【摘要】：在我国农地征用过程中，国家的发展目标和相关利益群体的期望最终能否有效的契合，从一定意义上讲，有赖于土地政策的有效执行。而现实中，却存在着农地征占、农地补偿、农地流转、农地听证等方面的政策执行偏差。我国农地征用政策出现偏差的原因主要包括：农地征用制度本身的模糊性造成的地权主体的缺失，中央和地方之间的利益目标差异，以及利益集团对政策过程的影响。要解决政策执行偏差，就必须从明确与农地相关的法律制度、确定地权主体、完善土地税收系统、约束寻租行为等方面入手，加大整治及监管力度。
【关键词】：农地征用|土地问题|政策执行偏差
国际经验表明，在一国工业化、城镇化加速发展的过程中，农用地大量转变为建设用地即工业用地和城市用地将是一个无法避免的事实。农地征用就是指将隶属于农村集体经济组织的农用土地，依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）的相关规定，变更为建设用地的活动。为了规范土地使用，尤其是为了保护耕地，节约用地，国家出台了一系列规范农用地征用的法律法规、通知条例等，我们统称为农地征用政策。但“政策执行并非一个自组织和自动化的过程，而是政策制定者、政策执行者、政策目标影响者之间相互作用和政策博弈的过程”[1]。政策博弈的结果使政策目标与政策效果发生了偏离，其偏离的程度取决于政策的执行。正如美国行政学家艾利森指出的“在达到政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于有效地执行”[2]393。这说明，政策的执行对政策的实际效果起着决定性作用。我国土地管理政策的目标非常明确，这就是保护、开发和合理利用土地资源，提倡节约用地，通过实行最严格的耕地保护制度，确保农业生产和保证粮食安全。同时，在合理规划、可持续发展的前提下，尽可能地满足工业化发展的建设用地和城镇化发展的城市用地，促进经济社会的发展。然而，在我国农地征用政策的实际执行过程中，农地征用政策的执行偏差，不仅使相当数量的农民失去土地，无地可种，直接威胁我国的粮食安全；同时，也造成大量土地资源闲置和浪费，甚至囤积土地，从中渔利。伴随着农民土地权益的受损和利益诉求渠道的阻塞，引发了不少地区的失地农民针对土地征用的群体事件，直接影响到社会的稳定与政府的公信力，国家土地政策的合法性和权威性也不同程度地受到了质疑和挑战。
一、我国农地征用过程中政策执行偏差的表现
1.农地征占政策执行的偏差
农业作为国民经济的基础，粮食作为关乎国计民生和社会稳定的战略性产品，必须以耕地作为最基本的生产要素和依托。我国人多地少，用不到世界7%的耕地面积，养活了全球22%的人口。在高速工业化和城镇化的过程中，农用地大量转为建设用地，耕地面积锐减，人地矛盾十分突出，形势异常严峻。为此，党中央、国务院提出，实行最严格的耕地保护制度，死守18亿亩红线。为此，以我国《土地管理法》为主，国家出台了一系列农地征占的政策。例如，把保护耕地作为我国的基本国策，《土地管理法》第三条、第三十一条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”；国家实行占用耕地补偿制度，《土地管理法》第三十一、三十三条规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少、补多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”，“采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少”；国家实行基本农田保护制度，《土地管理法》第三十四条、第四十五条规定，“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上”，“征用基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，由国务院批准”。[3]1-6但是，不少地方政府在实际执行政策时却走了样。在申请审批时，将基本农田有意错报成一般耕地，将农用耕地有意错报成非耕地或未利用地；在建设用地控制指标上做文章，地方政府耕地保有量低于上级土地利用总体规划确定的控制指标，还通过省内或不同地区间用地指标的互相调剂和平衡，将征地总量化整为零，采取分次审批办法，逃避审批监管。有数据表明，全国耕地保有量从1996年的19.51亿亩降至2007年底的18.26亿亩，11年之内，全国就减少了1.25亿亩耕地，约占全国耕地总量的6.63%。而人均耕地从1996年的1.59亩下降到2007年的1.38亩，平均每年净减少1.240万亩，且减少速度还在加速。农地征占政策执行的偏差，使政策执行的效果大打折扣。从微观和局部来看，虽然暂时满足了地方建设用地的需求。但从长远和可持续来看，农业的基础地位受到了动摇，粮食安全受到了威胁，18亿亩的红线岌岌可危。
