“城中村”是指农村向城市居民社区转化过程中的社会形态，以城郊村社改造和城乡一体化并村改造最为典型，其特征有四: 第一，集体经济向与其他经济成分并存转化; 第二，农业为主向农业、工业、第三产业并存转化; 第三，农民身份向有一定市民待遇及原农民待遇并存的公民转化; 第四，村( 居) 民自治组织、城市管理体制与股份合作制企业并存。
“城中村”普遍存在如下问题: 土地与山林开发经营、城市居民向“公民”过渡、村民委员会向居民委员会转变、村民自治组织和集体经济组织与股份合作制经济组织的关系、基层民主的形式，等等。
一、土地与山林开发
土地与山林开发是指原有的农民集体所有的用于农业的土地、山林、水库等，改变为用于工业、第三产业或商业的行为。这里能够引起法律问题的地方有两点: 第一，土地、山林、水库的性质是否发生变化，即土地、山林、水库为农民集体所有还是国家所有; 第二，农民集体自己开发利用土地、山林、水库等，改变土地用途，还是由他人在土地、山林上从事工业、第三产业或商业活动。
土地与山林、水库等是农民祖祖辈辈赖以生存的生产、生活资料和社会保障。在改革开放初期，一般是由村民集体组织自己把土地、山林、水库等改变了农业用途，从事工业、第三产业或商业活动，开发主体是农民群众自己，这在历史上被称之为“乡镇企业”阶段。在这个阶段，有成功的典型，例如江阴县华西村和龙口市南山集团，他们都是从小到大，从弱到强，自己组合资源，一步步并村发展成规模庞大的上市集团。由于各种原因，现在大多乡镇企业完成了历史使命，或歇业，或停业，或注销，或改制。
进入 21 世纪，随着以城郊村社改造和城乡一体化并村改造的大规模开展，农民和乡村没有能力跟上城市化的步伐，不可能依靠自己的力量自己开发土地。于是，或者地方政府以各种名义的投资公司，或村外的民间资本，或外国资本便在农民集体所有的农用土地、山林、水库上从事工业、第三产业或商业。有的学者形象地把前者比喻成“村民集体资本主义经济”，后者则颇像国家或托拉斯资本主义了。
为此，一方面，各种名目的村外资本进入土地与山林水库开发，要求明晰产权，保证投资收益。另一方面，国家为了使土地山林成为资本的经营资产，并保证其投资收益，让农民顺利出让土地山林等生产资料，出台了若干政策、法规和规章。一是，“农转非”，农民集体所有土地、山林、水库收为国家所有; 二是，“村改居”，村民委员会改为居民委员会; 三是，原有的集体经济存量量化为股权，原村办企业改制或者成立股份合作制企业; 四是，实施“控制性规划”，强制改变土地用途。提高土地经营企业准入标准和“挂牌出让”制度，排除农民经营自己土地的可能，以政策或地方规章保证地方政府的财政收益，给原村民留下 20% －30% 的自有发展用地和 20% 左右的土地收入。
因为土地、山林与农民有着天然的联系，农民失去了保障其生活、生产的最后一块奶酪，无论是合法、合规地让农民离开土地，还是强制性地把农民迁出土地，都会遇到不同程度的抵制。很多学者都注意到，征地冲突源于农村治理程度和土地自有开发比例［1］。实践证明，非外资开发而由原农民完全自主开发自有土地山林的，各种矛盾自己解决，一般能够实现高速发展，有利于科学发展观与构建和谐社会的落实。例如华西村和南山集团等全国约8000 多个村庄或集团，将本村土地100%实现了土地资源内部资本化。上世纪 90 年代中期的珠三角、长三角地区以及胶东、辽东等地部分城郊社队自主土地开发占非农用地 70% 以上的，一般也能实现经济发展和内部和谐。同时，依靠向外资卖地收入和自留 30% 土地开发的“城中村”，虽然有的也能够建立资产分配办法和后续发展规划。