我国农村土地征收制度的不断发展和改革呼声与全国各地在农地征收过程中所发生的纠纷和冲突的推动密切相关，也正是各地征地实践中矛盾的凸显使得我国农村土地征收制度的改革成为必要并将其不断推向深入。无论是现有理论研究成果显示，还是各地征地实践经验总结，市场化是征地制度改革的必然方向。然而，立法过程是严肃而漫长的，不可能一蹴而就。所幸的是，十七届三中全会有关精神为深化农村土地产权制度改革和解决土地征收中存在的问题做出了重要的政策指引。总的来说，深化征地制度改革可以考虑突破现有的制度障碍，遵循公平与效率双重价值目标，区分公益性和非公益性用地，构建农村集体土地征购和出让制度，实现我国农村土地征收法律制度体系的优化。
一、深化征地制度改革的必要性分析
(一)化解征地纠纷和矛盾的迫切需要
综观我国农村土地制度的变革历程，发端于计划经济时代的我国土地征收制度在确立后也不断发展和完善，目前已形成了以《宪法》为指导、以《土地管理法》、《物权法》等法律为核心、以《土地管理法实施条例》等法规规章为具体操作标准的土地征收法律制度体系。而且，我国土地征收制度为确保国家获得必需的建设用地、促进农村经济发展和推动我国城市化进程都发挥了积极作用。但是，随着经济和社会的不断发展，尤其是土地征收过程中所产生的纠纷和矛盾的愈演愈烈，也使我国现行土地征收制度所存在的问题日益显露。例如，实际上，在全国各地爆发的群体性事件中，“据了解，引起农村‘群体性事件’的首要原因是土地纠纷，特别是征地中发生的土地纠纷。”［1］征地冲突已不是个别现象，近年来因征地拆迁引发的暴力恶性事件仍是层出不穷，其矛头直接指向我国现有的土地征收制度。如果我国征地制度得不到深化改革和有效完善，土地征收纠纷或征地冲突的发生还将呈上升趋势。
因此，为适应经济社会协调发展的需要，日益严重的农村土地征收纠纷和矛盾，促使我们不得不重新审视我国的土地征收制度; 为了确保农民的土地权益得到有效保护，进一步推进和深化征地制度改革已刻不容缓。可以说，科学合理地构建我国土地征收制度，事关民生，关乎和谐社会构建及社会稳定，具有十分重要而紧迫的现实意义［2］。
(二) 贯彻公平与效率两大价值目标的切实要求
在制度经济学视域，“科斯定理”通过引入交易成本的概念，揭示了不同制度安排与不同资源配置效率之间的明确关系。正如诺斯所说，在交易成本为正的情况下，制度是至关重要的。在现代国家的各种制度因素中，法律制度无疑是最核心的。也就是说，经济学家有关解决外部性问题的分析和结论，最终都需要法律制度的落实才能真正对现实生活发生作用。然而，在现实世界中经常发生政府用强制性的法令代替平等的契约谈判的现象，使得产权的界定与其最佳状态发生极大的偏离，资源并未得到最佳配置。这种偏离导致的结果就是，法律在界定产权方面的效率甚至低于平等的谈判。法律作为解决外部性问题的形式就受到怀疑。科斯自己也曾反复强调，在解决外部性问题上选择哪种方式，取决于该方式的交易成本是否为最低。总的来说，在交易成本大于零的现实世界，法律的制度安排是重要的，而且一种制度安排可能优于或劣于另一种制度安排，因此，决策者就应当秉持公平与效率兼顾原则，设计能够最小化交易成本和实现资源最佳配置的制度安排，从而实现社会总福利最大化。
具体到农村土地征收法律制度，也就是说，征地制度的设计不仅要体现法的基本价值理念，即公平; 同时，作为衡量法律制度优劣的重要尺度之一，征地制度的设计也要实现效率的经济价值目标。然而，我国现行的土地征收法律制度并未能有效解决实践中大量存在的征地冲突，反而由于其制度设计的不完善而成为冲突爆发的导火索。非正义和不效率的事件频繁发生。因此，深化征地制度改革就成为贯彻公平与效率两大价值目标的切实要求。
二、深化征地制度改革的可行性分析
(一) 理论共识: 市场化道路
