【内容提要】：我国现行的农地制度已逾三十年，面临着所有权主体不明、土地承包经营关系不稳、农地流转与征收制度欠缺的法律困境，今后的农地制度改革应朝着设立集体经济产权法人，稳定承包经营权，努力建立公平竞争的农地流转市场以及完善征收补偿制度等方向迈进。
【关键词】：农地；农地制度；法律困境；解决途径
农地是人类生命和农业生产赖以存在和发展的源泉。农地问题是我国农村最基本的问题，与农村繁荣，农业稳定和农民利益息息相关。21世纪中国经济建设持续快速发展，城镇化建设日渐集中到村镇建设的微观层面，同时耕地大量减少，农地制度更是个无法回避的研究课题。笔者在此不揣浅陋，试图从现行农地制度的法律困境入手，寻求改革的方向。
一、我国农地制度概述
农地制度是农村土地制度的简称，反映农村土地经济关系。与城市土地不同，农村土地具有特殊性，广义上的“农地”是指法律规定由农民集体所有的一切土地，包括耕地、宅基地、其他公共用地等；狭义上的“农地”是指农业用地，包括耕种或畜、牧的土地。
中华人民共和国成立至今，农地制度经历了三个典型的不同时期:第一个时期，通过土地改革，彻底废除封建地主土地私有制而建立农民土地私有制；第二个时期，通过农业生产资料的社会主义改造和人民公社化运动，把个体农民私有的土地改造为人民公社所有以生产队为基础的集体所有制；第三个时期，通过土地使用制度的改革，使土地的所有权与使用权发生分离，实行集体土地家庭承包经营。源自于20世纪80年代初的这项农村改革已逾三十年，奠定了现行的以“农民集体所有、家庭承包经营”为主要特征的农地制度格局，这段时期的农地制度实现了土地所有权与经营权的分离，确立了家庭经营的主体地位，体现了“按劳分配”的原则，在一定程度上赋予了农民生产经营的自主权，极大地调动了农民生产的积极性和创造性，对推进我国农业现代化进程发挥了至关重要的作用。
二、现行农地法律制度面临的困境
尽管现行的农地制度支撑起了中国农村经济的全面繁荣和持续发展，然而随着我国农村和城市经济的快速发展，制度自身的不足与缺陷逐渐显现出来，笔者以立法和实践为视角，剖析现行农地制度面临的困境。
(一)农地所有权主体多元化，土地权属规定不明
现阶段，我国关于农地制度的主要法律有《宪法》、《土地管理法》、《物权法》以及《农村土地承包法》。按照现行法律规定，集体土地分别由乡镇农村集体经济组织、村农村集体经济组织和村民小组经营、管理。说明我国农地所有权主体仍保留三种形式:乡(镇)农民集体、村农民集体和村内农民集体，但是法律对这三级主体的利益分享没有明确的界定，使得现实中它们的利益常常会发生冲突。关于农地权属的法律设计缺陷也显而易见:一方面法律对何谓“集体经济组织”无明确的规定，概念模糊不清，既容易引发多元主体之间的权利之争，又容易导致真正的所有权主体缺位；另一方面，农地所有权主体的虚无让行政权力有强势入侵之机，农民集体作为名义上的所有者难以真正充分行使土地的所有权，行政管理权往往替代了所有权的行使。虽然宪法规定农村土地属于集体所有，但对土地所有权主体和内容的规定都不完备，至今所有权的集体难以实现经济上的所有权。现实中，乡(镇)集体所有农地的数量微乎其微，自治村一级的土地权力很大，村民小组所有的土地由于村民小组作为主体的地位不明确，力量弱小，其合法权益经常会被侵犯。随之而来的是法律纠纷不断，正常的生产秩序无法维持，生产经营活动由于制度的缺陷而严重受阻。
(二)土地承包经营权不稳定，农业难以可持续发展
