【摘要】：通过对湖北省潜江市、枣阳市、大冶市、沙洋县和浠水县等5县市的调研,笔者发现种植业惠农补贴政策能够起到保障粮食安全、促进农民增收的积极作用。但是,由于政策不完善、相关措施不配套,在很大程度上削弱甚至抵消了补贴政策效应。基于此,笔者在剖析农资价格上涨、弱化补贴效应等问题的基础上,提出了构建弹性补贴机制等完善种植业惠农补贴政策的若干设想。
【关键词】：种植业|补贴|惠农
农业补贴在世界各国带有一定的规律性和普遍性,是政府支持和保护农业的重要手段之一。从2004年开始,我国先后对农民实行了直补政策(粮食补贴、良种补贴、农机补贴、生产资料综合补贴)。实施直补政策对增加农民收入,保障粮食安全,促进农村经济发展均起到了很好的作用。湖北省是农业大省,是全国的粮棉生产基地,研究湖北省种植业补贴政策问题对湖北省乃至全国如何进一步落实和完善种植业补贴政策都有重要的现实意义。
一、强化政府对种植业补贴的必要性和迫切性
笔者于2008年7月8月9月,先后赴湖北省潜江、沙洋、枣阳、浠水、大冶5县市就种植业惠农补贴政策运行的绩效、问题进行了实地调研。通过调研,笔者认为,继续稳定和完善种植业惠农补贴政策,并不断加大政府对种植业尤其是粮食生产的财政补贴力度,在当前我国城乡居民收入差距扩大、粮食安全形势较为严峻的背景下,具有特别重要的意义。
1.确保农民稳定增收的迫切需要
发展农业、繁荣农村,关键是要调动农民从事农业生产的积极性,而调动农民积极性最有效的方法就是持续增加农民收入。农业是弱质产业,农民是弱势群体,如何保证农民收入持续增加,经济发达国家普遍对农业采取支持和保护政策,其中最主要的一条就是对农民收入实行直补。农业在我国国民经济中具有特别重要的地位,而我国农业基础地位不稳,农民在种植业生产中面临着巨大的市场风险和自然风险,从事农业尤其是种植业的比较利益低;农业所承载的农业人口、容纳的劳动力就业以及粮食安全压力是其他任何国家无法比拟的。从调查的情况看,实施种植业惠农补贴对促进农民增收有积极的影响。以沙洋为例,自2004年至今,沙洋县农民共获得种植业财政补贴31700.58万元,全县11.6万户,户均增收2734元(户年均增收546元),49.25万农民人均增加收入643元(年人均增收128元)。用农民自己的话讲,中央的补贴政策相当于直接将“真金白银”送到农民手中,给农民带来的是实实在在的收入。农民对此项政策普遍感到相当满意。因此,笔者认为,政府的种植业惠农补贴政策不仅不能变,而且应该加大力度。
2.提升农业竞争力的迫切需要
政府对农业补贴能产生两种效应:首先节省成本,即政府对种植业进行补贴,可以为种植业生产者节省部分生产成本,从而提高生产者从事农耕之意愿;其次战略性效应,即政府补贴能够刺激国内生产者扩大生产,通过补贴引导农民种植向专业化、规模化和集约化发展,激励农民采用良种,提高农产品质量,从而有助于提升本国农产品的国际竞争能力。从对5县市的调查结果看,种植业惠农补贴政策能从三方面提升农业的竞争力。一是促进粮食稳步增产。仍以沙洋县为例,自2004年实施“粮食直补”政策以来,该县粮食单产由2003年的479公斤提高到2007年522公斤,提高了8.9%,总产由46.7万吨提高到62.29万吨,增幅达33.4%。二是促进种植业播种面积稳步增加。据调查显示,5县市自实施种植业补贴政策以来,农村土地撂荒的现象基本消失,过去抛荒多年的农田也恢复了耕种,种粮面积显著扩大。以沙洋为例,全县粮食种植面积由2003年的97.41万亩扩大到2007年的119.39万亩,增幅达22.6%,其中水稻面积由2003年的72.7万亩恢复到2007年76.67万亩,总产从41.2万吨上升到49.33万吨。全省油菜种植面积自2007年实行油菜补贴政策之后,种植面积由2006年的1600万亩增加到2007年的1848万亩。三是促进农民增加农业投入,包括增加资金投入和科技投入,补贴款的下发大大缓解了部分农民因缺资金购买种子、化肥、农药等生产资料投入的燃眉之急。
