【摘要】：本文旨在通过研究农地养护的法律制度，为维护和改善我国农地质量、确保粮食安全提供强有力的法制保障。主要运用实证研究方法和规范研究方法。研究认为法律制度对农地质量保护有着重要意义，但我国关于农地养护的现行立法在组织制度、经济激励制度、法律责任制度等方面还存在一些许多问题，影响了我国农地养护的实施效果。文章认为应进一步加强对相关制度的研究并提出了一些立法完善的思路。

【关键词】：土地法学|法律制度|评论|农地|养护

农地，即农用地、农业用地，指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等(《土地管理法》第4条)。农业是人类生存之本，农业生产力是由农地数量与质量共同决定的。农用地质量是农用地生产能力和环境保护能力的客观反映,即农用地将太阳能转换为有机能的能力的客观反映。在各种自然和人为因素作用下，世界各国的农地呈退化（土地退化是指在各种自然因素、特别是人为因素的影响下所发生的土地质量及其可持续性下降甚至完全丧失的物理的、化学的和生物学的过程）趋势。根据中国全国第二次土壤普查，全国优质耕地只占21%，土壤有机质低于0.5%的耕地约占10%。现有的耕地中，缺磷地占59%，缺钾地占23%，缺磷钾地占10%。水土流失，盐渍化、沼泽化、沙化的耕地，共计占53%。按产量分，高产田占29.7%，中产田占30.3%，低产田占40%。可见我国农地养护^①任务已经非常紧迫。

法律作为一种重要的制度形式，因其强制性、规范性、有效性而在农地养护方面具有不可替代的地位，所以加强农地保护相关法律制度的研究对有效保护我国农业生产力有重要意义。然而相较于我国的农地数量保护，当前我国的农地质量保护方面的研究和立法还比较薄弱，需要加强这方面的研究。

一、我国现行农地养护主要法律制度

鉴于农地对农业生产及人类生活的重要意义，国家重视农地养护的法律制度供给，经过多年的法制建设，形成了农地养护的法律制度体系。

1．农地养护的基本国策

我国《宪法》第10条规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”。《土地管理法》第3条规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”这些规定确立了我国农地合理利用及养护基本国策的重要地位，为具体法律制度的建立提供了立法依据和原则要求，同时使农地合理利用及养护的基本理念通过法律的宣传、教育功能深入民心，为相关法律制度的有效实施奠定了良好的社会基础。

2．农地质量基础信息建设制度

国家对土地进行有效管理和保护需要以全面、准确的土地基本信息为基础。为此国家立法规定了土地调查制度、土地分等定级制度、土地质量监测制度作为获取农地信息的制度规范。

①农地调查制度。《土地管理法》第27条规定了国家土地调查制度。农地调查是土地调查的重要内容。2008年的《土地调查条例》规定了土地调查的具体实施。农用地调查是2006―2008年的第二次全国农业普查的核心内容。此次农业普查将农用地调查与2007年1月开始的第二次全国土地调查相衔接。国务院农业普查办公室、国土资源部、国家统计局及时加强沟通、协商，共同商定了“统一标准，分工合作，共同核实，共同发布，信息共享”的工作原则。这次农地调查的成果为我国农地质量保护提供了较为全面和准确的决策信息支持。

②农地分等定级制度。《土地管理法》第28条规定了土地分等定级制度。《基本农田保护条例》第20条要求对基本农田地力进行分等定级，建立档案。农用地分等定级是根据农用地的自然属性和社会属性及其在社会经济活动中的地位与作用,综合评定农用地土地质量的优劣并划分等级，为科学合理利用与保护农用地提供根据。为了规范农地分等定级工作，国土资源部在2003年颁布了《农用地分等规程》、《农用地定级规程》。2003年国土资源部《关于开展农用地分等定级与估价工作的通知》（国土资厅发（2003）133号）启动了我国农用地分等定级工作。“目前,已有30个省(区、市)的农用地分等成果和183个县(市、区)的农用地定级估价工作已通过国家预检验收,形成了30个省(区、市)的农用地分等省级成果。”农地以质量分等定级，可以依据不同的质量等级采取相应的养护措施，比如对质量严重恶化的农地进行休耕，对中低产田进行改良。此外，农地的分等定级与估价联系，不同农地等级有不同的价格，有利于激励农户保护农地，提高农地质量以获得更好的流转价格。