在我国建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，市场机制理应是配置资源基础性的和主要的手段。波斯纳也曾说过，“资源配置只有在其他一切办法( 即市场的各种办法) 都证明确实不能发挥作用的情况下，才有必要采取政府官僚干预这种永远是次佳的办法”［3］。因此，早些年就有学者提出征地制度改革要以市场化为目标取向［3］。自2003 年3 月起，由中农办和国土资源部有关同志组成的联合调研组在实地调查的基础上，也提出了“土地使用要发挥市场在资源配置中的基础作用”的基本思路，还进一步提出要“给被征地农民以公平、合理的市价补偿”［4］。袁铖将学术界已有的关于农地征收制度的研究成果归纳为公益性农地征收和经营性集体建设用地入市两种不同的改革模式，并通过进一步分析提出: 两种农地征收制度模式应合二为一。即: 公益性农地征收制度改革可以按照经营性集体建设用地市场价值的标准对失地农民进行补偿，而经营性集体建设用地入市模式也应按照公益性农地征收制度的公正程序对非农化收益进行分配［5］。实际上，其也强调了农地征收制度改革的市场化路径的需要。另外， 2010 年2 月3 日，北京天则经济研究所和郑州大学中国土地法律研究中心召开了“《土地管理法》修法建议”研讨会，在土地征收制度如何变革的问题上，与会的经济学界和法学界的知名学者都普遍认为征地制度改革应确立市场主导的原则［6］。
综上所述，现有的学术理论研究成果在征地制度改革路径上对市场化的取向基本形成共识。而这些理论成果又大都建立在实地调研和考察的基础上，是对各地改革实践探索经验的概括总结和理论升华，因此可以成为完善我国土地征收法律制度的理论指导。
(二) 实践经验: 制度设计要充分体现对农民利益的关切
在大量收集以往各地在征地制度改革的实践探索经验后，笔者也于2010 年年初对广东省佛山市的情况进行了调研。通过调研获知，早在2001 年12 月国土资源部就正式批准佛山市作为全国征地制度改革的试点城市。经过多年的改革试点的不断探索和实践，佛山市为深化征地制度改革也积累了不少经验性做法并适时出台了相关规范性文件。如自2002 年佛山市行政区划调整后，相继制定了《佛山市制定区域性统一征地补偿标准的实施方案》、《佛山市交通基础设施建设征地拆迁补偿标准与实施方案》和《佛山市电力设施征地拆迁补偿标准》等一系列规范性文件，督促各区对过去制定的标准及时进行清理，使全市逐步形成相对规范统一的征地补偿标准体系。针对征地问题， 2004 年佛山市政府又专门出台了《佛山市试行农村集体建设用地使用权流转实施办法》、《佛山市深化征地制度改革的意见》、《佛山市建立全征土地农村居民基本养老保险补贴制度的实施意见》， 2005 年10 月开展了征地区片综合地价的制订工作。2009 年该市农村集体建设用地流转又取得了新进展。如南海、三水区结合农村集体建设用地流转，正探索建立统一的农村土地流转交易平台。在2010 年的国土资源管理主要工作安排中，提出了进一步加强对征地制度改革的探索和创新方面的要求，具体包括: 积极开展对征地程序、征地综合补偿标准、被征地农民基本生活保障制度等改革的探索创新，探索采取地方财税、土地出让收入、征地补偿、农村集体收入、农民个人各承担一部分的办法，努力探索解决早期和当前被征地农民社会保障安置中资金不足、社会保障水平不高的问题，提高农民支持征地工作的积极主动性，切实维护农村、稳定大局。
经过调研，笔者发现，广东省佛山市在深化征地制度改革实践中的具体做法是一种有益探索，值得借鉴并在全国推广。比如，在征地程序方面，着重规范征地权的行使主体，确立了有利于维护农民合法权益的征地程序，即: 遵循用地预审程序，发布征地预公告、进行征地调查和确认，再制定征地补偿安置方案并组织征地听证、协商征地补偿、安置并签订补偿协议，然后办理征地预存款手续，上报征地审批，批准征地后公告( 征地公告和补偿安置方案公告合而为一) ，最后实施补偿安置后供地( 即发出用地批文或批准书) 。在征地补偿方面，以“协商补偿”取代现行法律规定的“补偿登记”环节。在征地补偿标准方面，统一部署，制订征地区片综合地价，征地区片价采用征地案例比较测算法和年产值倍数测算法进行测算，然后在两种方法测算结果的基础上综合平衡。在征地安置方面，实行社保安置和留用地安置相结合的方式，多渠道安置被征地农民。最终，以上实际做法不仅规范了征地工作、提高了征地工作效率，还大量减少了与农民的矛盾。由此可见，佛山市关于征地制度改革的实践所产生的良好效果，其关键归根结底在于其制度改革趋向于对农民利益的关切。
