[内容提要] 集体经济是公有制经济的重要组成部分, 它体现了共同富裕的社会主义根本原则。发展农村集体经济组织是实现农村经济腾飞的重要路径选择, 既体现了我国现阶段“一个中心, 两个基本点”的总路线, 也体现了建设社会主义和谐社会和新农村的根本要求； 既有利于推进新农村建设, 促进农村经济的大发展, 也有利于推进和谐社会进程, 促进农村的全面进步。
[关键词] 农村 集体经济组织 发展
集体经济是公有制经济的重要组成部分, 体现了共同富裕的社会主义根本原则。集体化是农业发展的正确方向, 是促进农业“第二次飞跃”、实现农业现代化的必由之路。在社会主义市场经济的条件下如何推进农村集体经济的发展, 是当前我国面临的一个重大新课题。党的十七大报告为我国农村集体经济的发展提出了新要求: “探索集体经济有效实现形式, 发展农民专业合作组织, 支持农业产业化经营和龙头企业发展”, “走中国特色农业现代化道路”。那么, 究竟什么是农村集体经济? 发展农村集体经济组织有何意义? 何以正确认识发展农村经济组织的制约条件? 何以推进我国农村集体经济组织的健康发展? 正视并回答这些问题, 对于科学分析我国农村集体经济组织的现状、探析存在的问题、进一步规范其组织形态并推进其健康发展都有积极意义。
一、发展我国农村集体经济组织的重大意义
（一) 农村集体经济组织的含义
集体经济是“社会主义劳动群众集体所有制经济”的简称。农村集体经济是我国集体所有制的主要形式, 是公有制经济的重要组成部分。以往, 农村集体经济指的是区域性( 行政区域) 农村劳动群众共同占有生产资料的一种公有制形式目前, 农村集体经济是指在以家庭联产承包经营为基础的统分结合的双层经营体制下, 农民按照一定区域或自愿互利原则组织起来, 基本生产资料共有或按股份所有, 在生产与交换过程中实行某种程度的合作经营, 在分配制度上实行按劳分配和按生产要素分配相结合的所有制经济。
我国农村集体经济组织, 产生于20 世纪年代初的农业合作化运动。它是为适应社会主义公有制改造, 在自然乡村范围内, 由农民自愿联合, 将其各自所有的生产资料( 土地、较大型农具、耕畜) 投入集体所有, 由集体组织农业生产经营农民进行集体劳动, 各尽所能, 按劳分配的农业社会主义经济组织。农村集体经济组织既不同于企业法人, 又不同于社会团体, 也不同于行政机关自有其独特的政治性质和法律性质。正是这种特殊性决定着农村集体经济组织的职能作用及其成员的资格权利等重要内容。
目前对农村集体经济组织还仅限于学术研究与实践探索, 法律对“什么是农村集体经济组织”还没有严格的界定。有的学者认为, 农村集体经济组织是代表农村劳动群众行使农村土地所有权的经济组织, 是社会主义劳动群众集体所有制的基本组织形式, 是农村统分结合的双层经营体制中的“统”方经营者。[1]有学者指出, 农村集体经济组织是指自实行家庭联产承包责任制和双层经营体制改革之后的包括乡村、村民小组和部分农民共同所有农村劳动群众集体所有制的经济组织。[2]还有的学者强调, 我国目前的农村集体经济组织, 是在农业合作化和人民公社“三级所有, 以队为基础”的体制基础上, 经过改革而形成的, 是目前我国农村参加人数最多, 覆盖面最广的一种合作经济组织, 是具有中国特色的社会主义农村经济组织。[3]
从实践看, 改革以来的农村集体经济, 可以区分为“全指”和“特指”两种类型。“全指”包括农村中各种形式的合作经济, 如农村社区合作经济、各种农业专业合作经济、正在改革的供销合作和信用合作经济等。“特指”只包含农村社区合作经济。它是在人民公社体制的基础上, 引入家庭承包经营方式, 形成统分结合、双层经营新体制的合作经济。这种合作经济的类别名称, 先是叫做地区性( 或地域性) 合作经济组织, 后来改称社区合作经济组织, 党的十三届八中全会在《关于进一步加强农业和农村工作的决定》中, 则将其称为乡村集体经济组织。
