20世纪90年代以来，中国工业化和城市化加速扩张，由此也带来了中国GDP的增长、经济结构的转型和城市规模的膨胀。但是，由于中国现存土地制度的缺陷，城市化在带来经济高速增长的同时，也加剧了各参与方的矛盾，产生了一系列问题。按照制度变迁的理论，矛盾的累积意味着制度的变革。大量的学者讨论了中国土地制度改革的可能路径，有些主张体制内改革，在现行征地制度的基础上调整补偿额度、规范征地程序、加强土地管理；有些主张体制外创新，在农地非农化这一问题上属于典型的“市场派”。

　　农地转让权的现状

　　土地制度的弊端在于转让权的分配和边界不合理。在现存的农地转让权的制度安排之下，各利益集团的行为受到扭曲，进而影响经济绩效和社会财富的分配。

　　产权的界定来自于正式的制度安排，尤其是法律的规定。涉及农地转让权的法律主要是《土地承包法》、《土地管理法》和《宪法》的相关条款。按照《土地承包法》的规定，农民的转让权以农业用途为限。在涉及农地非农化问题时，《土地管理法》否定了农民及集体的农地转让权。农地转用首先要改变所有权性质，由集体所有变为国家所有，转变的唯一合法途径就是国家征地。而农地转用需要改变所有权性质的理由却来自于宪法准则。土地征为国有之后，有些土地通过城市土地使用权市场出让，有些土地通过行政划拨，服从行政配置。法律将农地转让权界定给了政府：政府凭借行政垄断获得城市建设用地，然后部分土地批租给二级市场，部分划拨。征地补偿依据原用途补偿，批租的价格基于土地的城市建设市值。

　　现有的法律规定明显没有考虑到具体的实践以及未来城市化的进展。城市土地归为国有，当然包括从原农村基础上形成的新城市。问题在于，原农村基础上形成的新城市的土地是集体所有（基于《土地管理法》的例外条款），而《宪法》的规定是一切城市土地归国有。所有农地转用必须经过国家征地，而征地又必须仅限于公共利益。若同时满足《土地管理法》和《宪法》的规定，那么非公益性质的农地转用就没有任何渠道，而实际中非公益性质的农地转用占农地转用量的大多数。周其仁将这一点称之为“征地悖论”。他认为，征地制度下的产权安排是四种制度的混合体：土地不得买卖+国家工业化+农地集体所有+土地批租制。土地不得买卖意味着政府进行强制交易，取消农民和集体的谈判权，农民或集体没有资格作为交易的一方，无权参与讨价还价。国家工业化意味着农民需要为国家工业化做出牺牲，政府对地价实行价格管制，征地补偿低于市价，农民没有获取土地增值的权利。农地集体所有暗含了组织内的委托代理问题。土地批租制保障了政府在国有土地增量市场上的垄断，农地转让权的价值给了政府，这成为激励政府经营城市的动力。

　　体制内改革：土地价格评估是基础

　　从现有研究看，似乎各种问题并非来源于集体产权本身，而来源于集体组织的内部治理。在征地制度下，为增加农民利益，保障农民权利，农民需要组织起来维护自己的利益。在农地直接入市的环境下，农民同样需要组织，以便与开发商谈判。

　　美国农村发展研究所（RDI）认为，在维持集体产权的前提下，保障被征地农民在征地过程中享有知情权、参与权、上诉权是限制国家权力、保障农民利益的关键。还有很多学者认为土地私有产权是改革的终点。然而，农地私有化只能保证农民的土地产权不受到委托代理问题的困扰。如果征地范围不受限制，农地就不能直接进入转用市场，在国家牢牢把持农地非农化的背景下，农地私有化很可能导致严重的贫富差距。Williamson对私有化的批评便是建立在他的治理结构理论之上的。从目前的研究来看，在保留农地的集体产权基础上改造集体经济组织，有效地解决委托代理问题是治本之策。

　　如果我们将农地非农化视作一个交易，征地代表了科层治理，而集体建设用地直接入市则代表了市场治理，划定征地范围也就是划定市场治理的边界。边界设定的核心在于，在何种领域转让权保留在政府那里，在何种领域转让权保留在农民或集体那里。

　　从交易成本经济学的角度看，在一定领域政府保留征地权是有效率的。在这种领域中，采用科层治理的交易成本小于议价的交易成本，如果农地非农化的总收益不变，那么动用征用权就是有效率的。通常认为，公共利益的项目具有这一特征。但是，公共利益只是个代名词，真正适用于动用征地权的是一些项目，在这些项目的土地非农化中，采用科层治理带来的交易成本低于采用市场治理带来的交易成本。考察征地权的适用范围，并不在于准确定义公共利益，而在于考察项目的交易属性，从而决定治理结构的选择。