(三) 政策指引: 严格界定公益性和经营性建设用地
在现代社会中，虽然法律控制是社会控制的主要手段，但是，除了国家以合法的立法程序制定和颁布的成文法律规则以外，大量的规范性文件在我们的社会生活中也实际发挥了重要的规则作用。因此，深化我国征地制度改革也必须重视规范性文件的指引和导向作用。
我们知道，党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》( 以下简称《决定》) 为深化农村土地制度改革提供了创新的思路，也为解决土地征收所存在的问题指明了方向。《决定》明确指出: “改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿制度。”根据《决定》的精神，要改变我国目前征地制度与城市建设用地制度之间的冲突和矛盾状况，最佳的路径就是，在保持国家公益性征地范围不变的条件下改变土地所有制结构，允许城市土地多元所有制的存在，从而使非公益性用地需求由用地单位直接向土地所有者购买或租用加以解决。而且，《决定》还指出: “在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。”根据这一原则，集体所有的土地可以进行非公益性城市建设开发。另外，《决定》还要求“解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，对依法取得农村集体经营性建设用地的，集体土地“与国有土地享有平等权益”。这些重大的政策措施如果能得到有效地贯彻执行，无疑将会有效地保护农民的土地权益，给予农民平等地享受经济发展成就和现代化成果的权利。
当然，《决定》的内容仅限于政策性规定，其实质内容要转化为立法还需时日。而且，在征地制度改革方面，《决定》的内容也只是口号式的、原则性的，有关如何界定公益性和经营性建设用地、如何确定征地补偿价格、经营性建设用地如何入市、在公益性和经营性建设用地上农民的权利分别如何等问题，《决定》还是无法给予我们明晰的答案。但是，不管怎样，《决定》已充分吸收了理论界的研究成果，并对今后征地制度深化改革应该继续沿着区分公益性和经营性建设用地这两种模式进行予以了肯认。
(四) 域外制度启示: 征收制度实质在于限制征收权，保障被征收人权益
通过文献梳理，笔者发现，国外各国的土地征收制度大都是建立在市场经济体制和土地私有制的基础之上。因此，以市场为资源配置的基础性调节方式的市场机制和土地私有制对各国在土地征收方面的制度设计产生了巨大并且深远的影响。土地作为私人财产，受到了各国宪法保障的核心―――财产权的保障。而土地征收又意味着对私人财产权的剥夺，因此，各国宪法都对此作出了严格的限制。可以说，各国宪法中有关征收条款的规定实质上就是对政府行使征收权的限制性要求，对政府行使征收权进行制约，其目的是为了保障私人财产权不受任意侵犯。“只要在区划和法律许可的范围内，政府很少干预。但有时政府也需要克服钉子户等市场失灵问题，主动征收、征用包括农地在内的私人土地。”［7］也就是说，各国的土地征收权实质上“表现为一种对私有土地的强制购买权，只有在正常收买无法取得土地时再动用征收权。”［8］而且，从权力的正当性来看，政府的征收权“来源于公民对政府的授权，是公民向政府让渡自己的一部分权利，以使政府为了维护社会的共同利益而有最基本的管理社会的权力。”［7］因此，政府在行使征收权时应当充当裁判员的角色，也应当处于中立的地位，它不能为了自身的利益而越位、越权。
在补偿原则上，各国都确立了含义为完全补偿的公平补偿原则。在补偿标准上，公平补偿就是按市场价格补偿。实际上，公平补偿的要求是对国家征收权行使的经济制约，并以此保障被征收人的经济利益。因此，在必须征收私人土地的情况下，对此的补偿就应当符合财产的价值，相应地，法律上对私有财产的存续保障就转化为财产的价值补偿保障。因此，各国的通行做法是以被征收土地的市场价格为基准来决定土地征收补偿费用的具体标准。比如在美国，最高法院对公平补偿的确定，一般是依据“公平的市场价值”对财产所有者的损失进行评估。也就是说，政府征收某人的土地，而该农地通过公平的市场交易有一个价格，那么公平补偿通常是指这个价格所反映的公平市场价值［7］。因此，在美国的司法判例中，有关农地征收的案例寥寥无几，这也恰好印证了被征收人因为获得了满意的补偿而消解了与政府之间的摩擦。“说到底，土地征收的过程其实就是一个强制购买的过程，它要求在土地征收过程中模拟市场交易的结果，给予被征收者以相当于市场价格的土地征收补偿对价，从而在公共利益和个体利益之间达致均衡。”［9］笔者认为，以市场价格补偿被征收人的制度安排也恰恰说明，国家行使征收权仅是实现土地资源优化配置的合理补充。