尽管学术研究与实践探索中对何谓农村集体经济组织各执一端, 但综合分析之后, 也能发现其共通之处。我们认为, 当前条件下的集体经济组织, 是在农业合作化和人民公社“三级所有、队为基础”的体制基础上, 经过家庭联产承包责任制和双层经营体制改革后形成的包括乡村、村民小组和部分农村共同所有的农村劳动群众集体所有制的经济组织；是农村统分结合的双层经营体制中的“统”方经营者, 是农村集体经济的组织载体, 是农村合作经济组织的重要组成部分, 是与村民委员会并列的我国农村主要的基层经济组织。
（二) 发展农村集体经济组织的重大意义
1.发展农村集体经济组织有利于实现农民的经济利益
农民的经济利益直接得益于农业经济政策的科学化, 农村集体经济组织的建立与发展能够促进农业政策的科学化。虽然我国一直强调农业是基础, 没有农业现代化就没有中国现代化, 但实践中农业政策的制定却缺少农民的参与, 从而严重影响了农业政策的合理化与科学化。究其原因最为重要的一点是在国家和地方的社会经济生活中缺少一个代表农民自身经济利益的组织, 导致各级政府在进行涉农方面的制度设计时, 很难听到真正来自农民的声音。农村集体经济组织的建立与发展, 能从根本上解决希望农业发展而缺少农民参与相关政策制定的矛盾。作为政府和农民之间沟通的桥梁, 农村集体经济组织能够成为农民的代言人及其合法经济权益的保护者。它可以通过与村委会、地方党委、政府的对话, 反映农民生产经营中的意见与要求, 为党委政府制定科学的农业政策和顺畅地开展工作提供可靠依据。不仅如此, 通过农村集体经济组织与基层党委政府的沟通, 还可以纠正农业政策执行的偏差以及检验农业政策的绩效, 防止坑农、骗农、挖农的事件发生, 避免因信息不灵、市场波动、中间商的盘剥等原因造成的各种利益损失。
2.发展农村集体经济组织有利于培育农民的民主意识
农村集体经济组织是以农民为参与主体的经济组织形式。要发展农村集体经济, 离不开广大农民的支持与参与。首先, 这是实施民主原则的经济组织所必然要遵循的, 是一种经济民主。但经济民主不仅孕育政治民主, 培育民众的民主意识, 还会推动政治民主的发展。农村集体经济组织虽然是一种群众性的经济组织, 但其自由、民主、平等、合作的原则和特征决定了它也是一种初级的民主政治组织形式。我国的民主政治建设需要大力创造初级的民主政治架构和公民社会, 为民主意识的发育提供适宜的条件。农村集体经济组织的广泛发展, 能够促进民主管理形式的广泛发展, 进而提高其成员的民主意识以及参与民主管理的积极性和主动性。其次, 农村集体经济组织也为农民的广泛参与提供制度保障。比如, 农村合作经济组织规定社员参与民主管理的主要渠道是社员大会或社员代表大会以及监事会, 合作经济组织的成员参加民主选举、民主决策并共同管理合作社的事务, 合作经济组织与其成员利益共享、风险共担, 等等。这些基本原则和理念对于激发并带动农民参与政治生活和社会生活也有积极作用。
3.发展农村集体经济组织有利于推进农村的文化建设