　　征地权的使用不仅要做到有效率，而且要做到符合社会公正的标准。行使征地权时，政府倾向于压低补偿标准，土地所有者倾向于获得更高的补偿标准。然而，详细考察每块农地的功能，并根据功能进行补偿带来的信息障碍是难以克服的。最终结果只能是仍然按照较为容易辨识的损失进行补偿。这就意味着征地的需求立足于非农用地未来的收益，征地成本仅是原用途的补偿，需求脱离了成本的制约，带来土地征用的非均衡。

　　原用途补偿的理论不仅在实践中缺乏可操作性，而且其背后的理论依据也并不牢靠。仅仅提高补偿额度而不改革补偿机制是行不通的。对农民进行市价补偿乃是征地改革的方向。征地补偿的改革要求未来的研究集中在两方面：农村集体建设用地直接入市后的价格行为；如何对某一特定地块进行价格评估。

　　要做到征地行为限于公益性用地，政府执行市价补偿必须依靠严格的征地程序。当前征地过程中产生的问题多与征地程序缺陷有关。土地征用是否符合公益性没有纳入审查程序，农民的参与度不够，尤其是缺乏与农民协商的环节。征地程序应该保证农民的知情权、参与权和上诉权，应该赋予农民足够的协商权利以便促使政府充分认识到土地的真实成本。

　　征地制度改革的方向是：明确界定公共利益的含义，征地权仅限于在公益性用地领域使用，非公益性用地领域允许农村集体建设用地直接入市，形成自由市场价格，征地补偿参照该自由市场价格对特定地块进行市价评估，以便进行市价补偿。要做到征地权限于公益性用地，政府执行市价补偿必须依靠征地程序的约束。改革后的征地程序赋予了农民足够的协商权利。

　　体制外创新：农村集体建设用地入市

　　改革开放前，农村土地实行集体所有、集体经营，土地流转完全依靠行政权力划拨。改革开放至1998年之前，农村集体建设用地与国有建设用地相对平等。《土地管理法》对农村集体建设用地施加了明显限制。农村建设用地能否直接入市本质上是个转让权的分配问题，进行经济学的分析不能停留于相关法律条款的认识，还要认识到法律背后所暗含的产权状态。因为清楚的产权状态才能作为产权分析的基础。

　　随着城市化进程加快、市场经济的发展，土地的资产属性日益显现，出现了潜在的增值空间，对这一潜在增值的分割成为集体建设用地入市的激励。农村集体建设用地的流转成为社会经济发展的客观要求。但是，由于现行法律严格限制集体建设用地入市，这一行为与法律相冲突。在没有正式制度安排下，农民和用地者之间的合约实施存在困难，从而加大了合约的实施成本，甚至影响了合约的选择。由此可见，在没有法律保护的条件下，合约的选择是扭曲的。

　　浙江湖州、安徽芜湖、广东南海、江苏昆山是典型案例地区。湖州的试点相当谨慎，集体土地流转受到严格限制，只能够在城市的规划区外流转，规划区内仍然采用征地形式。流转的土地仅限于工业园区，不能用于商业开发。芜湖试点的改革采取了自上而下的形式，政府主管部门推动构建城乡统一的建设用地市场。按照土地进入国有建设用地市场的方式进行，先编制土地利用规划，土地的流转由镇政府进行，同时保留了土地的集体所有权，在流转期满后土地仍归农民集体所有。但农民的土地收益与征地补偿相当，因此农民如何分享土地增值是这一试点的最大问题。南海的特点是自下而上，由集体经济组织出面以土地招商引资。这一模式避免了国家垄断的格局，为农民直接参与农地转用、分享土地增值留下了空间。受到较多关注的是集体经济组织的产权结构。由于农村经济组织存在传统的委托代理问题，如何改造集体股份制使得农民成为土地非农化的最大受益者是农村集体建设用地入市面临的一大问题。昆山的做法是对传统土地股份制的创造性改进，其本质在于以出资权换购成员权，使得集体经济组织从福利性很强的社区股份制转变为农民自己组织的专业股份合作制。

　　几乎所有研究都没有考察产权赋予农民集体的合理性，认为农地非农化的产权及增值赋予农民集体是理所当然的事情。然而，从经济学的角度讲，即使将理由诉诸于社会公正，也应当将社会公正模型化，从而保证逻辑的一致性。农民对土地发展权或称之为农地转用权界定的不满，似乎可以从不平等的厌恶的效用函数中得到启示。当农民在现存法律框架下的权利受到侵害，农民进行抗争维护自己的权利时，农民的这一行为属于理性的经济人的行为，显然，这种行为是符合新古典效用函数假定的。那么，农民看到，尽管根据法律自己并没有土地发展权，但是巨大的土地增值收益丝毫没有进入自己的囊中，会产生某种基于不平等的厌恶，这时农民的行为是社会人的行为，效用函数显然具有了不同于新古典效用函数的特点。这种效用函数可以成为集体建设用地入市的效用函数基础。大量的文献都将集体建设用地入市视为当然，但都没有提供背后的效用函数基础。