一、引言
建国以来，中国农村土地政策经历了一个持续变迁的过程。从建国前的封建土地所有制到土地改革后全国普遍确立的农民土地所有制，从农业集体化过程中确立的土地集体所有制再到改革开放后确立的土地所有权和使用权分离的家庭联产承包责任制，中国农村土地政策实现了多次重大的调整。中国是一个典型的以农民为主体的国家，土地是农民生产和生活的基本资源。但同时，在农民占据人口主体而又以现代化为己任的中国，土地也是国家建设的基本资源。建国后土地政策的变迁实际上是围绕着农民和国家建设的关系而展开的，从农民与国家建设关系的视角来理解中国农村土地政策的变迁有助于深入发掘隐含于土地政策背后的事实与逻辑。而从现有的相关文献来看，尽管对土地政策的研究成果较多，但主要还是对农村土地政策变迁本身的分析，如胡穗从土地所有权与经营权的角度分析了中国共产党农村土地政策的演进，〔1〕为我们呈现了中国共产党农村土地政策的演进历程。冯继康主要从生产力与生产关系的框架进行分析，探讨了中国农村土地制度的演进历程和创新模式。〔2〕但上述文献对中国农村土地政策变迁背后的政治逻辑还缺乏深入的探讨。叶国文对中国土地政策的分析在一定意义上已经深入到政策背后的国家建设逻辑，〔3〕为我们研究国家建设与土地政策的关系提供了重要的文献基础，然而，对于现代国家所具有的主权和公民权利两重性而言，他更多阐述的是国家建设的主权面向，尚未充分关注到土地政策中反映出的农民权利，而这一忽略影响了对土地政策与国家建设关系的充分揭示。就此而言，本文对国家建设、农村土地政策变迁与农民权利保障的研究有利于充分理解土地政策与国家建设的深层次关系。
二、国家建设:农村土地政策变迁的内在逻辑
走向现代国家是中国现代政治的主要线索，而国家建设描述的即是现代国家的形成及其过程。在吉登斯看来，现代民族国家的重要特点就在于国家权力对日常生活的全面渗透，民族国家权力从以往暴力的明显使用转变为行政权力的普遍运用，“它对业已划定边界(国界)的领土实施行政垄断，它的统治靠法律以及对内外暴力工具的直接控制而得以维护。”〔4〕在此，吉登斯强调的是国家建设的政治功能，即带来现代国家权力的渗透性和普遍性。奥罗姆将国家建设视为现代化的政治方面，他认为，现代民族国家的建立，“常常(即使并不永远)引起社会其他方面的发展。学术界有时把这些变化称为‘现代化’。国家建设是这些变化的政治方面，……”〔5〕可以看出，奥罗姆更为强调的是国家建设作为现代化政治方面的社会影响，即带来社会的现代化。实际上，上述两种意见各自强调了国家建设的不同的侧重点，不管是权力的下沉还是社会现代化都是现代国家建设及其过程中出现的结果，因此，可以将国家建设界定为现代国家的建设及其过程。然而，在不同性质的国家与社会，国家建设也有本质上的差异。正如张静指出的，在欧洲历史研究中，国家建设更多的是对一个客观发生的近代化现象的概括。的确，从这个现象中人们看到，分散的、多中心的、割据性的权威体系，逐渐转变为一个(以现代国家组织为)中心的结构。〔6〕而在中国这样一个后发国家，国家建设更多地体现了政治精英的意志。对此，邹谠曾指出:“20世纪中国政治的一个特征就是政党及其领袖的决策对政治发展的影响，在一个更长的时期中，比其他国家更直接、更重大、更显而易见。”〔7〕新中国建立后，随着中国共产党作为执政党全面掌握国家政权，中国的国家建设集中体现了执政党的引领作用，而土地政策的变迁也正是围绕国家建设的目标和实践进行的。
新中国建立后，国家随之在全国农村地区推进了土地改革，实现了土地的农民所有，农民土地所有权的确立为提升农民的生产积极性和保障农民的生存权提供了现实的基础。事实上，随着建国后农村土地改革的推进和逐步完成，农业生产也不断发展。1952年中国农业总产值为484亿元，比1949年增长48．4%;1952年人均国民收入增加到104元，比1949年增长58%。〔8〕然而，土地改革所实现的农民土地所有制很快与推进现代化的国家建设战略产生了紧张关系。建设一个现代化的国家始终是中国现代国家建设的目标所在。