但是，大多“城中村”由于政府管理和农民自治两种原因，卖地收益分光吃净，后续发展没有着落，失地农民权益进退无据没有保障。［2］有的学者坚持“集体所有制”的同地同权、农民主体性等原则。建议农村土地由三部分构成: 一是农地农用。属于在册的基本农田、林地、草地、水面等土地，不论是国有、集体所有、个人所有，还是地方政府所有，都必须遵守农地农用规划，不得随意“农转非”。二是“农转非”土地，农用地所有者和政府各得一半。政府无偿获得的非农地，只能用于城市道路、公园、学校、医院、养老院和农民工廉租屋建设等公益事业。三是已经“农转非”的土地。原所有者( 农民集体) 获得的非农用地，由其自主处置，无论开发、出售、闲置都可以。如果出售给开发商或自己开发，所得的增值收益必须按照累进税率计征，增值越多，缴税就越多。［2］
笔者以为，解决方案依次有三个: 第一，保护。国家应当在法律的范围内，保障农民依照自己的利益发展和自主开发; 第二，补贴。国家不但有能力转移支付补贴失地农民，而且能遏制地方财政的土地收入，把全部或绝大部分的非农土地收入补贴失地农民发展; 第三，发展。在农民、地方政府和资本三方利益之间找到都能接受的“妥协”方案，以期实现“和谐”发展。
二、农民向市民转换与“村改居”
农民向市民转换与“村改居”是农民、农村的历史变迁，无异于一场社会革命。农民放弃、改变几千年的身份、职业、生活、生产方式和社会共同体，决不是一蹴而就的事情。当下有两种路径需要考虑: 一是，在客观条件具备，农民主观愿望要求，法律制度适宜的条件下自然过渡。二是，既然是农民和农村的变迁与革命，就不可能一个村庄一个村庄，一个地区一个地区的缓慢转化。城乡一体化、农村造城和农民进城的过程已经开始，这就要求国家和社会有承受失地农民为城市问题容不下或城镇化所“化”不了的能力，并找到解决的办法。学者有义务诠释农民向市民转换的历史条件与“村改居”的性质和程序。
( 一) 户籍改革不是农民向市民转换完成的标志
农民的户籍改革始自各种名义的“农转非”。上世纪 90 年代开始，为了提高城镇化率，许多地方实行“农转非”政策，失地农民，教师、民警、医务工作者、科技人员、劳动模范、干部等的家属大约有 9 种人员可以“农转非”。有专家按征用土地量和农民人均土地量保守估算出目前全国有约4000 万“农转非”人员。从 2002 年开始，江苏、安徽、河南、广东、浙江、四川、北京等省( 市) 以及石家庄、宁波、南京等城市陆续出台了《城市户籍管理制度改革意见》，对城乡分治的户籍管理制度进行改革，这些改革都以建立城乡统一的户口登记制度为目的，取消对户籍人口的“农业”和“非农业”区分。我国农村十几年的法律指导下的农民自治实践，没有完成建设社会主义新农村的历史任务。第一，法律规定和法律实践都认为是“村民委员会自治法”而非“村民自治法”，是法律指导下的“官治”特色鲜明的自治; 第二，农村自古至今，都是户政主义，农村经济和政治生活以“户”为单位，离开家户的庇护，经济和心理都失去了基础;第三，基本民主实践忽视了当今农村政治生态，立法架构没有共产党的领导和企业社团的地位与作用，出现了各种试验模式，党和国家只能以政策予以体现; 第四，农村的相对贫困和低级的社会保障。在这种先天不足和后天失调情形下，失地农民来到城市，或者不满补偿款被截留，或者不满城市生活，这些都以极端性表现出来，城镇中失地农民、民工“两抢一盗”和危害公共安全报复杀人、伤害等恶性刑事犯罪较为突出。从另一个方面讲，市政和市民社会保障的建设和完善是一个过程。对广大的失地农民，没有现成的、较为完善的市政设施，即使像青岛这样发达城市的新建李沧城区，也因城市急剧扩张而疏于铺设合理的地下管网，中小城市和新建城镇，其市政建设水平可想而知，更不用说医院、学校、养老等公益设施的匮乏。市民的社会保障落后是一个普遍存在的现实问题，城市难以为“村改居”的农民实行最起码的保险和救济，他们既享受不到城市里的低保待遇，也享受不到农村“两免一补”政策，甚至连政府出资补贴的新型农村合作医疗保险都无法享受。
