一、 问题的提出
玉树藏族自治州地处青藏高原的中东部，州府所在地结古镇人口分布密集，可利用的土地十分稀缺，土地的市场价格较高，某些区域甚至超过了省会西宁。当地居民的住宅多为自建房，其宅基地不仅占地面积大，而且占地比例也较高，属于典型的宅基地式城镇。由于教育滞后、法律普及欠缺等诸多原因，个人享有土地所有权的观念普遍存在。地震发生后，当地政府出于统一规划的考虑，决定征收结古镇居民的部分宅基地。然而，双方就征收发生了严重分歧，许多人拒绝政府的提议，在原地搭建帐篷与政府对峙，为了确保施工的进展，一些项目便首先在偏远的乡镇和城区非居民所有的土地上实施。
拆迁征收是事关生存与发展的大事，若处理不当极易引发恶性事件，从而影响社会和谐。玉树藏族自治州此次征收纠纷与其他地区有诸多类似之处，传统的征收模式难以解决问题并非偶然。
有鉴于此，我们应当结合当地实际以及我国法律等多种因素，分析并寻找解决之良策，减少征收纠纷，使问题的解决既有利于双方，又符合我国的法律法规，从而为灾后重建奠定基础，进而为我国的拆迁征收提供选择。
二、 玉树灾后重建中宅基地征收的困境
在玉树灾后重建的宅基地征收中，土地上的建筑物因自然界的不可抗力而遭到严重损坏，多数无法居住。因此，此次征收无需对地上的建筑物给予过多补偿，即使需要补偿也因其破损而降低了其应有的价值。与汶川地震相比，玉树虽然人口少，受灾面积小，但由于当地地价昂贵、宅基地比例高以及土地所有权观念等原因，在灾后重建过程中遇到了汶川地震所没有的问题和困难宅基地征收便是其中之一。为此，我们对玉树州结古镇的宅基地征收情况进行了调查，发现当地居民拒绝征收的原因有以下几个方面：
（1）政府的补偿价过低。政府的征收补偿未以当地的市场价计算，而是依照远低于市场价的政府征收价计算。为了确保重建规划的落实，青海省政府出台了玉树州藏族自治州结古镇灾后重建土地权益处置规定，该规定以格萨尔广场为城镇中心，将结古镇宅基地征收补偿标准分为9.7万元/亩至2.7万元/亩四个不同等级。离此中心越远，土地价格越低。当地居民认为，尽管其房屋遭到非人为毁损，但该土地依然有较高的经济价值，该补偿标准与当地市价相差较大，因而拒绝政府征收。为了说明实际情况，笔者以城区不同区域为例进行了实地调查，其结果如下：①
表1：玉树州结古镇土地市场价调查
姓名
占地面积
所在区域
当地市场价
政府征收价
差额
桑X
1亩
吉曲北路
120万
7万元/亩
113万元
尕X
0.6亩
团结巷
50万
7万元/亩
45.8万元
扎X
0.5亩
折龙达巷
28万
7万元/亩
24.5万元
索XXX
1亩
红卫路
210万
9.7万元/亩
200.3万元
以上是笔者对结古镇宅基地价格的抽样调查。该调查结果显示，政府征收价与当地市场价之间存在差异，并且该征收价是青海省的最高标准。②
即使是除去房屋的价值政府的征收价也与土地的市场价之间存在较大差异，具有商业价值的宅基地则差距更大，补偿标准普遍低于居民的预期。玉树州结古镇是一座被高山环绕的城镇该镇地势并不平坦，山脚下一定范围内的土地需防范地质灾害而不适宜于建房，因而该镇可利用的土地十分有限。近年来，由于辖下各县居民的不断涌入，使得城区内的土地供应颇为紧缺，居民的自建房已修建至郊区甚至更为偏远的地方，结古镇城区内的土地价格因此涨势迅猛，某些区域的价格甚至超过省会西宁，而政府的补偿标准显然难以为当地居民所接受。由于双方的利益难以协调，在地震发生后的较长时间里，宅基地征收纠纷一直未能得到妥恰解决，多数居民反对征收。
然而，由于当地房屋多为土木结构，抗震强度低约90%的房屋在此次强震中倒塌。此次灾后重建的力度在当地是前所未有的，倘若依据当地市场价格补偿，仅土地补偿一项便会花费巨额资金。
（2）另有一部分居民因情感上的原因想继续留居原地。在此次宅基地征收过程中，有一部分居民拒绝征收并非是由于政府的补偿费用过低而是其对原居住地所产生的心理情感。这种心理情感是在原居住地长久的居住与生活中，对周围事物及环境所产生的一种心理认同与心理情结这种心理情感一旦形成便很难改变，其具有稳定性和持久性的特征。因而此部分居民的目的并不在于征收费用的多寡，继续留居原地是其目的所在。尽管政府随后又作出其他优惠承诺，但依然遭到许多居民的严词拒绝。
