【摘要】：《物权法》虽然在保护农民利益方面进行了一系列的制度创新，但其在内容、形式和体系等方面都还存在有一定的缺陷，需要在明确承认物权平等原则、明确农村集体建设用地用益物权地位和流转权、完成农村土地的确权与权属登记、严格界定公共利益范围、建立以土地为基础的农民利益保护机制等方面进一步加以完善。
【关键词】：农民利益保护；完善；途径；物权制度
《中华人民共和国物权法》的颁布实施在我国法治进程中“具有里程碑的意义”，它以法典的形式确立了国家、集体、私人的财产和权利受法律的平等保护，是一部调整财产权益的重要法律，对民生问题有着重大影响，对于亿万农民来说，其耕地、宅基地、山林等财物都是《物权法》的调整对象。据专家统计，在《物权法》247个条文中，专门针对农民利益设置的条文就有21条，与农民利益密切相关的条文有22条。在整部物权法中与农民利益直接相关的条文占全部条文数的17%强。有专家称，《物权法》在整体制度设计上对于农业的进步、农村的发展和农民的利益进行了充分的考虑，从而体现出浓厚的中国特色，是一部给农民带来福音的法律。［1］但是，《物权法》在制度创新、保护农民利益的同时，也面临着一些深层次的矛盾，影响了物权法功效的发挥。因此，对保护农民利益的物权制度进行反思与重构，是学界必须关注的问题。
一、物权制度的创新有利于保护农民利益
《物权法》从主体的角度分别规范了不同主体的财产归属和权利，实现了国家、集体、个人一体保护的原则，体现了宪法对私有财产的尊重和保护，使抽象性的宪政性权力得以具体化和明晰化。《物权法》就私有财产的类型、保护及其继承等问题进行了规范，对农民权利保护进行了制度创新。
（一）明确赋予农民的土地承包经营权以物权效力
物权法颁布之前，学术界就农地承包经营权到底是物权还是债权展开了争论，为了保护农民的利益，2002年我国出台了农村土地承包法，赋予农民类似物权的权利，但由于我国并无物权法，因此，农民土地承包经营权只能是一种准物权。现实生活中发包人随意撕毁承包合同、损害承包人利益的事例很多，使农地承包法非常尴尬。2007年出台的物权法在用益物权一章规定了农地承包经营权，赋予农民长期而有保障的物权。而保持农村土地承包关系的长期稳定，是将承包经营权物权化的指导思想。有恒产者有恒心，农民亦然。
（二）明确规定了对农民物权实施公权力的界限
对物权的侵害在中国现阶段的表现很突出，由于农民的维权意识越来越强，公权和私权的冲突和对抗越来越激烈。如果不能合理界定公权和物权的界限，物权法就失去了其定分止争的价值。从根本上说，对物权侵害最严重的是公权力，限制和约束公权力是制定物权法的根本宗旨。国家动用公权力进行征收将导致集体或个人所有权的丧失，当然会对所有权人造成损害。因此，征收虽然是被许可的行为，但通常都附有严格的法定条件的限制。在现实生括中，存在征收土地的补偿标准过低、补偿不到位的问题，侵害了群众利益，群众反映较大。对此，该法第42条第2款、第3款就补偿原则和补偿内容作了明确规定。针对现实生括中补偿不到位和侵占补偿费用的行为，该法明确强调，任何单位和个人不得贪污、截留、拖欠征收补偿费等费用。《物权法》对征收征用的条件有了严格的限制。征收必须是为了公共利益才能进行，《物权法》对于征收的补偿标准做了新规定。在进行集体土地征收时，《物权法》强调应当支付被征地农民的社会保障费用，并要保障被征收人的居住条件。
（三）引进浮动抵押制度
由于农村抵押物缺乏，农民融资难一直是影响农村经济发展的一个重要因素，我国现行法律法规禁止承包地和宅基地进入市场流转，农民不能将土地用作担保物获得融资，使“三农”问题的解决雪上加霜。物权法借鉴国外先进市场经济国家的法律制度，规定了动产浮动抵押制度，农民要想获得融资，可以依靠自己企业的机器设备、产品、原材料等动产以及应收帐款进行抵押融资，使农民和中小企业可以在不影响生产经营的情况下能够获得融资，这对于缓解农村融资矛盾，扩大融资途径，减少民间融资，稳定农村金融市场秩序，都有重要意义。