综上所述，尽管像美国等国外各国的政治、经济制度及其运行机制与我国大不相同，并且也都分别处于不同的经济社会发展阶段，我国与这些国家在土地资源的拥有状况和土地产权制度安排上也存在较大差异，但通过以上考察，我们也进一步发现，土地征收所涉及到的主要问题，即对被征收人利益的保护和对国家征收权力的制约，在世界范围内无论是实质内容上还是解决方式上都呈现出一定程度上的共性。因此，限制政府征收权、保障被征收人合法权益也是深化我国征地制度改革的实质要求。
三、构建集体土地征购和出让制度，优化征地法律制度体系
(一) 形成从政府主导向市场主导转变的理念
我国的市场经济体制是由高度集中的计划经济体制转轨而来，政府对经济的干预深刻影响了我国经济的发展。在土地管理制度方面，政府更是垄断了土地的一级市场。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须要使用国有土地。随着城市化进程的不断发展，大量农村土地只有经过征收被国有化后才能为城市化建设所使用。而且，农村土地与国有土地在产权制度安排方面迥然各异，这与法律制度的公平价值理念显然不相符。从我国《宪法》的规定也可以看出，土地的国家所有和集体所有只是财产在归属主体上不同，并不表示土地权利存在差异。也就是说，两种土地所有制的土地应当具有平等的权利，应当享有平等参与城市化进程的机会。因此，为了更好地体现法律的公平价值要求，深化我国征地制度改革，要求放松政府管制，打破农地转用的国家垄断，让市场发挥资源配置的基础性作用，建立农村集体建设用地的市场交易制度。在目前土地制度下，集体建设用地的隐性市场实际上普遍存在，为最小化制度建设的成本，笔者认为，开放集体建设用地的一级市场应是最佳选择，以提高征地制度推行的经济效率、减少冲突。在政府职能行使和角色担当上，政府主要充当土地行政管理和监督的角色，始终处于中立的地位，避免成为征地活动的利益主体。具体来说，其要么作为公共利益的代表与集体土地所有权人协商强制购买被征地，要么履行土地行政管理职责，负责对土地利用总体规划和用途管制的审批和监督。
(二) 构建集体土地征购和出让制度
正如有学者所说，“中国现行征地制度基本架构的最大缺陷是它没有与城乡土地产权制度改革和建设的成果相衔接。”［10］因此，笔者认为，深化我国土地征收制度改革在路径选择上，应吸收我国已有理论研究的成果以及实践探索的经验总结，结合我国农村土地市场化改革的成就，根据考察国外土地征收制度的几点启示，在深化土地征收制度改革方面，区分公益性和经营性建设用地、构建集体土地征购和出让制度。
区分公益性和经营性建设用地的前提，实际上是将国家征收土地的权力有效地限制在具体的“公共利益”上。根据我国经济发展的实际情况，为了避免政府对经济运行更不合理的干预，造成大量农村集体和农民丧失土地所有权，从而加剧农民与政府之间的矛盾，国家征地的范围应严格限制为“公共利益”需要。在公益性用地的范围问题上，笔者认为，可以通过原则性规定并附加列举的方式清晰、明确地规定公共利益的范围，同时，还应当建立公共利益界定的民主参与机制，通过完善程序来保障公共利益界定的民主性和科学性。例如2011 年1 月21 日出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》对“公共利益”的界定就采用了实体标准和程序保障相结合的立法模式。该条例不仅明确了国家只能基于公共利益的需要才能进行房屋征收，而且以列举的方式将符合国防和外交需要以及政府组织实施的部分基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、旧城区改建的需要等五大类具体情形界定为符合公共利益，并且以概括性条款予以兜底，较为清晰地划定了公共利益的范围。另外，该条例还将确需征收房屋的各项建设活动纳入各种规划和计划管理，以防止政府任意行使房屋征收权。尽管相对于以往的制度设计，该条例在“公共利益”的界定问题上作出了一定的制度创新，然而，该条例所做的如此界定能否有效制约政府征收权的行使、产生保障被征收人权益的实效，还有待于实践去检验。