( 二) 以“村改居”法律架构新的居民共同体有误区
村民委员会和居民委员会是我国城乡基层群众民主自治组织，经我国《村民委员会组织法》和《居民委员会组织法》产生并开展活动。随着我国城郊广大地区城市化的推进，在村民委员会改为居民委员会过程中出现了如下问题: 一是村委会撤销和居委会产生的改制程序; 二是从村委会到居委会的过渡形式; 三是居委会对原村委会的自治权利与义务的承接。我国所有进行“村改居”的实践，漠视村民委员会和居民委员会的法律地位和村民自治权利，实行行政主导，均以政府行政公文形式给予确认: 某某村民委员会撤销，成立某某居民委员会。这样做违背了法律的程序规定。村委会和居委会是我国宪法规定的群众自治组织，法律地位处于宪法层次，是基层民主政治的一部分，农村村民和城市居民的自治权利受宪法保护; 村( 居) 委会的撤销和成立有专门的组织法予以规定。
从程序上讲，村委会的“成立、撤销、范围调整，由本村村民会议决定”。有的地方动辄以村委会名义行文。村委会撤销不能以村委会行文，一则村委会不能自己撤销自己，二则村委会不过是村民会议的常设组织或执行组织，“村民委员会向村民会议负责并报告工作”。村委会是否撤销是村民自治权的一部分，其决定权在村民会议，各级政府只有程序上的提出和批准的权力; 对于村委会的被撤销，政府不能以集“提议”、“决定”和“批准”于一身的一纸公文予以公布。是否撤销村委会是本村村民自治范围，法律规定是须经村民会议决定的重大问题。
居委会虽然也应向居民会议负责并报告工作，但是法律上对其成立、撤销、规模调整规定比较村委会来说，自治成分少得多，程序也较为简单。其表述为“由不设区的市、市辖区的人民政府决定”。
综上所述，“村改居”对政府而言，由三个行政行为组成: 第一，对撤销村委会的提议，即乡、民族乡、镇的政府提出拟撤销某村委会的意见建议;第二，对村民会议决议的批准，即县级政府批准村民会议决议，批准撤销某村委会; 第三，对居委会的决定，即不设区的市或设区的市的区政府决定成立某居委会。以上的乡级政府和县级政府现在一般是由街道办事处、不设区的市或设区的市的区政府作出具体行政行为。据笔者调查，基层政府领导对广大城镇地区“村改居”非常热衷，究其原因是新成立的居委会比较原村委会而言，群众自治性降低，行政管理和指导强度加大。
首先，村委会是村民自治组织，居委会具有行政附属性。具体而言: 村委会的设立、范围调整和撤销由村民会议决定; 居委会则由区级政府决定;村委会由村民会议直接选举; 居委会可直选，也可由居民小组代表间接选举产生; 村委会管理村民集体所有的包括土地在内的集体经济，产权和经营权分离; 居委会办理居委会的财产，所有权和管理权合一; 村委会成员不脱离生产，有补贴; 居委会工作经费和办公用房由政府拨付和统筹。
其次，村委会是属地所有者和熟人管理模式，居委会是属地居民和单位人管理模式。村委会和居委会虽然都是按照“居住状况”设立，但是，村委会的属地管理是对所属地方的所有权人的管理，这些所有权人都是本村的熟人，血缘关系、地缘关系和所有权关系密不可分，属地管理和属人管理合一，村委会的权利和义务与村民的权利和义务一致，每一个村民与村委会的利益一致。居委会的属地管理是对单位人或社会人的管理，居民所在单位的利益性和社会人的国家性、公益性突出，居委会与居民的权利义务有分歧，属地管理和属人管理不合。