（四）宅基地使用权物权化
农村宅基地过去一直是作为满足农民基本生存条件而存在的，并没有作为物权来对待。物权法的出台，给农民吃了一顺定心丸。宅基地使用权作为一种带有社会福利性质的权利，建国后第一次在法律上得到界定，物权法关于宅基地的条文虽然只有四条，但对于农民利益的保护却是至关重要的。这四条规定确立了宅基地使用权制度的基本规则，首先是关于宅基地使用权的权利内容，物权法第152条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”依照该条规定，宅基地使用权在性质上属于用益物权，农民享有占有和使用的排他性的权利；其次是关于宅基地使用权的取得、行使和转让，《物权法》第153条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”从全国范围看，目前放开宅基地使用权流转的条件尚不成熟，农民一户只有一处宅基地，农民一旦失去住房及其宅基地，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地从严控制的政策，也为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，物权法作了与土地管理法等法律相一致的规定。宅基地使用权是我国物权制度的一个创新，是具有中国特色的一种物权，有利于保护农民利益，维护农村社会的和谐发展。
二、现行物权制度存在的缺陷
目前我国已经初步建立起了具有中国特色的物权法律制度，这一制度是社会主义市场经济规律、社会主义初级阶段基本经济制度的客观反映，对稳定财产关系，特别是保护农民利益，缓解“三农”难题具有积极的意义。但是也应看到，我国现行的物权制度还很不完善，在内容、形式和体系等方面都还存在严重的缺陷。
（一）物权法上的平等保护原则与物权平等原则的矛盾
物权法是我国人民群众财产权保护的基本法，当然也应该是八亿农民的财产保护神。《物权法》第4条明确规定了物权平等保护原则，王利明教授认为这是我国《物权法》的首要原则，同时它也是物权立法的重要指导思想。［2］这意味着，所有不同类型主体所享受的物权都可排除他人的非法侵害，同时也都受到法律的同等保护。从西方舶来的民法和物权法理论基本不涉及物权平等保护理论，因为民法调整对象是平等主体间的民事关系，而物权法是民法的组成部分，物权不平等予以保护倒是奇谈怪论了。但在中国，由于存在三种所有制和所有权（国家、集体和个人），就有必要明确对三种所有权是一视同仁，还是区别对待了。物权法确立了平等保护原则，意义重大，但在城乡一体化的今天，我们应当进一步承认物权平等原则，因为这是物权平等保护原则的前提。所谓物权平等是指同一种类的、相同性质的物权，其权利内容应当是相同或平等的。应当说物权平等原则是物权法的基础，但在我国物权法上，却出现了违背此原则的立法。比如，依照我国土地管理法、物权法等的规定，我国的土地所有权分为国家土地所有权和集体所有权，既然同为所有权，当然应当是平等的。但是在法律规定的两者的权利内容是不平等的：集体土地所有权的权能只包括占有、使用和收益，至于所有权的标志――处分权，农地的所有权主体是不享有的。又如，宅基地使用权和城市居民房屋的土地使用权同为用益物权，权能本应相同，但农村居民对其宅基地使用权只享有占有、使用和继承的权利，而不能转让和抵押，我国的原则是“房随地走”，故农村居民的房屋不能随便转让，更不能抵押；这与市民的房屋能自由流通形成鲜明的对比。上世纪五十年代通过学习苏联建立起来的集体土地所有制是在强行剥夺农民在土改中获得的土地私有权基础上建成的，而不是按照民法上的所有权理论来构建的，存在着天然的制度缺陷，农业生产长期停滞，很多农民温饱没有解决，生存权尚存在问题，遑论其它基本权。