2.农地补偿政策执行的偏差
我国《土地管理法》、《国务院关于完善征地补偿安置制度的指导意见》等法律规章，对农用地的征用补偿做了较为详尽的政策规定。关于土地征用补偿费，规定征收土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6―10倍；关于安置补偿费，规定每一个需要安置的农业人口的补助费标准，为该耕地被征用前三年平均产值的4―6倍；土地上附着物及青苗补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。但在政策的具体执行过程中，许多地方政府出于自身利益考虑，或基于与利益集团的合谋，农地征用补偿政策往往被俘获，执行的一般都是政策规定补偿费标准的最低限。据已披露的农地征用补偿违规、违法案件表明，即使按最低标准支付的土地补偿费和安置补助费，也难以全部分发到失地农民手中，侵占、挪用、私分的现象不在少数。农地征用主要发生在城郊附近或经济比较发达的地区，相应的失地农民的经济损失要大得多，生活成本要高得多。失地农民重新安置和补偿后，生活水平较前提高的比例非常少，而绝大多数失去了土地的保障和稳定收入，生活水平不同程度有所下降。这也是为什么老百姓反对和抵制征用农地的原因。尽管现行农地征用补偿政策也考虑到了这种情况，并规定地方政府可以适当增加土地补偿费和安置补助费，但同时又规定，土地补偿费和安置费的总和不超过土地被征收前3年平均产值的30倍。而30倍对失去土地的农民来说，又是一个什么概念呢?以南方种植水稻、北方种植小麦为例，一亩地的年收入不过1000―2000元之间，即使按现行补偿上限进行补偿，征用农民一亩地的补偿费也不过3―6万元。农地补偿政策执行的偏差，根本无法弥补农民失地的综合经济损失。此外，需要特别指出的是，现行政策还规定，“新增建设用地的有偿使用费，30%上缴中央财政，70%留给有关地方政府”，这项政策规定极大地刺激了地方政府靠卖地增加地方财政收入的积极性，有些地区地方财政收入的一半以上来自卖地所得。据浙江省某市调查，耕地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高达49∶1；未利用土地转为商业用地时，政府与集体和农民所得的收益比最高可达197∶1。[4]大量占用耕地，GDP上去了，地方财政收入增加了，官员政绩有了，而留下的是失地农民的伤痛和难以化解的社会矛盾。政策执行的结果，一定程度地走向了政策设计的反面。
3.农地流转政策执行的偏差
随着我国农地产权制度改革的不断深化，国务院相继出台了有关农村土地经营权流转的政策规定。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”[5]13目前，我国以家庭分散经营为主的自发性土地流转，速度慢、规模小，无法实现土地的高效率、大规模聚集使用，难以满足工业化和城市化发展的需要。一方面，分散经营的农户不可能为了出租或转让少量土地，而主动放弃几辈人耕作的土地；另一方面，建设用地单位或开发商对土地的需求数量通常比较大，一般是要求联片开发，他们不可能分别地与每个农户进行谈判，因此，土地流转的供需双方都必须求助于地方政府或土地流转中介服务组织。政策规定：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”[5]14这表明，地方政府在土地流转中要以公开规范的方式，通过统一有序的市场，发布充分有效的信息，执行农地流转政策。调查显示，在农地流转政策的执行过程中，只有33%的农户知道土地可以在任意农户范围内进行流转，分别有12%和5%的农户以为土地只被允许在本村范围内和本村民小组内部流转，甚至还有3%的农户以为土地流转是根本不被允许的。[6]这说明，地方政府在土地流转政策执行中没有做好政策的宣传，政策信息的传导、辐射和反馈缺乏，导致了土地流转主体之间的信息不对称。此外，在农地流转政策的执行过程中，还存在着变相改变土地集体所有性质的违法行为，存在着改变土地用途的行为，各地出现的所谓“小产权房”就是例证。集体经济组织假借土地流转之名，损害农民土地承包权益的事件时有发生，严重影响了农地流转政策的有效执行。