此外，笔者还了解到部分居民处于防范心理而拒绝拆迁。由于所有权观念浓厚，对政府收回其宅基地所有权的行为产生一种防范和排斥心理。在失去房屋后，他们对土地十分珍惜，认为政府一旦收回土地，他们将一无所有，更何况政府的政策并不明朗，补偿也并非以市场价为基准。
所以对政府的行为他们本能地予以排斥，以日后自建住房或另做打算。
为了解当地居民对政府征收的支持率，笔者就当地居民的认可情况及其原因做了初步的数据统计，结果如下图：（图略）
受灾民众对土地的征收心理调查由上图可知，65%的居民赞同政府征收，但前提是应给予合理补偿，20%的居民不赞同政府征收，想继续留居原地，9%的居民认为土地是其个人财产，可以拒绝政府征收。可见，双方存在不同的心理和需求，不同的被征收人之间其心理和需求也不尽相同。而政府的征收补偿与拒绝征收的原因之间存在冲突，进而言之，政府的补偿并非是解决被征收人拒绝征收的对策，忽视了其心理情感及其他需要，二者不具有契合性，是属于不同事物中的不同内因，并非属于次要矛盾和矛盾的次要方面。当地政府仅抓住了65%的居民的心理特征，颠倒了矛盾的主次，增加了纠纷的解决难度。毋庸置疑，倘若合理补偿是可以争取到大部分居民的支持，但却忽视了剩余35%的居民的需求，更何况65%的居民也并非完全赞同政府征收。③
笔者以为，剩余35%的居民拒绝征收恰恰是纠纷的关键所在，而政府却忽略了这一问题，这是导致征收难的根本原因。
从以上几种排斥宅基地征收的原因当中我们不难看出，宅基地征收费用的多寡仅是解决矛盾的一个方面，并不能完全突破宅基地征收所遇到的困境，双方的对立情绪在短期内难以消除，矛盾依然存在，宅基地征收依然困难。
三、 玉树灾后重建中宅基地征收的出路
通过以上调查我们看到，征收方与被征收方的不同需求是此次宅基地征收的矛盾所在，传统征收与引发纠纷的内因之间存在不契合性，在被征收方的矛盾既定不变的情形下，能否克服传统征收中不利于解决纠纷的诸多不足是宅基地征收的出路。因此，应突破固有的思维模式，寻找征收方与被征收方的共同之处，努力克服传统征收的不足。此类不足主要表现在首先，就传统的征收模式而言，纵观我国各类土地征收，其目的无外乎收回或取得土地使用权以将其重新规划和建设，被征收方最终必须服从征收方的要求，终究逃脱不了其丧失土地的命运。
对于不愿失去土地使用权的居民而言，传统的征收无疑与其利益产生巨大冲突，这是导致双方纠纷的重要原因之一。土地是财富之母，亦是一切生产和存在的源泉，其对人类的重要性不言而喻。近年来，我国国有土地的出让金频频出现天价，随着城镇土地供应量的减少，土地的价值远远超出一般房屋的价值，土地自身以及与房屋价值的巨大差异促使人们更愿意拥有前者，征收方与被征收方围绕土地使用权的争夺异常激烈。而在诸多的拆迁征收中，极端事件恰恰是发生在这的居民当中，因此解决问题的关键还在于从土地使用权和费用补偿上一并着手。
其次，就传统征收的补偿方式而言，其主要采用两种方式：（1）货币补偿，亦即此次玉树灾后的宅基地征收补偿。该补偿方式的局限性在于对于不愿拆迁征收的居民而言，这种补偿不能解决问题。单纯的货币补偿难以合理确定不动产的潜在价值和享益部分的价值。④因为土地的价值并非仅指房屋依附的土地本身的价值，还包括房屋所依附的土地的性质、所在地域、周边环境等多方面的隐含价值，其价值大小的衡量具有不确定性。此外，对于此次灾后重建而言，玉树地处偏远，绝大多数建筑材料必须借助外运，费用高昂倘若依据货币补偿则灾后重建将需要巨额资金这不符合灾后重建原则，对经济落后的当地政府而言也是难以承受的。并且，依当地的市场价格征收，所建房屋最终也不能以商品房的形式出售给受灾民众，因为政治文明目标导向下的责任政府，有充分保障人权和为社会公众提供公共危机下的切实保护及灾难救助的责任，玉树灾后重建亦是如此，除非当地政府将新建住房让利于民，否则以市场价格征收土地是不足取的。（2）房屋产权调换。即以不动产对不动产的交换而实现对土地的征收，其较货币补偿略为复杂。这种补偿方式的局限性在于：对需要货币补偿的居民而言，房屋产权调换不符合其需求；对想继续留居原地的居民而言，这种产权调换亦不符合其利益。可见此两种方式各有局限，不足以解决双方的纠纷。