由此可见，从村委会到居委会，是一个群众自治弱化、政府行政主导加强的过程，在行政管理的科层体制下，不可能有真正意义上的自治。但是，纵然居委会有这样或那样的缺点，如同村委会一样，在现行的法律架构下，居委会依然是原村委会的承接者。在我国，群众自治组织只能是农村的村委会和城市的居委会，在我国城市化发展不同阶段，村委会直接改变为居委会，承接法律确定的群众性自治的权利和义务。以各种所谓实业总公司或农工商公司是企业组织，不可能与任何一种群众性自治组织予以衔接。实践中，以各种名目的企业进行从村委会到居民会的过渡的所谓改革，村委会或居委会是空架子、一张皮，由各种名目的企业承担农民或居民的社会工作、社会保险、福利待遇等，其误区在于不了解群众自治组织与企业的性质不同和法律适用不同。
第一，坚持村委会或居委会体制，加强我国根本政治制度的群众基础，建设基层民主制度。村委会和居委会是宪法规定的群众性自治组织，“两委会”组织法及其法律实践，是宪法政治的一部分。在我国政治制度体系中，村委会居于基层政权组织乡镇政府之下，居委会居于不设区的市和设区的市政府的派出机构街道办事处之下，是城乡群众自我设立、自治管理、自我服务、自我发展的群众自治组织，放弃对“两委会”的组织和领导，就是放弃了我国国家政权的群众基础。
第二，各种城乡集体企业不是群众自治组织。上世纪 80 年代出现的城乡集体企业是“两委会”范围内的人人都有份额的集体所有制企业; 近 10年来改革创新的股份合作制企业，是在“两委会”范围内的集体所有和劳动者所有的动产资本评估量化为基础的股份合作制企业形式，不管哪种企业，本质都是以或实或虚的财产权为基础的不同发展阶段的企业形式。
第三，群众自治组织和各种企业法律适用不同。村委会和居委会都是我国宪法规定的群众性自治组织，具体适用村( 居) 民委员会组织法。各种形式的集体企业是经济组织，适用我国各种企业法。上个世纪以来的集体企业适用乡镇企业法、乡村集体所有制企业条例、城镇集体所有制企业条例; 近 10 年以来试点成立的股份合作制企业尚无法可依，可依据股份制企业试点办法办事; 规范的公司可以适用公司法，依据公司法，与“两委会”之下的“群众性”更是毫无联系。
在“村改居”过程中，不可能存在各种形式、名目的集体企业为“村改居”的过渡形式。那么，这种集体经济组织与群众自治组织的关系是怎样的呢? 实践证明，无论是村委会还是居委会，它们与集体企业的关系都是民事法律关系。企业经营管理村民财产，双方是授权承包经营民事法律关系。
三、社区民主治理
有学者认为，“城中村”的共产党基层组织、居民自治组织和股份合作制经济组织三驾马车，谁都不能单一执牛耳，三者也不能合为一体，因此寄希望于恢复村落传统和家族纽带。社区民主治理制度的建立，必须符合实际的政治生态才能长治久安。然而，这样的综合治理制度仍在实验中，不过，这只是对党内民主和自治民主的现行法律政策的修改补充，在法律制度层面远没有达到共识。实践证明，现行村( 居) 民自治制度尚需重新思考。