4.农地听证政策执行的偏差
我国《土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”[3]7而南京地区的调查数据表明，8516%的被调查者表示，征地补偿费的确定没有征询农民的意见；5313%的被调查者表示，征地时没有召开听证会；1316%的被调查者表示，征地前没有得到征地通知。一些农民反映即使得到征地通知，也大多是口头通知，而非书面通知，而这种口头告知实际上是征地的最后通牒，并不具有任何农民参与征地过程的知情权。[7]在农地征用过程中，纯粹为满足广大城乡居民公共利益的土地征占只是其中的一少部分，与被征占土地农户协商和签约的主体是政府部门，政府的强势自不待言，出于对公共福利水平提高的认识，失地农民也是理解和支持配合的。而大量的农用地征占目的却是利益集团的牟利行为，按理来说，协商谈判的主体应该是开发商和农用地的所有者，且双方的法律地位和谈判资格是平等，遵循的是自愿原则，结果应该是公正的，政策更应向弱势的失地农民倾斜。但许多农用地征用过程却恰恰相反。作为履行监管职能的政府，则代表开发商利益，直接与农户谈判，把自己置于矛盾的冲突一方；代表农用地所有权一方的往往是村里的极个别领导，广大村民的权利主张和利益要求往往被忽视和边缘化，真正意义上的征地补偿方案听证制度没有或者形同虚设。所谓的协议征地就变成了地方政府根据自己和开发商的利益需求，单方面的通过非协商方式从农村集体经济组织或农民手中强制获得土地，土地征用听政政策基本流于形式。
二、我国农地征用过程中政策执行偏差的原因
1.地权主体缺失是造成政策执行偏差的根本原因
我国宪法规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”从理论上讲，农村集体是由农民构成的，集体所有就是农民所有。土地产权的界定形式上是清晰的，即人人有份，共同占有。但实际上并不清晰，即每个人的份额到底是多少，并没有量化。并且，集体的边界在哪里也不明确，农民拥有的土地产权只是间接的、名义上的，并没有成为土地的真正主人，在实际中，农民能把握和感受到的只有土地的使用权。对农民来说，直接交易的是土地的使用权，而交易一旦完成，农民失去的不仅是土地的使用权，还包括隐藏在土地使用权后边的所有权，是以土地使用权和所有权为主的全部土地权益，并且是永久地失去。当社会普遍关注土地补偿费太低的同时，我们更应该意识到征地过程中按照使用权确定补偿标准本身就是建立在农地集体所有制缺陷的基础上。这种政策表明，无论征地一方是开发商还是政府都没有把农民当成土地的所有者，补偿并没有包含所有权，只是支付使用权的价格。在实际征用过程中买方按照使用权计算支付买价，但在买卖行为发生后，农民的使用权失去，农民再也不可能享受土地的未来增值。按照一般的所有权逻辑，所谓的土地所有者，应该享有土地未来的收益和增值，但是，事实上，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素，土地征用只是用较低的使用权价格购买了农民的土地所有权。各级政府与农村集体常以各种名义随意分享土地收益，侵害农民的土地收益权。由此可见，在执行土地补偿政策偏差导致失地农民的利益受损，从根本上讲，就是地权主体的缺失使得利益主体被虚化。[8]
2.公共利益界定模糊是造成政策执行偏差的主要原因