3.统筹城乡经济社会发展的迫切需要
构建新型工农、城乡关系是新时期党中央加快现代化的重大战略。为此,需要建立健全以工促农、以城带乡的长效机制。我国政府的种植业补贴政策是以工促农、以城带乡长效机制的有机组成部分,自2004年实施以来,在缩小城乡居民收入差距尤其在改善农村干群关系方面也起到了积极效应。调查表明,上述5县市自实行补贴政策和取消农业税之后,村干部由“收钱的人”变成了“送钱的人”、“党的惠农政策的执行人”,过去因催粮派款形成的矛盾基本消失,大大改善了干群关系。
4.维护国家粮食安全的迫切需要
我国是一个拥有13亿人口的大国,保障粮食安全事关国计民生和社会稳定,政府负有确保本国人民粮食安全的历史责任。结合上面分析发现,政府实施种植业补贴政策,尤其是实施粮食直补政策,既有利于调动农民种粮积极性,稳定粮食播种面积,又能鼓励农民使用良种和采用高科技提高单产,改善农产品品质,这对于提升我国粮食综合生产能力,确保我国粮食安全无疑将发挥长期的、积极的政策效应。
二、湖北种植业补贴政策运行中的问题分析
从调查的情况来看,农民对政府的种植业补贴政策普遍持拥护的态度。种植业补贴政策的确在促进农民持续增收以及保障国家粮食安全等方面发挥了积极的政策效应,但必须正视的是,目前的补贴政策尚不很完善,所起的作用也还比较有限。问题主要表现在以下几个方面:
1.农资价格上涨,弱化了惠农补贴实效
调查情况表明,近三年湖北省农业生产资料价格呈快速上涨态势,除种子价格基本持平外,其他农资价格涨幅均在10%以上,其中碳胺、磷肥、钾肥、复合肥、尿素的涨幅分别为60.7%、136.8%、140%、83.3%和31.6%(见表1)。农民普遍对农资价格上涨意见颇多但又无可奈何。农资价格上涨,意味着农民投入成本增加、收益下降,从而使得种植业惠农政策给农民带来的实惠或收益大打折扣。
表1 沙洋县2006～2008年主要农业生产资料市场价格变化
农资品种
2006年
2007年
2008年
碳胺(元/吨)
560
580
900
磷肥(元/吨)
380
400
900
钾肥(元/吨)
2000
3500
4800
复合肥(元/吨)
1200
1300
2200
尿素(元/吨)
1900
2000
2500
微膜(元/吨)
14000
16000
16000
中稻种子(元/公斤)
20
28
27
油菜种子(元/公斤)
80
70
70
小麦种子(元/公斤)
1.4
1.52
1.55
育秧盘(元/个)
0.4
0.5
0.52
另外,调查得知,种植中稻、油菜和小麦的投入成本也在逐年增加。其中涨幅最大的是2008年,而以上三种作物的投入成本又以中稻涨幅最大。其中中稻2007年比2006年亩平成本增加18.63%,2008年比2006年则亩平成本增加了70.46%。
2.补贴标准偏低,增收效果不明显
目前,湖北省大部分农户经营的耕地面积在5～7亩之间;按每亩获补贴100元估算,户均获补贴500～700元,不及外出打工农民半个月的打工收入。通过问卷调查发现,52.63%的被调查对象认为目前的补贴标准偏低;只有26.31%的被调查对象认为目前的补贴标准是正常的;另有21.05%的被调查对象表示说不清楚。在访谈中还发现,农民虽然拥护国家的补贴政策,但是由于补贴金额偏少,还不够对其形成很强的吸引力。对于主要从事种植业的农民而言,目前影响其增收的主要因素仍然是农业收成和农产品价格。
3.补贴依据不准,补贴畸轻畸重问题较为突出