现代化要求推进大规模工业的迅速发展，这在当时生产力非常落后的中国显得非常重要，而大规模工业的发展又需要得到相应的农业方面的支撑。当时执政党的决策层认识到，在土地等生产资料一家一户占有的情况下，很难提升农业的生产效率，也很难为工业化的推进提供可靠的支撑。基于土地农民所有制下小农经济与国家建设战略之间的内在冲突，为了保障现代化的迅速推进，国家逐步引导农民走上了一条集体化的道路。农村的集体化过程也就是农民土地一步步由私有转变为公有的过程，从1953年开始，经过从互助组到初级合作社、高级合作社和人民公社四个阶段，农村逐步确立了集体所有集中经营的农村土地政策。1955年11月，全国人大常委会通过的《农业生产合作社示范章程草案》第1条规定:农业生产合作社是劳动农民的集体经济组织，“它统一地使用社员的土地、耕畜、农具等主要生产资料，并且逐步地把这些生产资料公有化”。〔9〕1958年人民公社化运动兴起后，随着人民公社的普遍建立，原属农民个人所有的土地、农业生产资料、生产工具和农产品收入实行公有。
随着农村集体化的推进和人民公社制度的建立，包括土地在内的生产资料逐渐收归集体所有。但是，农村土地集体所有制的确立脱离了中国国情和农村实际，违背了生产关系一定要适应生产力发展要求的客观规律，不仅没有起到助推现代化的预期目的，反而阻碍了农业生产力的发展，影响了国家建设的进程。从1958到1978年，中国农业总产值从566亿元增加到1567亿元，平均每年仅增加50亿元，年均增长率为2．32%，粮食总产量从2亿吨增加到3．0477亿吨，人均占有粮食只增加了10公斤多一点，平均每年每人只增加了0．5公斤。〔10〕上述农村土地政策所带来的后果不仅难以助推国家的现代化，而且不利于巩固国家政权稳定，显然与国家建设战略是不相符的。在此背景下，为了使农村土地政策更好地服务于国家建设战略，国家对农村土地政策进行了重大调整，逐步确立了所有权和使用权分离的家庭联产承包责任制。
1978年10月安徽凤阳县小岗村农民率先秘密进行了土地承包，第二年即实现了粮食生产大丰收。经过激烈的思想交锋，1982年1月中央批转《全国农村工作会议纪要》，正式肯定了生产责任制。1983年1月，中共中央下发关于《当前农村经济政策的若干问题》的文件，全面肯定了家庭联产承包责任制，认为“联产承包制采取了统一经营与分散经营相结合的原则，使集体优越性和个人积极性同时得到发挥。这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。”〔11〕在此背景下，家庭联产承包责任制在全国迅速推行，1983年全国实行包干到户的生产队占生产队总数的96．6%。〔12〕
所有权和使用权分离是家庭联产承包责任制的核心特征。一方面，农村的土地属于集体所有，这是对农村土地政策的本质规定。1982年宪法第十条明确规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”〔13〕1998年8月九届人大常委会修改通过的《中华人民共和国土地管理法》进一步作了如下的规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”〔14〕另一方面，农村土地依法由农民使用，这构成农村土地政策的重要特色。上述土地管理法明确规定，“国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”〔15〕家庭联产承包责任制的确立和推行不仅极大地促进了农业的发展，而且为整个国民经济的发展和现代化的推进做出了重要的贡献。据统计，1979－1984年社会总产值增长9．1%，其中，农业发展贡献5%－6%。〔16〕家庭联产承包责任制的实施极大地激发了农民的主动性和积极性，巩固了基层政权，促进了农村生产力的发展，也通过剩余劳动力的转移和农业产品供应的提升为中国的城市化和工业化发展作出了重要贡献。由此可见，家庭联产承包责任制之所以能够确立和顺利推行，根本原因也在于其适应了中国国家建设战略的需要。
三、农民权利缺失:农村土地政策变迁中的问题呈现