农村的文化建设需要自己的载体。农村集体经济组织对于发展农村文化有重要作用, 已经成为农村文化建设的重要载体。首先, 农村集体经济组织本身内部要求合作与联合, 这样才能成就组织的整体利益。农村集体经济组织的目标虽然是发展经济、实现组织成员的经济利益, 但联合与合作仍然是其重要的特征。联合与合作对于打破封建的个人本位思想, 增强农民群众团结合作的集体主义观念和民主文化以及促进农民相互学习、提高文化素养与操作技能有积极作用。其次农村集体经济组织本身的生存与发展, 要求引入先进理念。在市场经济中, 农民必须适应适者生存的市场规律, 增强忧患意识、生存意识、发展意识与竞争意识。农村集体经济组织对于培养农民与市场经济发展相适应的先进理念, 破除等、靠、要和听天由命、小富即安等小农思想, 提高农民的民主意识、参与意识、法制意识、诚信意识有重要作用。另外, 我国农村集体经济组织的发展, 也有利于促进和谐文化的生成, 符合我们提倡的共建共享、在共享中共建、在共建中共享的改革发展原则。
4.发展农村集体经济组织有利于维护农村的社会稳定
当前, 造成某些地方农村不稳定的重要原因是农民经济利益得不到保障。比如, 农民土地使用权被低价剥夺, 农产品或加工品在市场中受到压制, 农民的个体经营无以应对多变的市场供应而遭受损失, 等等。农村中的家庭、宗教势力也是造成农村矛盾, 滋生不稳定因素的重要原因。例如, 在有的农村, 一些势力较大的家族和宗教群体成为村霸, 甚至影响村民委员会, 控制村民选举。
这样, 在某一家族和宗教之外的村民, 其政治利益就受到了伤害, 这是农村不稳定的重要因素。随着农村集体经济组织的发展, 这些在政治领域中受到伤害的村民能在经济领域找到平衡。农村集体经济组织还可以利用本身的凝聚力, 利用经济手段来调节村民之间的矛盾, 使基于家族、宗教而产生的政治矛盾、信仰矛盾在经济领域得到消弭。
总之, 发展农村集体经济组织是实现农村经济腾飞的重要路径选择, 它既体现了我国现阶段“一个中心, 两个基本点”的总路线, 也体现了建设社会主义和谐社会和新农村的根本要求；既有利于推进新农村建设, 促进农村经济的大发展； 也有利于推进和谐社会进程, 促进农村的全面进步。
二、发展我国农村集体经济组织的制约条件
1.有关农村集体经济组织的法规不完善
农村集体经济组织的健康发展, 离不开法律的支撑和保障。我国《宪法》肯定了农村集体经济是社会主义劳动群众集体所有制的经济, 是独立进行经济活动的经济形式, 但是对这一经济形式如何开展活动, 其产权关系怎样并没有作进一步规定。我国的一些专门法规在何谓农村集体经济组织方面, 也没有更明确的规定。虽然我国于2007年7 月1 日实施了《中华人民共和国农民专业合作社法》这一针对农村集体经济的专门法规但是法规尚不完善: 一是产权边界不明, 在乡镇、村级、村民小组等方面的集体资产产权方面存在着交叉或不完全明晰的地方, 集体经济组织到底属于乡镇还是村民委员会或者是村民小组方面边界模糊； 二是产权量化困难, 由于农村土地的权属不清晰, 有些地块只是习惯认为归属, 没有相关的权属证明。
2.农村集体经济组织与村委关系不清晰
依照《村民委员会组织法》的规定, 村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织, 负责办理本村的公共事务与公益事业, 并管理本村农民集体所有的土地和其他财产。村民委员会本身并不是一个集体经济组织不具备经营职能。但是, 在实际运作中, 村委会已不仅仅是村公共事务、公益事业的管理者, 还是集体财产的所有者, 更充当着集体财产的经营者, 作为大股东参加到公司中, 参与公司的实际经营。
按照现代企业管理制度, 政企分离是建立现代企业的首要条件。当公共服务职能与经济管理职能交错在一起的时候, 就会出现公共权力的滥用和生产经营的风险；利用公共资源去从事营利性的事业, 甚至运用公共权力侵犯村民的合法权益却不承担任何后果。[4]这无疑对农村新型集体经济组织的发展不利。
3.农村集体经济组织的自身机制不顺畅