再次，传统征收在解决纠纷的策略上存在不足。在此次的宅基地征收纠纷中，政府仅看到了的居民赞同征收，误以为这是矛盾的主要方面，只要抓住了矛盾的主要方面，争取到多数居民的支持和赞同灾后重建便可以顺利实施，因而不顾剩余居民的反对强行拆迁，殊不知35%的居民恰恰是抵抗政府征收的中坚力量，双方矛盾极易激化。在此情形下，多数人并非一定都是解决纠纷的主要对象。当65%的居民原则赞同政府的征收时，此时矛盾的主要方面已发生转移，我们需要深入研究，谨慎决策。笔者以为，35%的居民是必须引起我们重视的主体，其对征收的不满是矛盾的主要方面，只要抓住了这一矛盾，才能对症下药，纠纷才能得到妥恰解决。就此而言，传统征收解决纠纷的策略欠妥，我们需要在此基础上另辟蹊径。
宅基地征收问题是一个颇为棘手的为题，极易引发征收方与被征收方之间的矛盾，且双方尤其是被征收方的极端对抗常使问题难以解决。基土地共同使用权模式可行性探索于以上分析，对于拒绝征收的第一种原因，其解决较为容易。被征收方在失去家园的情形下，可视情形给予其合理补偿。而拒绝征收的第二种原因与第三种原因的解决则较前者困难许多，是宅基地征收中的难点所在，对此类被拆迁人而言，其对原居住地的心理情结非金钱所能衡量，即使是合理的费用补偿被征收方也不愿失去其土地的情形比比皆是。然而，在征收方眼里或许并非如此，给予被拆迁方合理补偿以利用土地是其目的所在。因此，笔者以为在玉树的宅基地征收中，应以政府提供合理的经济或实物补偿为前提，与原土地使用权人签订协议，双方共享土地使用权，政府则可利用土地进行住房的规划和建设。作为对原土地使用权人的补偿，其不仅无偿享有在原居住地的一定面积的住房，政府还应给予其一定补偿作为其使用该土地的对价。待使用期限届满后视情形续签或收回土地使用权，以达到双方的不同需求。即采用货币补偿+产权调换+土地共同使用权的模式实现对宅基地的利用，该模式如下图所示：（图略）
土地共同使用权模式图该模式克服了传统征收的不足之处，针对被征收方的不同心理，以合理的货币补偿、产权调换以及土地共同使用权的方式充分尊重了其权利。
一方面，被征收方在拥有宅基地使用权的前提下获得了合理补偿，有利于消除其忧虑和不满情绪另一方面，征收方又可利用其土地进行规划和建设，节省了资金投入。
尽管被征收方的房屋因自然灾害而灭失，但在其遭受自然灾害的情形下，其宅基地使用权应该得到维护。传统的征收虽最终收回了土地使用权，但被征收人多是在来自外界的诸多压力之下被迫搬迁，违背真实意愿，是对其合法权利的粗暴剥夺和侵害，因而其合法性备受质疑。这种针对双方各种需求的土地共同使用权，其最大的创新性在于可解决传统征收方式所难以解决的疑难问题，有效兼顾了双方利益，使解决方式更为人性化。
四、 土地共同使用权模式的可行性分析
传统的征收模式沿袭至今，的确有其合理之处，但对现实中困境的反思是必需的。倘若要使土地的征收模式多元化，土地共同使用权模式必须具备自身优势和合法性的基本前提，否则难以付诸实践，传统的征收模式终将难以动摇。以下笔者便对其可行性予以分析，详尽论证其运用于实践的基础条件。
（一）土地共同使用权的优势分析