③农地质量监测制度。农地的质量因农业生产利用或受污染、破坏而处于不断的变动之中。因而实施对农地质量的监测，及时掌握农地质量变化情况，对于及时采取预防和改良措施，提高土地地力有重要意义。《土地管理法》第30条规定：“国家建立全国土地管理信息系统，对土地利用状况进行动态监测。”《基本农田保护条例》第22条规定：“县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。”农地质量监测工程量大，需要大量的人力、物力、资金和技术支持，因此该制度的实施进展缓慢，当前未能发挥其重要作用。

3.农地污染、破坏防治制度

农地受到污染、破坏将造成农地质量的严重退化必须采取积极的防治措施。同时对于已经造成的污染、破坏要采取有力措施进行治理恢复。我国环境保护立法为农地污染、破坏防治提供了法律依据。此外，《土地管理法》第35条专门规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”我国水土流失严重，是最严重的农地破坏形式之一。国家专门制定了《水土保持法》进行防治。农户利用农地的方式对农地质量有很大影响，所以必须将农地的使用与养护结合起来，以有利于保护农地质量的方法合理使用农地。我国《农业法》第58条要求：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”

农地污染、破坏防治机制的有效实施有赖于农业生产技术的提高、农地质量监测网络的完善、环境保护水平的提高等方面，是个多方位的综合工程。

4.农地整理、改良制度

农地中的中低产田以及因土地利用导致的地力下降影响了农业产出水平和农地的长久利用。因此对该部分土地的整理、改良是实现可持续农业的重要法律机制。《土地管理法》第41条规定：“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。”

农地质量的下降首先涉及的是土地使用权人的利益，然而我国农地使用权人是广大农民，他们通常不具有改良土地的意识和能力。农地的质量问题又是一个涉及国家粮食安全的公共性问题，需要政府从公共事务管理的角度，肩负起改良农地的责任，提供资金、技术等方面的支持。

5.农地养护法律责任制度

法律责任是确保法律权利得以实现、法律义务得以履行的有力保障。农地关系到国家的粮食安全这一公共利益，国家作为公共管理者，从公共利益出发，通过规定私人使用农地的义务和责任进行干预具有必要性和正当性。比如《土地管理法》第74条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”

二、我国现行农地养护法律制度存在的主要问题与解决思路

虽然我国立法已有关于农地养护的法律制度规定，但农地养护的实际效果并不理想，主要问题在于以下几个方面：

1．农地养护组织制度不完善

各种农地合理利用和养护的法律制度最终要落实到广大农民身上。中国农民多农地少，土地分散，农民收入低，文化水平低，各种农地合理利用及养护制度的落实靠农民个人的力量难以实现。比如《土地管理法》第41条规定，县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织进行土地整理和改良。然而，随着家庭联产承包责任制的确立，我国农村集体经济组织在组织农业生产上的功能弱化，农户基本上处于自我经营、自我管理的状态，我国大部分地方无法通过集体经济组织将农户组织起来。在这种情况下，政府的各项扶持、激励、限制等政策和措施要落实到分散的农户具有很大的制度实施成本，且往往效率低下。比如我国的各种财政支农政策的实施被形象地比喻为“撒胡椒面”，资金分散、数量少，难以实现政策设计的目标。

解决思路：为了提高农地养护的效率，应该建立专门负责农地养护的基层群众性或事业性组织，其成员由相应的农户代表、政府代表、农业专家和技术人员等组成。该组织将成为农民与政府管理机构的桥梁，接受政府支持，在政府指导和管理下承担起相应的农业技术推广、农地质量监测、农地改良等工作，克服政府直接管理的低效率。此外，农地养护是个长期、复杂的过程。我国当前农地养护是由水土保持部门、农业技术推广部门、环境保护部门等分别负责相关保护工作，不利于资源整合和保护目标的实现。立法应确定专门负责农地养护的机构，搜集农地质量相关信息，制定农地养护计划，组织人力、物力资源推进农地养护工作的开展。

2．农地养护基础信息建设滞后

虽然我国立法早已规定了土地调查、土地分等定级、土地质量监测这些农地养护基建设础信息制度，但实际落实情况滞后，特别是土地质量监测体系尚未建立。究其原因，主要是我国国土面积广大，建设工程浩大，受资金、技术、人力等资源限制，无法尽快实现。然而农地养护基础信息建设是国家宏观调控农地利用进行科学决策的前提，必须尽快完成建设。