粮食直补是以土地面积为依据,但在现实中,由于土地面积计算标准不统一,由此带来补贴畸轻畸重的问题较为突出。以潜江市为例,土地面积大约有6种计算口径,从666.6平方米/亩的标准亩,800平方米/亩、880平方米/亩、900平方米/亩的中等口径,到1000平方米/亩、1200平方米/亩的大口径不等。浠水、大冶、沙洋、枣阳等县市也都程度不同地存在上述同样的问题。此外,由于政府补贴的对象是土地承包户,对于已经流转的土地,补贴实际上是补给了土地承包户而并非土地使用者,这在客观上也背离了补贴初衷,弱化了补贴效果。
4.财政支农配套措施没有跟进,抑制了补贴政策效应
当前,农田水利等基础设施落后是制约粮食生产和农业综合生产力提高的瓶颈因素。在调查中发现,现在很多地方农田水利等基础设施年久失修,处于瘫痪或半瘫痪状态,农业生产只能“望天收”。主要原因是目前农村公益事业普遍呈现无人管、无钱办的格局,村干部经常陷入实际需要、上级希望、群众盼望却又筹钱无门、投劳无人的两难境地。以农田灌溉为例,相当一部分农田往往因缺乏最后1公里的末系排灌渠道而导致农作物受灾减产。
5.补贴政策实施成本较高,影响地方政府部门积极性
为保证补贴政策落到实处,县乡两级农业、财政部门每年都要组织会议、转发兑付文件、制作宣传资料、编制账卡表册、上门宣传、核实面积、张榜公布、协调纠纷等等,这在客观上增加了行政运行成本。目前,这部分开支没有相应的经费保障,完全由地方政府部门自行承担,特别是对财政比较困难的县市,部分单位办公经费本来就不充裕,普遍感到压力较大。
6.相关法律、制度缺失,农民对政策的连续性和稳定性表示担忧
农民对政府的种植业惠农补贴政策虽然普遍持拥护的态度,但目前由于没有相关的法律、法规作保障,仍有相当大一部分农民对政策的连续性和持续性表示担忧。在调查中发现,33.33%的农民对政策的持续性和稳定性表示非常担担忧;27.22%的农民对政策的稳定性和持续性表示比较担忧;仅有22.22%的农民对政策的稳定性和持续性表示放心。农民担心政策多变,在一定程度上也影响了政策的实施效果。
三、政策建议
种植业惠农补贴的政策目标是促进农民增收、保障国家粮食安全。但从上面暴露的问题来看,要真正实现这一政策目标,客观上还需要对种植业惠农补贴政策进行必要的调整。因此,我们特提出如下建议。
1.跟踪农资市场行情,构建弹性补贴机制
政府的种植业惠农补贴政策,应跟踪种子、化肥、农药、柴油、农机(具)等农业生产资料的市场价格变化,并以此为依据,构建农资价格与种植业惠农补贴联动机制,对农民实行弹性补贴制度,从而减轻或消除农资价格上涨对农民收入的影响。提高良种补贴标准,对鼓励农民采用优良品种、生产安全、优质农产品意义重大。鉴于农资价格上涨将是短期内难以根本改变的趋势,为解决由此形成的对种植业补贴政策的负面影响,我们建议在近期先适度提高农资补贴或农机补贴标准,并尽快构建与农业生产资料价格上涨挂钩的综合补贴动态机制,将化肥、柴油等主要农业生产资料的价格变动与农资综合补贴标准直接联动,随农资价格上升及时提高农资综合补贴标准,确保农业生产者能获取合理的收益。对农资综合直补的标准可考虑根据“上年基数(1+浮动率)”确定。浮动率根据省内各类型区上年主要农资产品与主要农产品价格平均涨幅之差,乘以一定的区域折合系数综合确定。
2.突出补贴重点,逐步扩大补贴范围
湖北是农业大省,粮、棉、油等农产品生产在全国具有重要的地位。从促进农民增收、保障粮食安全的政策目标出发,我们建议在当前和今后相当长一段时期内,湖北仍然要把种植业补贴的重点放在粮食、油料、棉花等主要农产品上,再适时依据国家和地方财政补贴资金的增加和农产品市场的供求变化,逐步扩大补贴的覆盖面,使种植业补贴由目前的
“特惠制”向今后的“普惠制”过渡。
一是提高补贴标准。为了进一步发挥政策的激励作用,调动农民种植的积极性,建议继续加大对粮食、油菜等种植业的补贴力度,相应地提高补贴标准。
