试点”中的土地发展权益市场还原机制。

由于我国集体土地上存在严格的用途管制及十八亿亩耕地面积不能动摇的战略目标，各地通过土地征收程序将集体土地征为国有建设用地的空间日渐收缩，城镇化、工业化需要的建设用地普遍紧缺。因此，2006 年国土资源部推行的“城乡建设用地增减挂钩试点”在各地得到了欢迎并迅速推广，也出现了前述土地发展权益市场还原机制创新的重庆“地票”模式。不过，各地通过土地整治方式推行的“城乡建设用地增减挂钩试点”活动，虽然主要表现形式是将宅基地等集体建设用地复垦为耕地，以获取建设用地指标用于其他地方建设的活动，与传统的征地拆迁后在征收范围内需要开展新的建设有所不同，但是试点活动中同样需要对农民所有宅基地房屋实施拆除，而农村房屋及宅基地在法律上具有财产属性，通过政策推行的挂钩试点活动，在本质应当属于不改变集体土地所有权性质、征收农村房屋的行为，依照《立法法》第8 条规定的法律保留原则应当将该项政策依据上升为法律予以规范。因此，为了遏止当前城乡建设用地增减挂钩试点中各地的大拆大建、农民“被上楼”现象，有必要在修订《中华人民共和国土地管理法》时，将“城乡建设用地增减挂钩试点”政策上升为区别于集体土地征收的农村房屋征收制度，同时以重庆“地票”模式为基础，完善市场化的土地发展权益还原机制，同时在补偿部分明确将该过程中形成的利益向原宅基地使用权人倾斜分配。