我国《土地管理法》第二条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”[3]1。可见，我国进行农地征用的前提是为了公共利益，并且不以农地所有人意愿为转移，政府取得农地所有权的方式，表现出公共权力执行的强制性。只要是为了公共利益、依法进行，政府的征用行为就是没有商量余地的。如果依法征用的农地是用于国家大型能源、交通、水利等基础设施，或用于区域性的公益学校、医院、道路、绿地、广场、公园、文化遗址等，农地所有人必须出让土地，同时，政府也必须依法征用、依法补偿。但现在的问题是，目前的法律并没有对公共利益进行明确的界定，这就给农地过度征用提供了政策机会和操作空间。人们在判断政府能力高低以及对政府权威的认同时，一个重要的指标就是看其政策执行力度，但是政策本身界定的模糊，就使政府的执行力度无法有一个衡量标准，民众在怀疑政府政策执行行为失当的时候，其问题恰恰出在政策本身的模糊性。事实上，地方政府无论是真正为了公共利益还是非公共利益需要，只要是以政府名义，打着公共利益的旗号，都可以动用公共权力，强制征收征用集体土地。为了公共利益，而公众没有意思表达权，农地所有者同样没有公共利益的质疑权和界定权，只要政府说是为了公共利益，就必须征用，这就导致了农民对政府征地政策的抵触态度，引起对政府的不信任心理，政府在民众的心目中的权威会大打折扣。究其原因，问题就出在法律对公共利益没有明确的规定，引起农民预期意愿和政府的实际政策执行之间的偏差。公共利益界定的模糊，给政府或利益集团肆意征用农地提供了机会，由此滋生了权力滥用，过度征地，大量农地流失或者农地征而不用。就我国农地征用政策执行中存在的种种问题而言，其主要原因之一就是征地政策中关于公共利益界定的模糊不清。
3.地方政府的利益驱动是造成政策执行偏差的直接原因
公共选择理论的代表人物之一尼斯卡南指出，政府官员作为具有自身利益要求的经济人，以追求其预算最大化为目标。政府的经济人假说同样适用于分析农地征用中的地方政府行为。地方政府之所以热衷土地征用、转让、买卖，其根本原因在于农地征用中产生的巨大利润诱惑。政策执行主体的任何行为尤其是违规违法行为，都可以从追求经济利益方面找到最合理的解释。现行的分税制和政府官员的考核体制更强化了这种通过农地征用获取部门利益，增加地方财政收入的冲动。为了扩大中央财政占全国总财政收入的比重，增强中央的调控能力，从1994年开始实施了以分税制为主要特征的新的财税体制，在中央与地方的分配比例上，增值税的7%和所得税的50%以上归中央财政所有。结果导致地方收入占全国财政总收入的比重大幅下降，从1993年的近80%降至目前的不足50%。而发展地方经济、增加地方财政收入、改善地方民生，是地方政府官员的重要考核指标，为官一方，要出政绩，大量的资金从何而来?于是，通过大肆征地、买地，收取巨额土地出让金，成为不少地方政府最主要、最快捷、最省劲的收入来源。加之，土地出让金一直没有纳入财政预算监督体系中，从该渠道获取的收入，自主支配的空间大，这在一定程度上助长了地方政府农地征用的积极性，甚至不惜无视政策规定，扭曲执行政策。尽管地方政府的农地征用行为要接受上级政府的监管，但由于缺乏有效的监管措施和手段，中央政府无法准确控制地方的征地行为，没有按法律规定足额收取各地区的新增建设用地的土地有偿使用费，将大量土地红利留归地方。同时，在政策执行中，由于地方政府掌握着最基本和主要的信息资源，地方政府会利用自己的代理资源在与中央政府的授权中寻找利益的突破口，使得地方政府在土地征用政策执行中由监管者、评判人变成了当事人和谋利者。基于巨大的监督成本和上下级政府间存在的共同利益，上级政府并不能在征地过程中有效防止政策执行的偏差，利益驱动成为农地征用政策执行偏差的直接原因。
4.利益集团的影响是造成政策执行偏差的外在原因
按照彼得・布劳的说法：“利益集团是一些人的组合具有共同的倾向，并采取有计划的行动，以影响政府官员和公共政策。”[9]215也就是说，利益集团是具有共同价值、利益追求和共同执行态度的行为的集合。利益集团的动机决定了它在政策执行中的作用是否是积极的。首先，在农地征用过程中，特殊利益集团，如土地开发商、媒体广告等为了赚取自身最大利润为主要动机。在地区工业发展和经济增长上和地方政府的发展目标达成一致时，特殊利益集团在体制内就会与官僚集团联盟，这样便阻碍了公共政策的执行。在我国现行的农地征用政策中，农村集体所有的土地必须首先转变成国有土地，地方政府是农地征用的唯一主体，土地供给被地方政府完全垄断，这种优越性同时也异化为特殊利益集团的庇护伞，使得“利益集团”不仅具有强大的自我保护能力，而且通过下有对策来抵消国家宏观调控政策的效能，使得中央的土地政策缩水和弱化。