解决思路：立法应对农地基础信息建设在组织制度、资金保障、运行实施等方面作出更加具体的制度安排，尽快借助现代科学技术建设和完善农地养护基础信息体系。

3．政府农地养护职责落实不到位

农地质量的下降首先涉及的是农地使用权人的利益，然而我国农地使用权人是广大农民，他们通常不具有保护和改良土地的意识和能力。农地的质量问题又是一个涉及国家粮食安全的公共性问题，需要政府从公共事务管理的角度，肩负起农地养护的责任。所以立法规定了政府在农地污染防治和整理改良等方面的职责。然而地方政府，特别是基层乡镇人民政府在各种人、财（农业税改革后许多基层人民政府面临财政危机）、物资源缺乏的情况下，没有主动履行职责的动力。立法上对政府不履行职责的责任保障机制的缺位，也使得政府农地养护职责流于形式，无法落实。

解决思路：立法应明确规定农地养护所需专项资金的来源渠

道和保障，国家通过财政转移支付加大对地方农地养护的支持，特别是对粮食主产区农地的养护。此外，应完善对农地养护责任者及其奖惩机制的规定，有力地推进政府农地养护工作的开展。

4．农户养护经济激励不足

当前我国的农地养护制度对调动广大农户的养护积极性重视不够，经济激励措施规定不足。农户作为一个“经济人”，以其自身的经济利益为行动指引，政府的指引性、指导性管理，需要充分考虑“经济人”的利益诉求，才能达到引导农户自主实施有利于农地养护的行为的目标。经济激励机制，充分考虑农地经营者的趋利动机和利益诉求，以行为人的自愿行为为依托，减少了强制实施成本，有利于管理目标的实现。比如《农业法》第六十五条规定：“各级农业行政主管部门应当引导农民和农业生产经营组织采取生物措施或者使用高效低毒低残留农药、兽药，防治动植物病、虫、杂草、鼠害。”这里政府的引导需结合对采取有利于农地养护农户的补贴或奖励机制方能有效实现。因而向农户提供农地养护的经济激励就显得格外重要。

解决思路：建立和完善农地养护的补贴、税费减免、贷款支持等经济激励制度，为农户提供稳定的决策预期指引。主要包括以下几个方面：

第一，农户养护行为成本补贴。比如，在宣传农地养护重要意义及不当使用化肥、农药对农地的损害的同时，为农户提供使用有利于农地养护的有机肥料、农药等方面的补贴，可以促使农户采取养护行为。

第二，农户损失补贴。如保护性休耕制度的有效实施不应靠行政强制命令，而应建立在确保农户土地收益的情况下，以经济手段促使农户自愿参加。

第三，以其它受补贴资格为激励。如将农地养护行为与国家对种粮农民的直接补贴挂钩，若不履行农地保护的义务就取消其获得相应补贴的资格。

第四，间接补贴。如对有利于农地保护的行为实行税费减免。

第五，其它经济支持，如提供优惠的贷款支持等。

5．法律责任保障机制不完善

国家通过立法规定农地经营者利用农地过程中所负有的合理利用、保护农地的义务，并规定了责令限期治理、行政处罚、刑事处罚等责任形式，促使农地经营者履行义务。但是，仔细研究相关立法，我们的法律责任保障机制尚不完善，主要有以下几个方面问题：第一，刑事责任范围过窄。我国刑法只有第三百四十二条规定了非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏这一种保护耕地的刑事责任，范围过窄。第二，责任与义务不匹配。我国农业法作为农业生产基本法，其中有较为具体的有关农业资源保护（包括农地）的规定，但该法在法律责任部分却缺乏相应的确保农业资源保护义务落到实处的责任机制的规定。第三，行政处罚规定不明确。行政处罚是实现土地保护行政管理有效措施之一。但从我国相关立法规定来看，对农地保护方面的行政处罚范围、幅度等均未作明确规定，缺乏操作性。

解决思路：首先，加强对破坏农地质量行为的研究，将其中破坏后果严重的行为纳入刑法规制的范围；其次，对于立法规定的各种农地养护义务，应规定相应的责任保障措施，以确保相关义务的履行；再次，对立法规定的各种行政处罚要有明确的范围和幅度，提高其可操作性和规范性

三、结语

农地的公共性、公益性决定了农地养护是政府不可推卸的职责。政府应以高度的热情投入农地养护工作中，积极完善相关制度并采取有效措施保证各种制度落实到位，特别是要保证农地养护资金的充分投入和有效利用。相关法律制度正处在建设之中，还存在许多的问题需要进一步研究和完善。

注释：

①农地保护既可指数量，也可指质量。由于本文主要是从农地的质量方面进行论述，有别于通常研究中的农地保护主要是指农地数量的确保，所以本文标题中使用养护一词，即保养、维护之意，更突出质量方面。行文中使用保护的地方，从农地质量角度与养护同意。

参考文献:

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