【摘要】：分析了我国农民土地权益保障的现实困境:一是农村集体土地产权虚置；二是农村集体土地主体虚位；三是农村集体土地权能残缺；四是农民的物质帮助权缺失。提出了加强农民土地权益保障的路径:一是完善农民土地权益保障的立法；二是科学设置农村土地权益,包括明确规定农村土地的集体所有制的法律性质为农民按份共有、明确界定农地所有权主体、消除产权残缺与确保农民产权的完整化、明确界定公共利益的范围、明确规定征地主体对原产权人合理补偿原则5点；三是完善农村村民自治；四是规范征地制度,包括规范土地流转的程序与控制耕地征收、确立公平补偿标准与规范土地补偿程序2个方面；五是加强土地流转过程中的司法监督；六是加快农民合作经济组织发展与培植农民维权组织。
【关键词】：农民土地权益|征收土地|土地所有者|土地流转
农民土地权益是指以农村土地作为财产客体的各种权利的总和,包括土地所有权、使用权、收益权、处分权等。土地是农民最基本的生产要素,是农民生存和发展之本,土地权利是农民最重要的财产权利。农民权利保护的关键在于确立和保护农民财产权,而农民财产权保护的关键又在于确立和保护农民的土地产权。目前我国农民土地权益未得到应有的尊重和保障。为此,笔者分析了我国农民土地权益保障的现实困境,探讨了加强农民土地权益保障的路径,旨在为农民土地权益保护提供法律保障。
1我国农民土地权益保障的现实困境
1.1农村集体土地产权虚置
农民土地权益是以所有权为核心,包括占有权、使用权、收益权和处分权等在内的一系列土地权益。在我国,《宪法》规定土地属于国家和集体所有。从《宪法》规定的层面上看,农村集体是我国土地所有权的主体之一。但按照《土地管理法》,农村土地的转让必须经征收转变为国有土地后才能进行,这就使得《宪法》规定的农民集体的土地产权出现严重的虚置现象。由于农村土地所有权不明确,国家及强势阶层通过土地征收对农民的土地权益进行剥夺和分配现象严重,地方政府往往将从农村获取的绝大部分土地转让收益投向城市,虽然在促进我国城市化和工业化的发展过程中起到了巨大的推动作用,但由于没能协调好城市和农村的投入比例,使得本来发展就缺乏启动资金的农村地区,在寻求发展的道路上更是举步维艰。更有甚者,有的地方政府和开发商串通,强行征收农村土地,让开发商独享土地发展权益,政府有关人员借机进行权力寻租,农民和国家都没有得到相应的土地发展权益。
1.2农村集体土地主体虚位
我国农村集体经济组织比较薄弱,农村集体土地主体存在严重虚位的现象。法律虽然规定了农村土地归“农民集体”所有,但对“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则规定并不明确,对集体概念和范围缺乏明确的界定。这里的“集体”,《宪法》只是笼统地提及；《农业法》和《土地管理法》列举为乡(镇)村2级或村内农业集体经济组织；《农村《土地承包法》》规定为农民集体；而《民法通则》界定为乡(镇)村2级集体经济组织。农民集体本身是一个政治经济学概念,不属于立法上的权利主体,从而导致农地所有权理论上的虚位。产权主体不够清晰,农村土地究竟属于哪级农村集体所有,法律没有统一规定。不仅如此,现行法律既没有明确产权代表和执行主体的界限和地位,又没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。实际上产权主体过多,难以真正代表农民的利益,使得在征地过程中农民集体的讨价还价能力减弱。在现实中,由于利益驱动,农村集体组织受某种利益的驱使,超越权限、滥用职权处分集体农地所有权或使用权的情况较多,严重侵害了农民利益。
1.3农村集体土地权能残缺