实行家庭联产承包责任制这一新的制度以后，由于确认了农民对土地有一定的财产权和经营权，农业获得连年丰收，农民脱贫致富。但改革重心转入城市之后，国家实行了“土地剪刀差”的政策，即通过剥夺农地所有权的处分权，由政府享有和垄断土地一级市场的供应权，通过低价从农民手中征收集体土地，然后高价出让给需地者，从中获取高额利润。德国联邦法院曾经在判决中指出：“所有权是一种根本性的基本权。将所有权作为法之建制，有助于确保此项基本权。个人的基本权系以所有权法律制度作为前提。若立法者以名不副实的所有权取代私有财产时，则个人基本权将无法获得有效的保障。”政府剥夺了农民对土地的所有权中最重要的处分权，是造成“三农”问题的重要原因之一，农民的基本权难以获得保障，农民沦为“二等公民”，失地农民更是成为“种地无田、就业无岗、社保无份”的末等公民。这在很大程度上是物权不平等惹的祸。虽然我国物权法承认了物权平等保护原则，但物权平等保护原则的前提是物权的平等原则。同类物权其权能却不相同，其平等保护只能是南辕北辙。近年来，党中央一直在强调要破除城乡二元体制，其中承认物权平等原则就是重要的一环。
（二）农地物权与农地发展权的矛盾
学界普遍认为，《物权法》的最大亮点就是确立了物权平等保护原则。《物权法》第3条规定：国家保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。因此，是否赋予农地以发展权，是一个值得探讨的重要问题。所谓土地发展权，就是土地用途变更权，即将土地变更为其他使用性质的权利，比如，将农用地转化为建设用地的权利。农地发展权实质是农地主体是否有权将农业用地变更为建设用地，以及该土地能否直接进入土地一级市场的权利。农地是否拥有发展权，我国应当采用什么样的立法政策，对此学术界并未形成统一的意见。一种观点主张，农地的发展权应当归国家所有。其理由是，国家拥有土地的终极所有权，农民只拥有土地的初级所有权；如果盲目赋予农民土地发展权，势必导致农民集体任意变更农地的用途，从而导致耕地锐减，土地的规划难以实施，国家的粮食安全难以保障；国家对土地进行了大量的投资，使得土地获得了增值，因此应当由国家享有农地的发展权。目前我国的土地管理法采用此种观点。另一种观点主张，土地的所有权应当归土地的所有权人，农地的发展权归农民所有。如果国家拥有土地的发展权，则农民的土地所有权将会有名无实，随着城市化、工业化的发展，建设用地的需求越来越旺盛，国家需要征收越来越多的农地，政府与农民的矛盾将会越来越激化。我们认为，农地是否享有发展权的实质是农民是否应当分享工业化和城市化的发展成果。打破城乡二元结构，赋予农民土地发展权，可以更好地解决三农问题，使农民能够分享改革开放的成果。但这并不否认国家在符合公共利益条件下可以对农地实施征收。
（三）农民的物权意识与农地物权化的矛盾
建国以后农村土地制度的多次变更使农民对土地产权认知很模糊，政府公权力介入过深使土地上的私权岌岌可危。改革开放以来，国家通过《民法通则》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等法律逐步确立了农民对农地的物权，但农村普法不力使农民对物权还很陌生，农地执法活动也不太规范，这一切使农村物权观念普遍淡漠。这对农村土地的物权化趋势很不利。据学者调查，农民对物权的认知是错位的，虽然我国物权法规定，农村的土地的所有权归农民集体所有，但大部分农民误认为土地归国家所有，只有少部分农民认为农地归农民集体所有。但在农地产权登记发证工作较好的农村，农民对农地物权认知较符合现行法律。［3］这说明，农村的物权执法和普法状况差强人意，土地的确权、登记发证工作亟待加强。农民物权意识存在的另外一个问题是农民包括农村基层干部对体现农地物权的国家制定的“增人不增地、减人不减地”政策并不认同，反而，三年一小调、五年一大调大行其道。造成这种情况的主要原因是国家对农民的社会保障工作还有很多问题，使农地的社会保障功能在相当多的农村还十分重要。