土地是农民生产和生活的基本资源，构成了农民的基本权利保障载体，然而，在国家建设的逻辑中，土地政策更多地服务于现代国家建设的需要，从而可能忽略土地作为农民权利保障载体的属性，并造成农村土地政策变迁中的农民权利缺失。农业集体化过程中人民公社的建立确立了土地的集体所有制，终结了土地的农民所有制，但在“一大二公”的人民公社中，根据奥尔森的观点，由于搭便车行为的存在，理性自利的个人导致集体行动的非理性后果，〔17〕造成了农村生产遭受破坏和农民生存发展权利缺乏保障。改革开放以来，随着工业化和城市化的推进，城市数量增多和空间拓展对土地资源的需求越来越大，这种需要主要是通过不断占用周边农村的土地而得以实现的。而城市和工业建设对土地资源的占有意味着一部分农民将失去土地。在理想的情况下，如果土地从农民手中的转移伴随着农民身份的转换和权利保障制度的完善，那么，农民是愿意转移手中的土地的。然而，在身份管理和社会保障制度不健全的情况下，农民土地的转移则往往意味着农民的生存失去保障。改革开放之初，国家在沿海城市设立了一些经济开发区，各地也设立了一些地方经济开发区，这些开发区的建设占用了城市周边农民的一部分土地。但总的来说，80年代农村土地被侵占的规模还是比较小的。统计资料显示，在1991年前，全国仅有117个开发区。1992－1993年，平均每天诞生5个以上开发区，到1993年初，全国乡镇以上开发区已达8700多个，挤占土地1．5万平方公里。统计资料表明，这些开发年的开发区热就挤占了2400万亩耕地。〔18〕而1997年，全国开发区规划面积就达到1．2万平方公里。〔19〕一方面是农民土地的大规模流失，另一方面却是农民在土地流转收益中所得的极少的份额。据国家有关统计资料显示，在土地收益分配中，农民只得5%－10%，村一级得25%－30%，政府及部门得60%－70%。〔20〕土地收益中的绝大部分为政府所得，而失去土地的农民则拿到了土地流转收益中的极少部分，这显然无法保障农民的生存和发展权利。此外，农村的现行土地政策在城市化不断推进的背景下也面临着较大的冲击。1998年修改通过的土地管理法第四十七条规定，征用土地根据被征用土地的原用途给予补偿。对于农民而言，主要的土地是耕地，征用耕地的补偿费用又主要是土地补偿费和安置补助费，“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”〔21〕这里的问题在于，耕地产值本身是一个模糊的概念，耕地种植不同的作物其产值往往有较大的差别，在不同的时期耕地产值也与市场价格走向、国家政策等大的背景有关，如果不进行系统地规定，那么耕地产值实际上是难以确定的。而作为征地主要实施者的地方政府则可能在自身利益的考量下确定一个低于耕地实际产值的数值。应该说，国家在一定程度上也考虑到了上述情况，并随后作出了补充规定，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”〔22〕上述补偿规定体现了立法者区分不同情况努力保障农民土地权利的意图。但是，对最高补偿费用进行限制在实际操作中有可能造成补偿费用的尽量就低不就高，从而不利于充分保障农民的土地权利。除了土地补偿费和安置补助费之外，耕地补偿费用还包括地上附着物和青苗的补偿费，这一部分补偿费用由省级政府规定，实际上，耕地上附着物和青苗的补偿费比较低，相比土地补偿费和安置补助费而言基本不对农民的补偿费用造成实质影响。在耕地之外，征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准也由省级政府参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。但实际上，由于其他土地远没有耕地那样受到国家和社会的关注，其补偿标准也相对低很多。而一旦农民的土地尤其是处于城市化进程中的农民土地在征用后进入市场，其价值往往上升很多。以南京市2002年为例，政府向农民征用土地的最低价为每亩8万元(含土地补偿费、安置补助费以及地上附属物和青苗的补偿费)，最高价20万元。