农民土地权益制度是农地所有权、使用权、收益权、处分权等各项权能的设置和划分,是规范农地利用关系的综合制度体系。然而实践中,农村集体土地所有权的权能单一,几乎完全被土地使用权所代替。法律上,农民集体享有对农村土地的所有权,但实际上即使是农民集体也并不享有土地的处分权。土地所有者既无权买卖、抵押土地,也无权改变土地的用途,国家利用行政手段严格控制着土地的流转。目前,依据农村普遍推行的家庭联产承包责任制,农民享有对土地的承包经营权,对农民土地财产权益保护的缺陷也是明显的。“《土地承包法》实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界[1]”。“承包经营”本身是一个典型的债权关系术语,但《农村《土地承包法》》中规定的土地承包经营权内容有严重的物权、债权因素混同现象。一方面,《农村《土地承包法》》试图使土地承包经营权具有明显的物权化倾向。另一方面,从其具体的法律规范和现实的法律关系看,又与物权的基本属性相违背,如家庭承包合同内容可约定,承包经营权不能抵押、继承,承包地依特殊情形可以收回和调整；又如发包方拥有土地承包经营权转让的同意权、土地承包经营权受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”等。同时,由于受这种模式制约,农村的土地难以从经营效益低的农户手中转移到经营效益高的农户手中,阻碍了市场对土地资源的优化配置,从而使得农村土地无法进行集约化经营。
1.4农民的物质帮助权缺失
我国《宪法》确立了对弱者的帮助权。农民是我国最大的弱势群体,其生存和发展理应得到国家的帮助。因此,政府在农民土地权益的保护中责无旁贷。农民土地权益作为农民权利系统中的核心权利,政府应努力帮助其发展,尽到政府应尽的责任。国家通过实现农民的农地帮助权,一方面可帮助农民构筑生存和发展之基,另一方面也可为整个国家的持续快速协调发展提供物质基础。但现实中,本应属于国家职责范围的诸如农村水利设施、农村公共设施、基础工程等,农民往往难以享受到公共财政的阳光。在目前家庭承包责任制的背景下,绝大部分农村地区集体经济极为薄弱,甚至形同虚设,对于有关土地的基础建设投入也极为有限。原来分散的贫困农民个体难以形成对地力增值的改造力量,国家对农地发展帮助权的缺失,使得农地发展潜力的开发缺乏有力的支撑。
2加强农民土地权益保障的路径选择
保障农民土地权益,使农民成为土地的真正主人,这是党和政府目前最重要的工作。加强农民土地权益保护,需要国家进行一系列统筹城乡发展的制度安排与制度创新,要构建农民土地权益的法律保障机制。
2.1完善农民土地权益保障立法
要真正地保障农民土地权益,立法是前提。必须从立法层面上以公平、正义的理念去完善农民土地权益保障相关法律法规,从根本上屏蔽外来侵权,为构建和谐社会打下坚实的基础[2]。土地承包权物权化的制度变迁要求国家通过法律法规来确立制度的基本形态,弥补诱致性制度变迁遗留下来的法律法规供给不足的缺陷,为农村土地产权制度的完善提供基本原则、方向和保障。①从法律上保护农民的土地承包经营权。通过完善我国的《土地管理法》,严格对农户土地承包权的界定和保护,最终把农户的土地权利法定为农户对土地的当然权利,使土地权利的法律依据更加明确化。②制定《土地财产法》,明确承包土地是农民的个人财产。我国历来不太重视产权,没有维护产权的习惯,而只有确立土地财产权的法律依据,才能保证农业资本的扩张和积累,才能获得农业持续发展的永久动力。因此,应制定《土地财产法》,或在《宪法》中明确集体所有土地的农民承包使用权或承包权是一种财产权,在合同有效期内土地为农民所占有、经营、使用,其产品为农民所支配,在规定的使用期限内可以继承、再租赁、赠予、拍卖、抵押、入股,使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和确定性上有保障,使承包权具有“准私有化”性质。③建立健全土地产权登记法规。一方面以法定形式明确土地产权的归属；另一方面以法定形式固定土地的登记用途。我国的土地产权登记制度应当采取登记要件主义,这将对农地使用权制度产生2个方面的意义:农地使用权的设定或转移,非经登记不生效力；农业用地的登记用途的变更,非经登记亦不生效力。④进一步完善土地纠纷处理机制,为保障农民土地权利提供有效的
解决方案。
2.2科学设置农民土地权益
科学界定农民土地权益,是保护农民土地权益的前提。在农民土地权益制度的重构中,既要保障土地的国家所有,又要保障农民的合法权益,是赋予农民这种特殊的土地财产权的出发点。
2.2.1明确规定农村土地的集体所有制的法律性质为农民按份共有。