（四）农地集体所有权与农村集体成员权的矛盾
为了解决农地所有权的缺陷，切实保障农民的物权，学者提出了很多建设性意见，一种意见认为，应当强化农民土地承包经营权，弱化集体土地所有权；另一种意见认为必须强化集体所有权，只有集体强大了，农民的物权才有保障。目前的集体所有权由于存在法律架构上的缺陷和混乱（比如法律先后将土地所有权的经营管理赋予农村集体经济组织、村民委员会、村民小组、村内集体经济组织等），导致实践中集体土地为乡村干部所控制，由于缺乏民主监督和有效的制衡机制，集体异化成为独立于农民之外的一个单独的利益主体，由乡村干部掌控了土地的处置权和转让权，集体经济蜕化为被控制的“干部经济”，这是农村土地冲突的根源。解决集体矛盾的根本出路在于，规定并做实农民的成员权。可喜的是，《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”这个规定的意义在于，它明确了特定范围内的成员对集体所有土地的权利，特定范围内的自然人以一定的组织形式行使集体土地所有权，成为该所有权的主体。这是农村集体土地成员权的权利基础。规定农民的成员权意义在于，第一是使虚化的农村集体实化，也就是说，某区域的土地所有权应当由该区域的全体成员共同享有；第二是强化了农户土地承包权的物权属性，避免其它主体对农地的侵蚀。事实证明，完善集体土地所有权的成员权既有利于强化集体所有权又有利于农民个体的权利。
三、完善农民利益保护制度的途径
《物权法》的制度设计，在很多方面体现了重大理论突破，对我国政治经济的发展以及民生、特别是农民利益的保护将会发生极大的作用。但是，《物权法》对物权规定还没有做到一步到位，留下了很多空间需要立法和司法予以补充和完善。因此，《物权法》还需要一系列的下位法即相关配套的法律、法规的支持和丰富，将其较为原则性、概括性的法律规则具体落实。
（一）明确承认物权平等原则，破除城乡二元土地制度
承认物权平等原则，对破除城乡二元结构，保护农民利益有重要的意义：首先，物权平等原则要求承认农村集体建设用地的流转权，这对农民分享工业化、城市化的成果意义重大。其次，承认物权平等原则将有利于农民扩大生产所需的融资，因为物权平等要求承认农民对宅基地和承包地的抵押权，这使农民有更多的担保物。最后，物权平等原则有利于农民的财产性收入。物权平等要求逐步放开农民的宅基地使用权，这样农民的房屋所有权也逐步可以实现自由流转。值得注意的是，2008年10月，党的十七届三中全会《决定》指出，要逐步实现集体土地和国有土地同权、同利，逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益，要依法保障农户宅基地用益物权，要扩大农村有效担保物范围。
（二）明确农村集体建设用地用益物权地位和流转权
遵循物权平等原则，必然要求承认农村集体建设用地的合法流转，确立“同地、同权、同价”规则。广东省在这方面走在全国前列，2005年出台的《广东省集体建设用地流转办法》，对我国农村集体土地制度改革、尤其是土地市场的发展方面具有重要意义。这部地方规章旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地的范围。另外，安徽、河南等地也有一些地方进行了农村土地制度改革的试点，我国立法机关在修改法律时应当及时将试点的经验上升为法律，并对存在的问题进行分析，妥善解决农村集体建设用地的法律问题。主要应当解决的关键问题是，第一是农村集体建设用地是否需要政府的审批；第二是农村集体建设用地流转的收益如何分配。
（三）完成农村土地的确权与权属登记