第一，当下村( 居) 民直接民主的法律制度不符合中国国情。共产党是执政党，农村基层组织推选的候选人进不了村( 居) 民自治组织违背宪法，同理，驻村人大代表和政协委员也应是村( 居) 民自治组织代表，驻村企业社团的利益诉求必须在村( 居) 民自治组织有代表表达，自然村、联户组、业主委员会的代表在村( 居) 民自治组织表达其特殊利益符合弥补社会裂缝、公开争论和提高政治参与度的民主政治标准。因此，应在我国城乡实行间接民主的村( 居) 民自治法律制度，其基本内容是村( 居) 民自治，由有选举权、被选举权的村( 居) 民举行村( 居) 民会议推选的代表组成村( 居) 民代表会议，村( 居) 民代表会议推选村( 居) 民委员会作为村( 居) 民大会和代表大会的执行机关，接受村( 居) 民会议和村( 居) 民代表会议的授权，管理本村( 居) 公共事务和公益事业。［3］
第二，“城中村”农民的“公民”身份尚未形成。从事农业的人们和从事制造业、第三产业、教育、管理的蓝领、白领、知识分子和公务员的人们，都是国家公民，不因为户籍改变而不同，“城中村”的人们也不因户籍已经成为城镇户口而发育成为“公民”，其“公民”身份尚未形成。公民是宪法政治的产物，其社会基础是“公民社会”的形成的基础。在“城中村”，“公民社会”没有最终形成，主要因社会的基本的经济福利和社会安全等原因而使“公民”身份没有最终确立，只能说是由于政治文化运动、市场经济、直接选举、农村户籍制度逐步瓦解等，使“公民”身份走向逐步清晰。
笔者认为，社区民主治理应是资本民主模式。
首先，资本民主能够整合社区所有民主治理资源。当下“城中村”社区的民主治理资源主要有: ( 1) 共产党基层组织党内民主制度; ( 2) 村( 居) 委会的村( 居) 民自治制度; ( 3) 居住小区的业主自治制度; ( 4) 集体企业、民营企业和社团依据章程的职工工会民主和股东、会员民主制度，等等。这些民主制度都有各自的社会基础和民主管理事项。例如，党内民主依据是社区党员行使党员权利、承担党员义务、履行党员职责，依据党章选举、监督党组织负责人，做好执政党的基层工作。村( 居) 民自治是由有选举权和被选举权的村( 居) 民依法自治，其“正常的自治讲的是公共事务的自治”［4］自治的动因、过程、内容都是公共事务和公益事业的治理，治理的形式乃是以程序规范选举、决策、管理和监督，并使之制度化。村( 居) 委会是上级政府机关联系村( 居) 民的公共事务、公益事业的管理机关，对国家的补贴、补助救济等，必须由村( 居) 委会履行职责。业主委员会自治则是小区居民以“户”为单位的基于住宅区的公摊面积和居住环境所体现的公共财产和私有房屋权利与义务的自治。企业与社团组织的民主是基于企业内部职工与社团内部成员因内部事务而产生的自治法律关系。无论哪种自治都没有涵盖全体村( 居) 民以及公私领域的所有事务资本民主是指集体资本量化到全体村( 居) 民，以其资本份额表达其政治社会诉求，解决的是全体村( 居) 民的全部问题。
其次，资本民主符合法理和政治学原理。资本民主最初的含义是企业资本以股本股票的形式量化到劳动者，使劳动者在企业的经营过程中拥有话语权。中小股权资本民主化理论指导了我国公司法修改和股市改革的全过程。全体村( 居民因身份而在集体资产中拥有等份额或不等份额的股权，因而拥有相应的政治社会发展诉求，拥有股权模式下的选举权、决策权、监督权和发展权涵盖了上述因其政治身份、工作性质、居住位置产生的自治权利与义务，揭示了股权和人权的本质联系。民主制度在选举环节，既可以选民为基数的一人一票的直接民主和一定形式的间接民主也可以股权的一股一票的直接民主和一定形式的间接民主。民主与股权，民主与资本放在一起，也不是资本主义的贬义，有学者所定义的“村民集体资本主义经济”，其核心是集体所有制下的村民集体资本经营，“学习大寨村，走集体经济和合作经济道路。在保留集体经营体制的同时，鼓励发展村民集体资本主义经济，可能是未来中国农村必然的选择。集体资本主义经济的核心，是土地成为集体经济的资本，村民共享土地‘农转非增值收益和资本化收益，农民分享农业产业化的全部收益。因为，只有这样的制度选择，小农才不会被逼破产，新农村建设―――重点建设 15 －20 万个中心村( 镇) 才可操作，乡镇和乡镇以下才能够留住 5 －6 亿人、并过上和城市市民‘基本公共服务均等化’的生活。”