完善的内在机制是农村集体经济组织存在和有效运行的重要前提和制度保证, 但我国农村集体经济组织在机制方面还存在许多问题: (1) 组织规范化程度低。我国农村集体经济组织的形式多样且没有固定的模式。由于组织的自发性以及农民自身的社会意识、文化程度的局限, 使得数量较大的协会、股份合作社在组织体系和制度规范方面存在很多缺陷。由于缺乏统一的组织形式, 许多农村集体经济组织没有规范章程, 职责不清, 加上机构设置不合理, 管理制度不完善, 致使组织运作也不规范, 进一步制约了农村集体经济组织的发展和完善。(2) 自我发展机制不健全。管理人员受教育水平较低, 多以经验管理为主, 很难适应现代市场经济发展的要求； 由于实行不记报酬或低报酬的荣誉性职务制度, 难以激发管理者的潜能和专业学习的冲动；组织的服务以对内为主, 不适合组织现代化的发展方向； 组织的资本筹措渠道狭窄, 资本短缺成为合作组织发展的瓶颈。（3）民主管理机制不完善。民主管理是集体经济组织的基本原则, 但我国农村集体经济组织产生的特殊环境决定了集体经济组织的建立和发展必须寻求来自政府或其他社会力量的庇护, 导致一些集体经济组织的独立性受到影响。反映在管理方面, 尽管农村集体经济组织的章程规定了民主管理原则, 但实际运行过程中, 集体经济组织的最高和最终决策权往往不在集体成员手中, 会员大多流于形式, 专事监督职能的监事会则成为摆设甚至有的根本就不设置。外部力量的过多介入使得民主管理成为一句空话。(4) 利益分配机制不合理。追求利益最大化的动机是农民参加农村集体经济组织的最初和最基本的出发点。但是, 我国的农村集体经济组织在分配方面还存在一些问题: 比如在公司+ 农户型农村合作经济组织中, 虽然延长了农业产业链条, 提高了农业比较利益, 但探索与争鸣农民在利益分配方面却很难分享到一体化经营中的平均利润, 他们自身的经济地位并没有提高也导致对集体经济组织的认同度下降。
4.农村集体经济组织的财力支撑无保障
在城市和工业导向的金融制度下, 农村集体经济组织的建立与发展很难得到政府的资金支持。农村与城市相比的弱势地位, 农业与工业相比的弱质产业性质, 使其很难在政府财力方面得到大力支持。政府的财政支持是农业稳定、健康发展所需资金的重要来源, 但目前的政府支持只是从无农不稳的视角出发, 还没有将其与国富民强综合起来考量。所以, 国家政府对农村集体经济的支援还是有限的。当今的发达国家普遍采取支持农业发展, 支持农村集体经济的措施。长期以来, 我国在金融方面坚持城市和工业优先的倾斜政策, 导致农村集体经济组织的发展面临资金短缺问题。近几年我国的支农资金在逐年增长但是, 一方面, 这些资金并不是由财政部一家来管理, 涉及的部门及其下属的司局很多, 资金的分散使用使效率低下； 另一方面, 我国的支农资金在财政总支出中的比重偏低, 人均占有量少。农村资金的匮乏严重影响了我国农村集体经济组织的健康发展, 成为制约我国农村集体经济组织发展的关键性因素。
三、发展我国农村集体经济组织的策略选择
（一) 优化农村集体经济组织的内部成长机制
1.完善农村集体经济组织的内部组织机构
农村集体经济组织的健康运行离不开有效的组织载体。为了保障农村集体经济组织的健康发展, 应逐步完善其内部组织机构: ( 1) 建立健全农村集体经济组织管理机构。设立理事会, 作为农村集体经济组织的经营管理决策机构。( 2) 建立健全农村集体经济组织的运作监督机构。设立监事会, 代表全体成员监督和检查理事会的工作。
建立健全农村集体经济组织的日常运行管理部门。规模较小的组织, 可由理事会负责日常的各项工作；规模较大、业务较多的组织, 则应在理事会下设立总经理及若干个部门。在集体经济组织规模比较小、实力较弱时, 其运行机构的设置需要较大的灵活性, 不宜一概要求将理事会、监事会、经营班子都建立起来。同时, 组织机构的运作也是通过人员实现的, 提高组织机构中的人员素养不仅有利于科学决策, 也有利于加强决策及组织运作全过程的有效监督, 确保集体经济组织成员利益的实现。