二是明确重点补贴对象。种植业补贴向重点产区和种植大户倾斜具有政策激励和导向作用,可以取得更好的政策效应。从湖北的实际情况出发,我们建议对粮、油、棉的补贴向粮食、油菜主产区倾斜,适当增加补贴总量,不搞平均主义。依据“谁种田谁得补贴”的原则,鼓励农地流转,对达到一定规模的粮食、油菜、棉花种植大户实行重点支持。此外,鉴于农业具有较强的外部性,其发展在生态保护、社会稳定、消除贫困乃至帮助农民实现就业增收等方面具有特殊重要的作用,建议对经济转型期农业作为衰退产业的生产者实行适度的收入援助政策,即面向农民的收入补助政策。
三是逐步扩大补贴范围。种植业补贴政策的关键是让农民受益。对主要从事农业经营、就业和收入主要来自于农业的农民,国家扩大种植业补贴范围对这些地区农民增收具有重要意义。扩大补贴范围包括扩大补贴品种数量,也应该包括对农业增产、农民增收具有重要影响的关键领域和关键环节,这样的计划由于避免了财政在过剩农产品购入时和过剩农产品处理时所要支付的双重补贴,因此具有较高的财政补贴效率。
3.规范补贴依据,完善补贴方式
强调按农民实际种植面积给予直接补贴,其初衷是为了增加农民收入,稳定和提高农业尤其是粮食综合生产能力,保障粮食安全。鉴于目前标准不统一,严重影响了补贴的公平,我们建议规范补贴依据,按照国家统一标准,重新核实各地农民的耕地面积,严格按照中央规定的公开、公平、公正的原则,不折不扣地落实对农民的各项补贴政策。此外,种植业补贴政策在实施过程中,存在资金发放环节多,成本高、效率低的问题,应从规范操作入手,建立农民综合补贴网,由一个部门归口管理,指标一次下拨,并不断提高政策运转效率。
4.整合资源,注重实施相关配套政策
为增进和保障种植业补贴政策的可行性和有效性,有必要实施相关的配套政策。
(1)建立和完善农业保险制度。农业作为一种弱质性产业,极易受天灾影响。补贴制度与保险制度配套实施,补贴政策效应才能更好地释放。鉴于此,我们建议,构建和完善农业保险制度,尤其是加大对粮食等重要农作物的保险支持力度,乃是政府部门的当务之急。
(2)加大对种植业相关配套设施的支持力度。健全的农田水利设施是从事农业生产和保障农业生产力的必要条件。当务之急是要加大水库整险和小型农田水利设施尤其是农田灌溉渠道的投入,确保农业生产实现旱涝保收。
(3)补贴向种植业高新技术推广倾斜。政府要采取多种形式扶持种植业高科技的创新,如设立高新技术产业风险基金、采取贴息的方式引导金融部门或企业投资种植业高新技术;建立全球农业高新技术信息网,为农民提供信息咨询服务;加大对种植业的科研、技术推广和农业教育设施建设的补贴和投入。
(4)重视农业生态补贴。为了推进农业的持续发展,种植业补贴也应该重视生态保护,如加强对节水灌溉设施、秸秆还田、生物农药及其相关技术的支
持,加强对农民环境保护意识的引导和培训等等。
5.制定种植业补贴条例,使补贴政策规范化、制度化
农业补贴是国家调控农业农村经济的重要手段,应认真总结实践中行之有效的政策措施,不断稳定、完善、强化,使之规范化、制度化。从总体上看,随着工业化进程的不断加快,我国耕地面积不断减少,人口增长和工业用粮的不断增加,粮食安全的形势依然严峻。因此,推行包括粮食在内的直补政策应成为长久之策。我们应借鉴国际经验,将种植业补贴纳入法制管理的轨道,确保政策的稳定性、持续性和规范性,让农民吃上定心丸。
6.建立健全有效的监督与评价机制,保障补贴的公平与公正
在落实种植业惠农直补政策的过程中,目前主要采取公示形式,监督手段比较单一,也易产生较大误差,财政、审计和农业三个部门应加强合作,防止补贴资金被挪用或被克扣。农业部门除提供基础性资料外,还要通过加强村务公开和农村财务审计等工作,对种植业补贴情况进行监督。要切实实行补贴面积、补贴金额公开制度,确保补贴资金发放到农民手中,同时要构建有社会公众参与的监督机制,真正做到补贴发放全程的公开化和透明化。