而政府转手拍卖最高价每亩980万元，最低价每亩120万元，中间差距非常大。〔23〕实际上，即使是根据现行土地管理法规定的征地补偿，也有很大一部分是不属于农民的。因为根据1998年12月通过的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”也就是说，因土地被征用的失地农民，得到的主要是征地费用中所占份额较少的一部分安置补偿费用以及地上附着物及青苗补偿费。尽管实施条例规定了被征地农民由农村集体经济组织安置、由其他单位安置和不需要统一安置三种安置办法，但实际上每一种安置办法都有一些问题。进入新世纪后，尽管一些
地方的农村集体经济组织不断发展壮大，但这主要是一些经济发达地区或城郊地区，随着农村家庭联产承包责任制的稳定推行，大部分地方的农村集体经济组织实力日益薄弱。这些农村集体经济组织或者不具备安置被征地农民的能力，或者对被征地农民的安置不具备可持续性，真正有条件安置的只是少数。
再如，物权法的出台给农民土地权利提供了重要的法律保障。但由于实际情况的复杂性，物权法也还是存在着一些不足。土地管理法对宅基地的转让、买卖、出租和抵押进行了限制，土地管理法第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”〔24〕由于宅基地不得转让、买卖、出租和抵押，而宅基地上附着的建筑物也不能进行转让、买卖、出租和抵押。这使得农民很难实现其土地及附着物的财产权利。物权法第一百五十三条规定，“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”〔25〕这就沿用了土地管理法的规定。不利于充分保障农民的土地权利。另外，物权法规定建筑物和其他土地附着物可以抵押，“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。”〔26〕
但同时又规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”属于不得抵押的财产。〔27〕随着农村经济的发展和农民经营活动的多样性，越来越多的农民有通过抵押贷款进行经营活动的需要，但上述规定使得农民土地及其附着物的财产权利无法有效实现。
农村土地政策变迁中农民权利的缺失实际上反映了政策背后的两种逻辑之争，“一是国家(政府)逻辑，即认为只有国家才能代表全体人民整体利益，国家所有权优先，以国家为本位;一是国民逻辑，即认为土地财产权应该更多地由作为国民的农民所支配，公民个人的财产权也是神圣不可剥夺的。”〔28〕在国家逻辑优先的考量下，农民作为公民的土地权利更加因弱势的博弈能力和征地决策中的低度参与而得不到保障。
四、寻求土地政策变迁、国家建设与农民权利保障的平衡
值得注意的是，尽管农村土地政策变迁的内在逻辑是国家建设，然而，国家建设并不是孤立起作用的，尤其是在中国这样一个以农民为主体的发展中国家，国家建设更加离不开农民的支持。就此而言，土地政策变迁与国家建设和农民权利保障三者是密切联系在一起的，一项土地政策的顺利确立和普遍推行不仅取决于其是否符合国家建设战略的需要，而且取决于其是否有利于保障农民的权利并得到农民的支持。只有当上述两方面的条件完全满足时，一项土地政策才能顺利而稳定地推行下去。否则，如果有一项条件不能满足或两项条件均不满足，该项土地政策就无法自我稳定运行下去，而必须通过推动政策变迁来与国家建设和农民权利保障的需要再度契合。上述判断可以得到建国以来中国农村土地政策变迁历程的佐证。建国初的土地改革确立了农民的土地所有制，有利于满足农民对土地的需要，然而，在现代国家建设的背景下，该项政策的确立也带来了小块土地的小农经济属性与现代化对农业规模经营的需要之间的张力。基于现代国家建设的逻辑，国家推动了土地逐步归公的农业集体化进程，以满足现代化对农业规模经营的需要，然而，由于土地的集体所有制超越了农村的客观实际和农民的认识水平，造成了集体行动的困境，影响了农民的生产积极性，最终影响到现代国家建设的有效推进。在此背景下，国家综合考虑到国家建设和农民权利保障的需要，确立了所有权和使用权分离的土地家庭联产承包责任制，将土地政策变迁与国家建设和农民权利保障的需要有机地勾连在一起，实现了土地政策顺利而稳定的推行。