由于我国农地物权执法的滞后，很大程度上导致了农民的土地权属意识淡漠。长期以来，农民不知道土地的物权属性，农村土地一直被认为是公有的，无论是为了公共利益还是商业利益，政府随时都可以征收征用农民土地，千百年来的皇粮国税也进一步淡化了农民的土地物权意识。当前的工作重点是明晰产权，这是土地市场交易的基础，也是保障土地权益的前提；其次，要使农民树立物权观念，必须建立农村土地的登记和公示制度。物权法考虑到农村土地登记工作的高成本和复杂性，并未建立像城市土地的农地公示制度，立法上采用物权登记的对抗主义。随着农村土地制度改革的深入，保障农民的土地权益势必要求逐步建立物权登记的成立要件主义。同时，要逐步建立和完善农村集体土地的代表人制度，积极探索农村土地所有权的人格化，实行集体经济组织成员按份共有，以利于维护农村集体土地中农民的利益。
（四）严格界定公共利益范围
《物权法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。但《土地管理法》却规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地。从而将征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益项目。作者认为，只有从严界定公共利益，才能约束地方政府的征地冲动，才能制止其“占地竞赛”。梁慧星、陈小君教授主张将以下事项作为公共利益：国防、军事设施、交通设施、水利、水电、幼儿园、养老院、公立学校、公立医疗机构等的用地，应当认定属于公共利益。［4］对此类用地，也要从严掌握。在国家征地过程中，要坚持利益比较原则。因为目前国家、农民都非常重视土地，而地方政府和商人也对农民的土地“虎视眈眈”，在这个多方主体的博弈中，农民是弱势群体，而农业事关国家粮食安全，也是公共利益，征地的公共利益要和粮食安全这个公共利益进行衡量、比较，看孰轻孰重；还要建立人大或法院的第三方裁决机制，在征地是否符合公共利益发生争执时，由高等级的人大、法院对公共利益进行比较和利益衡量，并居中做出裁决；同时还要建立以农民为主体的征地听证制度。
（五）建立以土地为基础的农民利益保护机制
首先，要完善农地的集体所有权的农民决策权制度，使之成为保护农民的坚强堡垒。现在的农村集体所有权的制度构建不但不能保护农民的利益，反而成为很多乡村干部以权谋私的工具。物权法虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有，但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确所有权代表主体和执行主体，没有解决“农民集体”与农民个人的法律关系。如果不改变农村现行的土地制度，就不可能确保农民的土地权益在城市化进程中免受侵害。有学者一针见血地说，“农村土地集体所有”为国家和强势阶层继续剥夺农民的基本生存条件提供了法律上的依据；［5］其次，要建立农民对集体土地的监督组织。农民是一个弱势群体，只有将他们组织起来，才能和侵害他们利益的强势群体相抗衡。［6］我国学界和政界都曾有过建立农会的建议和思路，但由于种种因素一直未能付诸实施。在今天的农民土地维权活动如火如荼的情况下，正确地引导农民依靠自己的组织合法维权就显得十分重要。
基金项目:国家社会科学基金项目“中国农村消费市场启而不动的机制研究（09CJY071）成果之一。
参考文献：
［1］渠涛.物权法高度重视保护农民利益［Z］.中国社会科学院院报，2007-4-17
［2］王利明.物权法平等保护原则之探析［J］.法学杂志，2006（3）：3-5
［3］陈小君.农村土地法律制度研究［M］.北京：中国政法大学出版社，2004（108-110）
［4］陈小君.农村土地制度的物权法规范解析［J］.法商研究，2009（1）：24-29
［5］申卫星.《物权法》与农民权益的保护［J］.今日中国论坛，2007（7）：33-34
［6］吕军书.物权制度下我国农地新政探微［J］.政治与法律，2010（8）：33-34