2.完善农村集体经济组织的民主决策机制
完善农村集体经济组织的民主决策机制, 既要提高参与决策者的素养, 也要建立健全决策规范与制度。我国农村集体经济组织的传统决策方式是重大决策由最高权力机构一人一票投票表决。这种方式体现了对民主的尊重, 有着较强的政治意蕴, 但对于市场条件下推进农村集体经济组织的发展壮大, 却存有负面的影响。为此, 我们认为, 在农村集体经济组织的民主管理机制方面应在坚持民主管理的前提下, 改造一人一票制。
目前, 我国农村集体经济组织发展受制于资金的制约, 如果在民主决策过程中不考虑大额资金参与的组织成员的利益, 会影响到他们对组织的资金支持, 最终也会阻碍组织本身的发展。同时, 市场经济千变万化, 而农村集体经济组织中的成员大都是普通农民, 并不完全具备正确决策的基本素质, 简单的一人一票制会因成员素养及程序繁琐导致议而不决、效率低下, 甚至决策错误、造成损失的不良后果。因此, 在表决权上实行加权制对股金总额特别大、贡献特别突出的成员, 在一人一票的基础上酌情给予其增加一定的票数, 有利于促进农村集体经济组织的发展。
3.完善农村集体经济组织的资金筹措机制
农村集体经济组织的资金来源主要是成员入股所形成的股金, 随着集体经济组织规模的扩大和经济货币化程度的提高, 大多数集体经济组织都会面临资金匾乏的问题, 这严重影响到它们自身的成长与发展。所以, 在现代市场经济条件下必须设法拓宽筹资渠道, 弥补资金的不足。借鉴成功的经验, 可以运用利益杠杆, 激发提供农村集体经济组织发展资金的会员的积极性, 回报以较高的股息； 积极争取政府支持和信贷投资；鼓励和刺激非会员投资； 也可以有计划地增加自我资本的积累。
4.完善农村集体经济组织的利益分配机制
资金是制约农村集体经济发展的稀缺生产要素, 按照市场的要求在分配中应体现对稀缺生产要素的关注, 在坚持按交易额分配的前提下, 适当兼顾按股分配。具体的分配方式可以依据实际情况充分发挥创造性: (1) 土地入股, 按股分红。创新土地流转机制, 引导会员以土地折价入股, 农村集体经济组织按照股份根据组织盈利情况给成员按股分红。(2) 资金入股, 保息分红。集体经济组织的成员可凭股金取得分红, 同时还可获得由合作组织按照惠顾额进行的利润返还。(3) 合作经济组织的形式不同, 按股分红所占的比例不同。
在合作社和协会两种形式中, 按股分红居次要地位, 而在股份合作经济组织中按股分红则处于支探索与争鸣配地位, 至于具体所占比例的多少则由社员大会决定。同时, 针对农业生产面临的自然风险与市场风险, 集体经济组织必须建立风险补偿制度, 用以补偿会员因不可预见因素造成的损失。农村集体经济组织可以从自身盈利和成员返还利润中提取一定比例作为风险金, 通过商业保险公司建立风险保障金对成员的农业生产进行承保。
（二) 优化农村集体经济组织的外部成长环境
1.优化舆论环境
在社会主义市场经济条件下发展农村集体经济组织, 首先要突破的是传统及现代观念中的负面因素。从传统上看, 我国漫长的小生产者历史造就了小生产者的思维, 突出地体现为小农意识、小富即安意识、个人至上意识等影响农村集体经济组织发展的负面因素；从市场经济的负面影响看, 市场造就的唯利是图、个人主义泛滥思想是影响农村集体经济组织发展的负面因素。要发展农村集体经济组织, 就要改变这些传统与现代观念中的负面因素, 激发农民发展农村集体经济组织的自觉性和主动性。为此, 要加大宣传引导, 培养农民的合作精神、契约精神和积极主动的奋斗精神, 全面激活农民自身的自主、自立、自强意识和群体意识, 为发展农村集体经济组织创设良好的舆论环境。