既然有效的土地政策取决于土地政策变迁、国家建设和农民权利保障的需要三者之间的契合程度，那么怎样才能实现三者的有机契合呢?其关键在于寻求土地政策变迁、国家建设与农民权利保障三者之间的平衡。〔29〕审视历次土地政策变迁可以发现，之前的土地政策之所以无法顺利而稳定地运行，其根本原因在于将土地政策所服务的国家建设战略和所保障的农民权利两类目标对立起来了。实际上，国家建设战略和农民权利保障并不是矛盾的，相反，两者可以有机地统一起来。这是因为，现代国家是国家建设的目标所在，而现代国家建立在现代经济与社会发展的基础之上，统一的主权和平等的公民权利是现代国家的两个核心特征，也是国家建设需要并重的两个目标，而传统的国家建设更为注重的是主权建设，在一定程度上忽略了公民权利的重要性。既然统一的主权和平等的公民权利两者都是国家建设需要实现的目标，那么在国家建设逻辑支配下的土地政策也应该对上述两个目标同时并重。在将土地政策服务的两个目标由对抗转变为统一之后，土地政策也就会在服务的两个目标之间寻找一个契合点，从而达致土地政策变迁、国家建设与农民权利保障之间的平衡。改革开放以来确立和推行的家庭联产承包责任制就是三者平衡的一个反映，其中，土地所有权的集体所有适应了国家建设战略的需要，土地使用权的农民掌握有利于农民的权利保障，而所有权归属集体和使用权归属农民又统一于家庭联产承包责任制的土地政策中。应该说，国家建设和农民权利保障都是一个动态的长期的过程，在不同的时空条件下，国家建设和农民权利保障有不同的要求，在此背景下，土地政策也会出现相应的变迁，然而，无论土地政策怎样变迁，其所反映的国家建设逻辑是不变的，其所要实现的两重目标也是不变的。因此，土地政策的变迁也必须以上述三者之间的平衡为标尺，促进国家建设与农民权利保障双重目标的实现。
客观而言，改革开放以来，由于确立了家庭联产承包责任制，中国农村的土地政策变迁、国家建设和农民权利保障基本实现了平衡，然而，该平衡又是比较脆弱的，在很大程度上还是一种重视国家建设需要甚于农民权利保障的弱平衡。这种弱平衡主要是由当前土地政策中农民权利存在的缺失造成的，要建立一种更为稳定的平衡，就需要加强对农民土地权利的保障。由于农民土地权利的缺失主要源于土地政策的若干规定，对农民土地权利的保障也应主要针对上述相关规定作出。正如上文指出的，当前中国农村土地政策在一定程度上反映了国家(政府)的逻辑和国民逻辑的张力，这一张力同国家建设与农民权利保障之间的张力具有内在的一致性。如同国家建设与农民权利保障之间的失衡不利于土地政策的有效运行和国家建设目标的实现;国家(政府)逻辑与国民逻辑之间的张力也不利于土地政策的有效运行和国家建设目标的实现。当前中国农村土地政策中国家(政府)逻辑与国民逻辑之间的张力更多地体现为国家(政府)逻辑优先于国民逻辑，而农民的权利保障在一定程度上被忽略。在此背景下，寻求土地政策变迁、国家建设与农民权利保障之间的平衡更应该重视国民逻辑和农民权利的保障。例如，当前土地政策中存在着农民土地流转收益受损、农民征地补偿较低和农民土地及其附着物的财产权利无法有效实现等问题，对此，应当在农民、村集体和政府之间确立合理的土地流转收益分享比例以加强对农民正当土地流转收益的保障，严格农村土地征收征用程序并提供足额征地补偿以充分保障征地后失地农民的生存和发展权利，不断创新土地使用权实现形式以保障农民土地及其附着物财产权利的有效实现。实际上，当前农村土地使用权的创新在法律政策层面已经取得了较大进展。1988年12月七届全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》删去了第二条中“出租”土地的表述，改为“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”〔30〕上述修改规定为农民依法流转土地的使用权去除了法律上的障碍。