土地通过评估折股,确立农民对土地的最终产权。这既维护了农村土地的公有制性质,更有利于农村土地集体所有权得到切实有效的行使,农民的土地权益得到有效的保障。而在集体土地按份共有模式下,村民则可以拥有直接、明确、完全、独立的土地产权,从而可以有效抵制传统模式下村委会和国家对农村土地产权的不当干涉与侵害。
2.2.2明确界定农地所有权主体。
应改变对农民土地权益主体身份的模糊规定,明确村民小组为农民集体土地的产权所有人。同时法律应为村民小组内的村民行使土地所有权设置合理的法律程序。村民小组土地产权的变动应得到全组年满18周岁的村民2/3以上多数通过。由于村民小组的人数一般较少,如此可以防止以往村民大会中经村民代表2/3以上多数通过的程序规定中村民代表代表性阙如或被村委会操纵的弊端,从而在土地流转中能实现真正的直接民主,使农民对关系到自身根本利益的农民土地权益的维护做到切实化。
2.2.3消除产权残缺,确保农民产权的完整化。
采取相应措施,使《宪法》规定的农民集体土地的占有、使用、收益和处分等各项权能真正实现,特别是农民集体对其所有的收益和处分的权利,“所有权制度安排中最重要是经济资源的排他性收益权和让渡权”[3]。在确定农民土地产权,保护农民享有充分的土地权益的基础上,国家通过税收实现对土地利益的分享,可以杜绝其他一切利益主体对农地权益的侵害。农民集体所有的土地依法对外转让的收益,除了依法上缴国家的税金以外,应全额作为农民和农民集体的收益,从而为壮大农村集体的经济力量,促进农村和农民的发展,提供坚实的物质支撑。
2.2.4明确界定公共利益的范围。
立法应明确规定农村土地征收仅限于“公共利益”的目的,“公共利益”的范围应采取列举式或概括式。“公共利益”目的征收应仅限于公益事业、基础设施建设和生产公共产品的企事业单位以及军事用地等。对于商业目的用地应让农民集体成为市场的真正主体,农村集体土地使用权直接进入建设用地市场,减少政府行政干预的中间环节。
2.2.5明确规定征地主体对原产权人合理补偿原则。
针对土地征收补偿中存在的补偿标准过低、损害被征地人利益的情形,应确立补偿对等原则,损失以恢复为标准,征地补偿费以市场地价为基数,参考附近地区的土地交易价格来确定,以避免土地征收补偿与市场地价之间的巨大差距。
2.3完善农村村民自治
主体的经济权利,要有相应的政治权利的支撑和保障才能实现,“主体的自治权是人权的首要内容,是主体其他各种权利的基础[4]”。村民自治一定程度上实现了农民自治权,但现实中村民自治的异化现象严重,法律对农民如何行使土地所有者权益的程序又缺乏明确规定,村委会往往在现实中成为集体土地所有者权益的实际行使者,土地的征收、流转等事项往往由少数村委会成员来确定。实践中,集体土地的真正享有者―广大村民群众不仅不能享有其对土地的产权,甚至连起码的土地转让的知情权都没有。基层民主权利的缺失使得农民土地权益保护缺乏必要的保障,而“村民自治的政治建设既是农村产权制度改革的政治结果,也是进一步保障产权制度创新发展、推进农村经济发展的政治条件”[3]。因此,保障广大村民的农民土地权益,在农村政治层面应从完善村民自治着手。
2.4规范征地制度
2.4.1规范土地流转的程序,控制耕地征收。
“程序创造了一种根据证据资料进行自由对话的条件和氛围,这样可以使各种观点和方案得到充分考虑,实现优化选择[5]”。《土地承包法》规定土地承包权30年不变,而《土地管理法》等法律却规定对个别承包经营者之间承包土地进行适当调整的,或者农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,需经村民会议2/3以上的成员或者2/3以上村民代表的同意,二者显然是矛盾的。由于农村人口是一个变数,因此,法律应在保持30年承包经营权不变的情况下,可以设置每隔5年根据增丁减丁的情况进行微调的程序。微调应以村民小组为单位,在大局不变的情况下,微调方案应通过召开村民小组大会以2/3的多数通过的特别表决权方式集体决议,村民小组应从人口减少的农户,按份抽出相应的份额均分用来弥补人口增加的农户,二者做到总额相等。这既可以保持农民承包经营权的稳定性,又能很大程度上解决农村人口经常变动导致承包权不公的现实问题。