与传统的征收方式相比，土地共同使用权抛弃了既定的单一模式，不以土地使用权的完全取得为基础，以尊重和保护原土地的使用权人的权利为原则，双方平等协商，从而使矛盾得以灵活解决，具体而论，其优势体现在以下几个方面首先，对于当地受灾居民而言，其并未失去其原有的土地，依然享有对原土地的使用权。政府对原有土地进行规划和建设时，其可无偿享有政府赠送的住房，且依然在原居住地居住，解决了其重建住房的困难。地震发生后，由于部分家庭失去了劳动力，加之绝大部分生活设施和必需品遭到毁坏，因此仅靠其自身的能力去重建家园困难较大，某些家庭甚至根本无法完成。在此情形下以土地共同使用权的形式可解决其目前面临的巨大困难。在此次矛盾纠纷中，当地居民对失去其原有的宅基地颇为担忧和不安，而土地共同使用权则保留了其对宅基地的权利，可解决被拆迁方对原居之地的心理情结及其他难题，满足了其心理需求。同时还给予其合理的货币补偿，也满足了部分人要求货币补偿的愿望，双方互利互惠有利于纠纷的解决。
其次，对于当地政府而言，由于共同使用权无需完全收回被征收方的土地，因此，也无需支付过多的经济补偿，从而降低了宅基地征收的费用。
玉树州结古镇的土地资源稀缺，宅基地价格昂贵，多数居民的住房是四合院式的自建房，倘若依照市场价进行拆迁和征收，则必然耗费巨额资金。
然而，土地共同使用权则可在一定程度上减少资金投入，作为政府的职责，最重要的是完成了整体规划和对灾民的统一安置，并且节省了灾后重建资金，有利于资金的有效利用。
再次，土地共同使用权是对拆迁征收的一次全新实践。在现有的征收中，无论处于何种目的征收的最终结果均将土地使用权归为征收方所有。为此，暴力拆迁、行政强拆等现象比比皆是双方矛盾异常尖锐，甚至频频引发命案。即便如此，也难以改变征收方取得土地使用权的目的，拥有土地使用权似乎成为开发与建设的必经阶段和必备要件。土地是人类生存与发展的基本要素处于弱势一方的被拆迁人在无力与拆迁人相抗衡的情形下，往往会采取极端手段，这正是在多次的拆迁征收中被征收人以生命相抗争的根本原因。
与之相比，土地共同使用权不失为对拆迁征收的全新实践，双方通过平等协商，可排除行政性质的拆迁，有利于充分利用民事法律保护被征收人的利益，这对解决类似的拆迁征收纠纷具有重要的示范作用。
第四，我国虽然国土面积广大，但可利用的土地依然偏少，在耕地面积屡屡触及18亿亩红线的情形下，节约用地便成为保护耕地的最有效途径。
由于当地居民的自建房比例高（约占全部住房的不仅占地面积大，而且房屋容积率低，不符合保护耕地、节约用地的理念。随着人口的不断涌入，这种四合院式的自建房发展迅速，玉树州结古镇近郊的耕地多数已被占用，土地浪费现象严重。土地共同使用权为此次灾后重建的统一规划、建造容积率高的住房奠定了良好的基础，可大大提高土地利用率，有利于集中利用各类资源，最大限度地发挥土地的自身价值。
近年来，我国城镇商品房价格不断上涨，为了保障广大民众的住房需求，国家提出大力推行公租房建设。然而，公租房建设在各地普遍遇到资金短缺，尤其是在欠发达地区和落后地区，其现状更是窘迫。在当前房屋拆迁的形势下，公租房建设将面临更多严峻考验。笔者以为，土地共同使用权的实践有利于解决我国公租房建设中的资金不足、拆迁矛盾突出等诸多难题，为这一民生工程的顺利实施奠定基础，进而增加对商品房价格调控的砝码。
（二）土地共同使用权与法律的契合性考察就土地所有权而言，我国现行宪法第10条规定：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留地也属于集体所有。依据该规定可知，除国家、集体外，任何人均不得拥有土地所有权，但对土地的使用者未作限制性规定。玉树州人民政府与土地的原使用权人（当地居民）所达成的仅是土地使用权协议，双方共享土地使用权，并未改变土地所有权的主体，也未将国有土地所有权与当地居民共享，更未将土地所有权移交给当地居民，仅是在土地所有权主体不变的前提下，为了促进土地的有效利用，将土地使用权由原来的个人拥有扩展至由个人和当地政府共同拥有。所有权主体与使用权主体之间的权利义务关系明确，使用权主体双方签订有效的使用权协议完全符合我国宪法的相关规定。
就土地使用权及其他权能而言，我国现行土地管理法第9条规定：国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。