尤其是部分央企，本应承担起自身的社会责任，在关系国计民生的重点行业和领域发挥主导作用，但是在现实中部分国有企业却借助政府行政资源和国有资本在房地产市场形成独大局面，与民争利，导致央企炒出的地王频频出现。其次，作为现实社会生活中的人，政府官员都有自身的利益，从政也是他们的谋生手段；作为国家的公职人员始终存在公共角色与利益诱惑的矛盾之中，在政策的执行过程，时常受到利益集团的游说、压力和俘获，导致其在土地政策的执行中，不会因为行政者的公共身份而使得他们道德上具有超然性或者完全理性。“作为公务人员和普通个人，其特定的文化背景，道德观念与社会价值以及个人情趣，往往都在无形中左右其判断和选择倾向，对他在政策执行中的思维和行为不可避免地具有潜在的影响。”[10]188公共角色要求实现社会利益最优化，而私人角色的扮演则希望实现自我经济利益的最大化，在排除个人执行能力差异的前提下，公共政策执行人员具有集“公共角色”与“私人角色”于一身的双重人格属性，很容易使他们在利益集团的影响下，在得失权衡中迷失自身的身份。选择政治利益与经济利益相交点的转化与平衡，本身就包含着权与钱联姻与交易的可能，从而滋生权力腐败和商业贿赂，导致农地征用过程中的种种腐败，损害政府公共政策执行的公平与公正性。
三、我国农地征用过程中政策执行偏差的纠正
1.明晰地权主体，确保农地征用政策执行的合法性
我国农村土地制度改革的核心是土地产权改革。无论是土地家庭联产承包责任制，还是现在正在探索的土地经营权的流转，以及可能进一步采取的改革的其他形式，明确农村土地所有权主体是任何时候也无法回避和绕过的问题。因此，赋予农民稳定、明晰、完整的土地产权，明确界定土地产权及其主体至关重要。首先，修订完善《土地管理法》等相关法律法规。对农民集体土地所有权进行科学界定，明确土地产权主体的权利和义务，进一步确立农民土地所有权的主体地位，做到农村土地的占有权、使用权、收益权和处置权等有法可依，有章可循。要尽快以法定形式明晰农民的土地财产权，建立和完善农民承包土地所具有“占有、使用、收益、处置”的物权制度，实现农民土地产权的固定化、长期化、可继承化和市场化，切实保障农民土地财产的合法权益。其次，严格区分不同的征地目的及其不同的补偿标准。对出于公共目的农地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场情况下，根据最高档次标准和最佳用途进行估价；对用于其他目的的农地征用，应该更多地引入竞争机制和谈判机制，不但要安置好失地农民生产生活，使他们无后顾之忧，而且要考虑代际人口的生存与发展。最后，进一步明确和规范农地征用的听政制度。尽管我国法律规定了有关农村土地征用必须进行听证等条款，但实际执行的并不多，基本上处于征地及补偿标准没商量的状况。因此，需要进一步强化和规范农地征用的听证制度，政府带头依法行政，征地方案制订以后及时举行听证会，听证的主体人员应该是被征地农民，特别是征地补偿标准必须经过被征地农民的充分讨论，与政府或开发商协商谈判，在意思表达充分后达成一致，确保整个征地过程信息的公开透明。
2.明确界定“公共利益”边界，增强农地征用政策执行的可操作性
“公共利益”是征用农村集体所有制土地的前提条件，现实中大量存在的农地征用矛盾和冲突，都与公共利益的界定不清有关，都与被征地主体对“公共利益”的是否认可有关。为此，首先，法律法规要在学理与法理上明确“公共利益”的内涵，公共利益必须具备社会利益的共享性和不以营利为目的非营利性两个条件，也就是公共产品所具有的非排他性和非竞争性，必须具备共有公用公益的特点。其次，进一步修订和完善相应的法律法规，明确界定公共利益的具体范围和用途。其中包括：有关国家安全的国防和军事用地；国家政府机关及科、教、文、卫、体等公益性事业单位建设用地；能源、交通、水利、供电、供暖、供气等公用事业和其他市政建设用地；环境保护事业，包括森林保护、文化古迹及风景名胜区的保护、自然资源的保护等用地；社会保障事业，包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等用地；其他具有受益主体不特定、受益持久且不排他的公益事业建设用地。[11]此外，还应包括国家重点工程建设用地，地方政府经过统一规划、上级批准的建设用地，为解决城镇中低收入家庭、农民工住房，而需要的经济适用房、廉租房建设用地。