最后，资本民主有股份合作制企业的实践基础。村( 居) 民有无限的创造力，股份合作制企业为资本民主提供了现成模式。过去我们对城乡的股份合作制企业持批判态度: 城乡股份合作制企业的成立没有法律依据; 城乡股份合作制企业股份设置和运营限制剥夺村( 居) 民的基本权益; 城乡股份合作制企业改制为有限责任公司那天也是集体所有财产消亡的那天［5］。我们的这些担忧依然存在。不过，在青岛市市北区浮山实业总公司 2009 年对其章程的修改和一年多的运作中我们看到了希望，股份合作制企业可以成为当今社区资本民主的制度架构。
2009 年 4 月 24 日修改的青岛浮山实业总公司股份合作制企业章程作了如下修改: 集体股由上级机关委派的党委书记执掌，在集体股上设置有表决权的独立董事; 2001 年 12 月 24 日为农转非截止日，年不满 18 周岁和在股份合作制企业不参股的股东，可以享受公司经营集体资产的收益。坚持原章程规定的股东代表推选和罢免办法，股东代表可按 60 万股为一组推选 1 名股东代表，剩余股份份额不足 60 万股，可由董事会指定搭配编组，但不得少于 30 万股推选 1 名股东代表。
根据修改后的股份合作制企业章程，首先，社区党组织对股份合作制企业的领导得以保证，独立董事的股本占总股本的 22． 1%; 第二，股东代表可按 60 万股为一组推选 1 名股东代表，这个60 万股可以代表小区业主委员会、各种社团组织、驻地企业和经济组织等各种利益和诉求，这种间接民主选举模式收到很好的效果。2009 年 4月，青岛浮山实业总公司股份合作制企业董事会选举，8 名董事得票均在 8600 万股以上，占总股本 82%以上，青岛市市北区驻村“换届工作小组”在汇报中说，“本次换届选举采取股东记名直选方式选举公司董事和监事，既充分反映了民意、尊重了民意，又打击了个别人进行贿选的行为。这次当选的董事和监事及参选人员，均没花钱送物，真正实现了民主选举、廉洁选举。通过换届选举，对前期积累的矛盾和问题进行了集中释放，进一步缓和了冲突，促进了团结。”
四、结语
综上所述，“城中村”土地开发经营、“村改居”和社区民主治理实践，集中体现了我国当前改革与发展的深层次问题和社会矛盾。笔者坚持“城中村”土地山林开发应以保护农民利益、政府补贴和和谐发展三个方案依次展开，“村改居”实践存在着严重的程序不合法，众望所归的农民户籍转为城镇居民不是“公民社会”形成的标志，现行的村( 居) 民委员会组织法不能有效构建村居民自治法律共同体，现行的集体经济组织也不能承担公共管理和公益事业职能，当下资本民主能够整合农村基层民主的自治资源，股份合作制企业是实现资本民主的较好形式。
参考文献:
［1］温铁军． 征地冲突源于农村治理多极化［N］．
社会科学报，2008 －12 －04．
［2］“李昌平访谈录”［N］． 新京报，2008 －10 －25．
［3］王圣诵． 中国乡村自治问题研究［M］． 北京:
人民出版社，2009:254 －268．
［4］党国英． 村民自治重在选举． 中国之重［M］．
北京: 光明日报出版社，2005:134．
［5］王圣诵． 股份合作制企业性质及其量化分析
［J］． 齐鲁学刊，1999，( 1) ．