2.4.2确立公平补偿标准,规范土地补偿程序。
土地补偿应以市场价格为依据,实行公正补偿,安置补助费的项目、金额应不仅保障失业农民在生产、生活、教育等方面的必要支出,而且应在保持原来水平的基础上,要与经济发展的步伐同步增长。同时,各级政府在制定补偿标准时,应举行听证会,其组成除了开发商和村委会的代表外,还必须有村民代表、政府主管部门代表和律师代表参加,听取村民代表的意见。在讨论征地方案时,要向村民公布土地补偿费分配办法,广泛征求村民意见；村集体在分配征地补偿费时,要严格按照村民自治的基本法,通过民主决策程序予以实施,特别应加强民主监督。
2.5加强土地流转执法,强化司法监督
在土地流转执法中,应成立专门的土地流转执法队伍,强化土地流转的程序化管理,并严格执行责任追究制。同时,应强化土地执法的民主监督机制,既要建立独立的土地监察系统,充分发挥其职能,也要建立一支高素质、高效率的土地监察执法队伍。此外,强化土地执法的社会监督,充分重视村民上访、信访,设立土地违法检举箱,充分发挥农民自治组织在土地侵权案件中的监督作用；完善农民土地权益的司法救济,引入土地征收事前司法审查制度,即让法院对土地征收的形式要件和实质要件进行审查,也可考虑设立土地仲裁委员会,为农民土地权益保护提供“绿色通道”,在县级设立土地纠纷仲裁委员会,在乡镇设立土地纠纷调解委员会,负责当地的土地纠纷调解。与此同时,更应加大对侵犯农民土地权益的惩处力度,强化司法监督。建议在刑法中增加“非法侵占、征收土地罪”对有关单位和直接责任人科以刑事责任。现实中,土地征收案件中往往涉及地方政府,不少法院往往不愿涉足土地纠纷案件的“荆丛”而不立案,甚至立案也不下裁定,使不少农民的土地纠纷案件告状无门。因此,加强司法监督,强化人大、检察系统的监督职能,特别是强化司法的社会监督,畅通司法的社会监督渠道具有重要的意义。
2.6加快农民合作经济组织发展与培植农民维权组织
农民土地权益保障需要农民内力和社会外力的结合。在现行政治体制和权利架构下,国家完全主导社会,农民的政治空间压缩在极为狭小的村组范围内。农民作为人数众多的弱势群体,根本不可能与城市里有组织的强势利益集团讲平等和公平,对政府决策和制度安排又没有多少发言权,更不能形成制衡作用,以至于自己的权利受到侵犯时无可奈何。因此,提高农民组织化程度是绝对需要的。在当前的制度环境下,政府在直接保护农民土地财产方面的作用是有限的。加快农民合作经济组织培育不仅是社会主义市场经济的需要,也是依法保护农民土地财产权利的客观要求[6]。政府应当大力发展符合《农民专业合作社法》要求的农民专业合作社。
农民土地权益被侵犯的现实威胁主要来自2个方面:一是来自地方政府借口“公共利益”与开发商相勾结肆意以征地为名侵犯农民土地权益；二是来自村委会无视村民利益主动或被动迎合有关地方政府征地需求,而在征地后又肆意截留本来较低的征地补偿款。因此,应“以发展民主政治来消除集体土地所有权实现的障碍,首先就是对公共权力进行严格的限制[7]”。农民土地权益保障和对公权力进行监督,离开组织保障势必失去依托。保障农民的结社权,允许农民成立农会,不失为现实之举。在强政府、弱社会的现代社会,加强第3种力量将是缓冲政府和社会的矛盾和冲突,实现二者有效对话,实现和谐的法治社会的必然选择。农会不仅有助于广大村民的土地维权,而且有助于缓解村民和政府的矛盾,在政府和农民之间形成一个有效的矛盾缓冲机制；同时,其存在对于抑制地方政府的征地冲动,肆意侵犯村民土地权益也是一种有效的制衡机制。
4结语
构建和谐社会,统筹城乡发展,必须高度重视“三农”问题。“三农”问题的有效解决,离不开对农民的终极关怀。保障农民的发展权是新时期我国农村改革的主要目标,是解决我国农民问题的首要任务。土地是农民的命根,是农村、农业发展的基础,土地权利是农民最重要的财产权利,是农民发展权的重要内容。只有完善农民土地权益保护的制度体系,为农民发展权的实现创造良好的环境,才能促进农村社会经济发展,为构建社会主义和谐社会打下坚实的基础。
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