摘要：针对实践中日益普遍宅基地置换现象，以四川省郫县战旗村土地置换模式为例，分析土地置换中存在的问题：法律逻辑与实践逻辑的冲突；政府利益与农民利益的矛盾等。结合最新的《土地管理法》修改，提出土地置换问题的对策和建议，主要是以利益平衡为原则；统一城乡规划；改革宅基地流转制度；规范政府行为等。
关键词：宅基地置换、集约利用、政府行为、土地管理法修改
本文仅为文章的内容提要
农村宅基地作为农民的重要财产之一，是农民居住保障的基础，也是农民安身立命的基础。因而国家在保护农民、保证农村稳定的考虑下对宅基地制度的改革上一直比较谨慎。对于宅基地使用权，《物权法》与《土地管理法》是比较一致的，即对宅基地的交易和流转采取限制的态度。但是在城市化进程加速以及新农村建设政策的背景下，各地的宅基地置换实践却成为日益普遍的现象，尤其在城市化进程迅速的城乡结合部。 然而《土地管理法》中对于此种宅基地置换并没有进行规范，这造成了法律与现实的鸿沟，土地置换一般是以地方政策的形式推行的，政策与法律规范存在冲突。土地置换常常以农村集体利益以及区域发展为由，然而地方政府利益与农村集体、农民个体利益存在矛盾，这些都需要进行深入的研究。
在新农村建设和成都市推行的“三个集中”政策下，战旗村为推进土地整理，实施“拆院并院”工程，规划村民集中居住，建立战旗村新型社区。战旗村土地置换的模式就是通过“拆院并院”工程，规划村民集中居住，建立起集中居住的社区，以此将宅基地转化为耕地指标与城市建设用地进行置换，以此换取集中居住社区的建设基金以及社区物业和农民保障的资金等。
从战旗村土地置换模式中，可以发现这样土地置换在《土地管理法》中是没有明确规定的，其主要通过政策以及村集体的领导者作用的推行，其中存在着诸多的冲突和矛盾，需要进行分析。
土地置换中存在的问题包括：法律逻辑与实践逻辑的冲突，实践的运作缺乏一致标准、程序、救济程序等。政府利益与农民利益的矛盾，政府奉行政绩之上，农民的利益并不被过多的考虑。中央政府与地方政府的脱离，财政制度的困境，导致地方政府只能通过土地财政获得利益，而农民夹在中央政府与地方政府之间，很有可能成为两者脱离的“牺牲者”。
针对土地置换中的种种问题，本文将根据《土地管理法》最新修改的动向，提出以下意见：1.以利益平衡为原则，土地置换的利益应当在城市和农村之间平衡；2.统一城乡规划，土地置换必须建立在符合规划的前提下，而城市与农村规划的统一是关键；3.改革宅基地流转制度，建立宅基地流转的试验区，将保障与流转挂钩，逐步完善宅基地流转制度；4.规范政府行为，政府行为要公开透明，使得公众与政府之间信息对称，避免市场失灵；5.财税制度改革，建立财税国家，加强纳税人的主体意识和监督义务等建议。
宅基地置换是最近几年城市化进程迅猛，以及新农村建设的背景下为解决区域内土地指标的限制、农村建设资金困难的制度创新。现行的宅基地置换的现实逻辑与法律逻辑冲突；农民利益与政府利益矛盾；中央政府与地方政府脱节的问题需要在新的《土地管理法》以及其他配套制度中进行规范。针对各地在实施宅基地置换过程中凸显的问题我们要深入研究，尽快进行修法、立法工作，在实现土地的集约、高效的基础上实现农民利益的最大化，推动我们统筹城乡发展的顺利进行。