1998年8月九届人大常委会修改通过的《中华人民共和国土地管理法》明确规定，“土地使用权可以依法转让。”〔31〕这就为农民土地使用权的依法流转提供了法律上的保障。2007年3月十届全国人大会议通过的物权法则进一步规定，“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。”尽管该条款规定针对的土地是有限制的，但无疑为农民自由处置其土地财产权利提供了一个重要的开始。今后应当进一步在法律政策层面创新农民土地使用权的实现形式，以更好地对农民权利进行保障。
注释:
〔1〕胡穗:《中国共产党农村土地政策的演进》，中国社会科学出版社，2007年。
〔2〕冯继康:《中国农村土地制度:历史分析与制度创新》，南京农业大学农业经济管理专业2005年博士学位论文。
〔3〕叶国文:《农民、国家政权与现代化―――当代中国土地政策的政治学研究》，复旦大学政治学理论专业2005年博士学位论文。
〔4〕〔英〕安东尼・吉登斯:《民族―国家与暴力》，胡宗泽、赵力涛译，三联书店，1998年，第147页。
〔5〕〔美〕安东尼・奥罗姆:《政治社会学》，上海人民出版社，1989年，第392页。
〔6〕张静:《国家政权建设与乡村自治单位―――问题与回顾》，《开放时代》2001年第9期。
〔7〕邹谠:《二十世纪中国政治:从宏观历史与微观行动的角度看》，(香港)牛津大学出版社，1994年，第18页。
〔8〕〔10〕国家统计局:《中国统计年鉴1984》，中国统计出版社，1984年，第29－132、23－167页。
〔9〕当代中国农业合作化编辑室:《建国以来农业合作化史料汇编》，中共党史出版社，1992年，第324页。
〔11〕中央文献研究室编:《新时期农业和农村工作重要文件汇编》，中央文献出版社，1992年，第165页。
〔12〕赵德馨:《中华人民共和国经济史(1967－1984)》，河南人民出版社，1989年，第458－459页。
〔13〕《中华人民共和国宪法》，《人民日报》1982年12月5日第1版。
〔14〕〔15〕《中华人民共和国土地管理法》，《人民日报》1986年6月27日第2版。
〔16〕林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店，1992年，第95页。
〔17〕Mancur Olson，The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups，Harvard : Har-vard University Press，p． 196。
〔18〕蔡建文:《农道―――解读中国粮食问题》，辽宁人民出版社，2005年，第170－171页。
〔19〕沈种、张冉然:《农地博弈》，《�望》2004年第19期。
〔20〕〔23〕万朝林:《失地农民权益流失与保障》，《理论与改革》2004年第1期。
〔21〕〔22〕〔24〕〔31〕《中华人民共和国土地管理法》，《人民日报》1998年9月2日第8版。
〔25〕〔26〕〔27〕《中华人民共和国物权法》，《人民日报》2007年3月20日第1版。
〔28〕徐勇:《现代国家建构与土地制度变迁―――写在〈物权法〉讨论通过之际》，《河北学刊》2007年第2期。
〔29〕叶国文已经认识到土地政策在农民、国家政权和现代化三者关系中的重要性，他指出，“在中国国家建设中，土地政策是平衡农民、国家政权和现代化的一种重要力量。”(参见叶国文:《农民、国家政权与现代化―――当代中国土地政策的政治学研究》，复旦大学政治学理论专业2005年博士学位论文，中文摘要。)本文在借鉴上述观点的基础上更为强调的是土地政策在平衡国家建设与农民权利保障之间的作用，并且将土地政策本身视为平衡要素之一，寻求的是土地政策、国家建设与农民权利保障之间的平衡。
〔30〕《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》，《人民日报》1988年12月31日第4版。