2.优化法制环境
我国2007 年出台的《中华人民共和国农民专业合作社法》为农村集体经济组织活动提供了一个完整的法律框架。在今后的实施中, 要根据实际情况不断丰富和完善, 对农村集体经济组织的性质、法律地位、业务范围、章程制定、成员资格、教育培训、存款放贷以及成立、解散程序, 必须有明确的规定； 要明确农村集体经济组织的立法目的, 不仅仅是规范农村集体经济的发展, 而且是扶持和保护农民和农业生产经营者的积极性, 维护其合法利益不受侵犯, 借助集体经济组织的力量参与竞争, 实现农村经济的发展； 要明确农村集体经济组织自愿、自治、民主管理的组织原则, 确立合作经济组织的领导成员必须通过全体社员民主选举产生, 即合作经济组织领导成员只能由合作组织选举和聘任, 不能由任何单位任命和委派等要明确农村集体经济组织的产权关系, 确立农村集体经济组织不隶属于任何政府部门, 明确农村集体经济组织与村委会、地方政府的关系等。
3.优化政策环境
政府的扶持一方面可以从宏观上为农村集体经济组织的发展创造良好的外部环境, 打破条块分割, 在计划审批、工商登记、征占土地、资金投入、物资供应、产品销售、税费征收等方面提供方便；另一方面可以对农村集体经济组织的发展给予财政、金融、税收等方面的支持、援助。比如, 以政府贴息方式提供专项信贷支持, 在农业信贷方面采取向农村集体经济组织倾斜的政策, 创造宽松环境支持建立农民合作金融；通过优先安排财政低息、贴息、农业政策性贷款等方式帮助融通资金, 解决启动资金和发展资金困难的局面； 根据农村集体组织的经营目的和当地经济的发展实际制定切实可行的税收优惠政策, 所得税、增殖税、免征营业税等； 从宏观上充分利用国家职能提供的有利条件, 为农村集体经济组织的发展创造好的外部环境。
4.优化市场环境
目前, 制约我国农村集体经济组织发展的市场环境条件, 一是农民市场意识不强, 二是农产品和生产要素仍然存在条块分割和行政管制。改善市场环境, 不仅要提高农村的市场意识, 还要改变传统的农产品和生产要素条块分割与行政管制的状况, 打破市场壁垒, 建立跨地域流通的农产品绿色通道。农村集体经济组织的目的是提升农民的市场竞争能力。带有鲜明地方保护主义色彩的画地为牢的政策, 使农村集体经济组织始终在固定范围内活动, 大大限制了农村集体经济组织的竞争力, 不利于其在市场中成长壮大。要改变土地不准上市流通、资金运作国有部门垄断、农作技术陈旧、信息传播不畅的状况, 必须要建设完善的农村生产要素市场, 采取相关得力措施, 如制定灵活的土地政策、允许开放的民间融资方式、开展新型技术劳动力培训、建设快速信息转播系统等。
总之, 发展我国农村集体经济组织, 必须正视其制约条件, 有针对性地采取有效举措, 内部培养促进农村集体经济组织发展的成长机制, 外部优化农村集体经济组织发展的成长环境。只有双管齐下, 才能取得良好的成效。
本文系国家社科基金项目“我国农村集体经济组织的现状调查、问题分析及对策研究”( 05BKS021) 的阶段性成果。
注释：
[1]孔繁军、许尚涛《农村集体经济组织重组的法制问题》 , 载于《发展论坛》2002 年第2 期。
[2]李慧《什么是农村集体经济组织》 , 载于《中国乡镇企业会计6》1998 年第9 期。
[3]王惠恩、吕炳华《乡村集体经济组织建设必读》，辽宁人民出版社1992 年版第1页。
[4]潘嘉玮、周贤日《村民自治与行政权的冲突》，中国人民大学出版社2004 年版第208 页。