任何自然人和法人及非法人组织经合法的程序和途径均可取得土地使用权。进而言之，这种他物权的使用权不仅包括物之使用权能，而且还包括对于物之占有权能和收益权能，因而取得土地使用权的同时，也就取得了占有和收益的合法权利。
就土地的流转而言，我国现行物权法第条规定：建设用地使用权人有权将建设用地使用权转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律另有规定的除外。⑤该法虽未明确规定建设用地使用权可以由当事人共同享有，但依据该条文，在所有权不变的情形下，原土地使用权人设立共同使用权并不与法律相冲突。首先，依据法理所有权共享是法律赋予的当然权利，使用权共享并不与所有权和用益物权的理论相悖，具有充足的法理依据。就实践而言，我国建筑物区分所有权制度中的区分所有权人对土地的共同使用权便是典型土地共同使用权模式可行性探索例证。其次，该法属于民法的范畴，在民法领域允许在不损害他人利益的前提下实行私法自治，国家原则上不作干预，只有在发生纠纷不能协商解决时，才由司法机关介入予以裁决。各级地方政府作为国家的行政机关，是以机关法人的形式参与民事法律活动的，双方属于平等的民事主体，应适用民法的相关规定。原土地使用权人与地方政府所达成的土地使用权共享是一种自由的契约行为，作为典型的私法行为的契约，意思自治原则是其本质特征，当事人之间所达成的使用权共享合意，属于民事法律行为，受法律保护。
此外，就协议的合法性而言，我国现行合同法第52条规定了缔结合同无效的五种情形，玉树州人民政府与当地居民所签订的协议是在确保国家、集体利益的前提下，为了统一规划建设，经双方协商一致而签订的土地共同使用权协议，无论是内容还是目的，均无与之其相同或相近的情形，具有当然的法律效力。需要指出的是，对于属于集体所有的宅基地，因不涉及使用权转让，结合灾后重建实际，可先将宅基地使用权转化为集体建设用地使用权，在形式上，采取村民与村集体以及村集体与政府双向协议的方式一并完成。
通过分析可见，土地共同使用权不仅较传统的宅基地征收更有优势，而且符合我国宪法及法律的规定，具有良好的实践条件。对解决宅基地征收遇到的诸多困难提供了新的思路，是对我国现有的土地征收模式的较好补充。
五、 余论
征收纠纷在我国普遍存在，目前暂无行之有效的解决方法。在对房屋和宅基地的补偿仍不能解决矛盾的情况下，有必要重新审视现有的征收模式。作为我国房屋拆迁征收中的一部分，除了多数房屋因地震损坏以外，玉树灾后重建中的宅基地征收与我国其他地区的拆迁征收并无差异即便如此也遭到当地居民的反对，因而我们更应当对传统的征收模式予以反思。通过分析，笔者以为土地共同使用权模式可注重双方利益的平衡和内部协作，较好地弥补了传统征收模式的不足对玉树灾后重建和全国其它地区的拆迁征收均具有一定借鉴意义。当然，笔者仅探索了宅基地征收当中引发纠纷的不同内因和有利于解决当前疑难问题的对策及其可行性，其应用限于住房建设和开发，希望此研究能够抛砖引玉，促使更多学者关注这一模式，以深入研究，使其能科学地指导实践。
注：
①当地市场价仅就宅基地的价值而言，房屋的价值并未计算在内；带*号者为具有商业用途的宅基地。
②参见玉树新闻网：http://www.yushunews.com/,访问时间年12月20日。
③笔者了解到部分赞同征收的居民心存疑虑，其对征收后政府的政策、自身与家庭的情况以及后续的发展等诸多问题感到难以预料，目前暂时赞同政府征收。
④享益部分的价值一词源于法国现行住宅分层所有权法，即享益部分所能得到的视野、享益部分的明亮程度、日照及闲静状况等。详见陈华彬建筑物区分所有权研究,法律出版社2007年版，第177页。
⑤依据我国相关法律规定，农村集体成员不得将宅基地流转给集体以外的组织或成员，对于土地共同使用权的具体操作形式笔者将另文予以论述。
参考文献:
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