公共利益的明确界定可以有效防止假公济私的征地行为发生。最后，公共利益要得到被征用土地所有人的认可。一方面，要广泛宣传、动员、沟通、协商，通过仔细耐心的政策宣讲和人文关怀，取得共识；另一方面，可以采取听证会的方式，吸收包括土地所有人代表在内的各方人士参加的听证会，对公共利益进行确认，相关当事人要充分尊重听证结果。此外，还可以采取政府及建设用地单位公示征地及补偿方案，被征地方可采取诉讼方式要求法律裁定，双方共同遵守法律的裁定结果。通过采取上述措施，可以大大增强农地征用政策执行的可操作性，避免强行征地和阻挠具有公共利益的合理征地行为。
3.确立科学的政绩观并将土地收益纳入监管，规范农地征用政策执行的政府行为
追求GDP依然是目前考核各级地方政府官员的最主要指标，而通过违规违法将大量农用地征用并转卖给开发商，以此来招商引资，推动当经济发展，通过征收高额的土地出让金，商品房开发、交易的各种费用和税收，增加地方财政收入。所以，对热衷于征地、卖地的地方政府行为就不难理解了。要改变这种状况，一是制定科学合理的地方政府官员政绩考核体系。不能仅以GDP论成败，把助推GDP的动力重点放在靠卖地以房地产带来的表面繁荣上。政府官员政绩考核的重点要转向经济与社会的协调发展、城乡公共服务的均等化，注重改善民生和提升居民生活质量和环境质量。把中低收入家庭的安居比例作为重要的考核指标。二是适当控制地方财政收入中土地出让特别是农用地征占收入的比例。农用地一旦改变属性，就具有国有土地的公共性质，出让土地的收益，中央与地方的分配比例可以进一步向中央倾斜，建议比重可占到70%到80%以上，国家从更宏观、更公平的角度通过转移支付和社会福利统筹，提高包括失地农民在内的福利水平。地方政府的收入比例减少了，热衷征地卖地的积极性也就会不高，农用地征用政策的公信度就会提高。三是将地方政府土地收益纳入到公共财政预算监督体系内。通过专门立法，收支两条线，专款专用，并且接受地方人大专门委员会的质询与监督，向社会公众公开征地款的用途与去向，使权利受到约束，从根本利益上规范地方政府行为，使农用地征用政策的执行真正取之于民、用之于民。
4.约束寻租行为，完善农地征用政策执行的市场机制和监督功能
由于农地征用过程中存在着巨大的利润空间，且必须通过行使公共权力，由政府的土地管理部门直接运作才能完成。因此，政府的公共权力和相关政策可以产生租金，用地单位或开发商通过游说、贿赂等不当手段，获得有利于自己的征地补偿政策就可以获得租金。官商合谋的行为，也就成了农地征用中腐败产生和各种矛盾不断的高发领域。为此，首先，要进一步规范和完善“招、拍、挂”的农地转让机制。对农地征用的供求活动应尽可能通过市场进行，严格控制土地市场非均衡状态下的排他与独占等行为，从而使政府在行使其土地管理职能时更加具有透明度和公开性。从长期来看，国家在宏观政策层面，应限制央企介入充分竞争的房地产市场，与民争利，在高房价中起推波助澜的作用。央企更应担负起自己的社会责任，可以探索由具有一定经济实力、一定建设资质的央企，有步骤地进入经济适用房和廉租房建设市场，在非充分竞争的房地产市场中，在遵循基本的市场经济规律前提下，获得低于平均利润的适当利润，在规范农地征用市场行为中发挥应有的作用。其次，进一步建立健全农地征用过程政府权力运用的监督机制和行政问责制度。加快土地督察员制度建设，在法律中明确政府的职权范围，保证司法的公正性和独立性；加快土地市场信息系统建设，使政府在执行政策时，更加透明和公正。最后，考虑到农地征用政策执行主体的政府公务人员，尤其是各个具体办事环节执掌审批的基层公务人员的政策执行公信力及对政策落实的直接影响，一方面，要加强政府官员的职业道德建设，使他们能够正确认识和对待手中的权力，抑制利己主义思想，提高法纪观念和廉政意识，自觉抵制权力商品化；另一方面，要加强市场伦理与商业伦理建设，使从事农地征用的建设单位和个人，树立正确、健康的市场价值观，倡导合法经营的理念，消除寻租动机。从预防和惩治两方面入手，使通过土地买卖搞腐败的预期成本高于预期收益，提高腐败的风险和道德成本，确保农地征用与补偿依法、有序进行。
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