构建集体土地征购和出让制度，又是针对区分公益性和经营性建设需要而言。即: 针对公益性建设需要的征地行为，构建农村集体土地征购制度。而对经营性建设需要的用地，则应构建农村集体土地出让制度。这是因为，因公共利益的需要，对农村集体土地进行征收，是为了体现经济效率的价值目标，国家通过行使强制性的征收权而得以实现，这种强制性就牵涉到对集体土地所有权人退出交易权利的剥夺。因此，基于公平价值目标兼顾的考量，即使因公共利益征收，在市场经济条件下，仍属于一种商品交换关系，应当遵循市场经济的等价交换原则。而且，在征地补偿上，不仅要考虑对被征地本身的资产价值的补偿，还应当适当考虑对权利人相关权利剥夺的补偿。也就是说，征地补偿安置应符合市场经济规律，不低于甚至可以高于土地的市场价格。笔者认为，这样的制度设计不仅有利于防止因公益性需要而让土地所有权人来负担本应由全社会共同承担的成本，而且有利于避免对失地农民的不公。实质上，公益性征地行为应是征购行为，其不仅具有强制性，同时也具有市场交易的特征。因此，土地征收制度应设计为农村集体土地征购制度。另外，就因非“公共利益”的经营性需要使用农村集体土地的情形来说，就是要引入市场机制，通过购买、租赁或以土地参股等市场方式取得集体建设用地，交易价格由市场决定，即通过受影响的土地所有者和使用者一方与希望获得土地权利的另一方之间在自愿的基础上进行谈判协商来解决，形成与国有土地出让制度类似的集体土地出让制度，充分发挥市场配置土地资源的基础性作用。也就是说，通过构建集体土地出让制度，打破建设用地交易一级市场政府垄断的格局，实现农村集体土地与国有土地“同地同价”。正如有学者所言，在同地同价原则下，无论公益项目还是经营性项目，用地单位获得土地的方式都应该是以土地使用权市场价格为基本参考对失地农民给予补偿［11］。
综上所述，为了给公益性政府征地行为与经营性建设用地的市场交易行为以及农村集体建设用地的流转提供法律依据，在修宪方面，笔者同样认为，可以将《宪法》第10 条第1 款改为“城市规划区域内的土地，除由法律规定属于集体所有的以外，属于国家所有”［12］。同时，也有必要修改现行法律法规中关于建设用地使用权的规定，允许集体建设用地使用权自由流转。具体来说，就是要修改诸如《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》中关于禁止农村集体土地进入建设用地一级市场的规定，以保证立法体系中各项规定的统一和协调，并以此优化我国土地征收法律制度体系。
(三) 制定科学的土地配套管理制度
当然，我们也必须看到，我国目前的集体建设用地隐性市场在政策不允许的状况下仍然普遍运行，并且存在很多不规范的现象，形成了“上有政策，下有对策”的不和谐局面。然而，土地资源又具有稀缺性和不可再生性的显著特征。因此，为规范农村集体建设用地市场的运行，实现土地资源的集约利用，还需要制定一系列科学的土地配套管理制度。在土地宏观管理方面，仍然要坚持实行严格的土地管理制度，防止和避免耕地流失或大量土地闲置。在配套制度改革方面，加强土地利用总体规划控制和用途管制。如集体土地用作城市建设必须受土地利用总体规划的制约等，杜绝农民集体或个人为获取土地出让利益而过度出让土地［13］。另外，深化征地制度改革也要完善土地财税制度，进一步规范政府土地收入的支用。具体来说，一方面，发挥土地财税收益支用的调节功能，促进经济可持续发展与社会和谐。另一方面，围绕土地资源流转的各个环节均衡有效地进行土地财税调节，充分发挥其调节资源利用和促进社会公平的作用，实现公平与效率两大价值目标。
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