土地承包经营权，是土地承包经营权人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益的权利，该权利是当前农民享有的一种重要的土地权利，也是社会各界最为关注的农地权利，现行的中国农地制度只能算是一种临时性安排，面临着不可克服的矛盾:要忠于公平原则，土地必须随人口的变动随时调整乃至重分，因而必然牺牲土地使用权的稳定，进而影响农民对农业和农村的长期投资；要避免这种影响，保护土地使用权稳定，则必须停止因人口变动随时调整土地，因而不得不牺牲公平性。尽管《农村土地承包法》规定农村土地30年承包期政策，明确“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，强调“增人不增地，减人不减地”的基本政策，实践中，根据人口增减变化进行频繁的土地调整司空见惯，各种调整使得耕地数量和质量都不稳定，许多农民对土地承包经营权缺乏安全感，从而导致其土地经营行为的短期化，对土地投入不足，实施掠夺式经营，不利于土地的可持续利用和农业的后续发展。
(三)农地流转制度不完善，规模经营难以实现
农地流转是指农地使用权流转，亦指拥有农地承包经营权的农户将农地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织，也就是保留承包权，转让使用权。允许土地使用权合理流转对农业乃至农村经济发展有着极为现实的意义:一方面农村剩余劳动力向第二、二产业的转移客观上催生土地使用权流转。另一方面农地流转可以提高农地资源配置效率。在经济发展和城市化进程加快的今天，耕地减少的趋势在短期内不可扭转，人地矛盾日趋尖锐，因此加快农地流转与整合，能产生规模经济，提高资源的配置效率，促进经济持续稳定地发展。然而，现行的农地流转制度并不完善，尽管《土地承包法》对农村土地使用权流转的原则、范围、条件、形式、程序作了规定，但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。现实中，以租赁、承包、转包为内容的农地使用权流转基本上局限于亲朋好友，且限制较多、收益少，造成农村土地流转规模小、效率低，严重阻碍了土地的适度规模经营。
(四)农地征收制度不健全，农民权益严重受损
按照法律规定，征收土地仅限于为公益性。但是“公共利益”概念一直未明确，其法律界定存在困难。正由于“公共利益”的确切范围含糊不清，并因各个时期各个法律领域而有所差异，因而我国宪法规定公益要件而现实中不能贯彻公益原则。此外，从征地的审批、执行、监督的过程分析，征地程序也有欠缺，缺乏民主参与和监督制约机制。一些地方政府部门因思想认识不正确，加上法律制度不健全，寻找种种理由和借口违法征收耕地，以牺牲农民利益为代价来换取城镇经济的一时发展。不仅支付给农民的征地补偿费用经层层盘剥之后，所剩无几，而且安置办法单一、无法解决被征地农民的长远生计，农民的知情权、参与权和申诉权亦被剥夺，导致土地征收征用纠纷涌现，严重危及到我国的粮食安全和经济的全面健康发展。
三、走出农地制度困境的法律出路
(一)明确农地所有权主体，设立集体经济产权法人
前文分析表明，集体土地所有权主体不明是导致集体土地所有权及其财产权益遭受侵害的根源。因此，进一步明确农地所有权的主体，理顺农民集体土地所有权的法律关系，是不断完善农民集体土地所有权制度，提高集体土地利用效率，调动广大农民生产积极性的重要途径。有必要从法律上进一步确认乡(镇)集体、村、组土地所有权主体具有相互平等、独立、互不隶属的地位，尤其保护好村民小组的集体土地所有权，禁止乡(镇)、村及其它行政组织凭借行政权力侵犯其土地所有权及其它财产权。笔者建议，制定农村集体产权组织法，建立村、组集体经济产权法人的治理结构，将村、组集体产权组织作为一种特殊的农民集体法人，行使管理与经营集体土地和其他集体财产的职能。为形成农民集体对土地产权的有效控制，不仅应赋予集体产权组织以协调管理集体土地、财产的职能与权利，而且要明确集体产权组织法人的对内、对外民事责任，在承认集体土地与财产“共同共有”的基础上，内化成员各自的“连带责任”，使该集体产权组织成为一个真正意义上的法人组织。这样，才能赋予农民集体以完整意义上的土地所有权，包括土地的自主决策权和处置权。
(二)稳定土地承包经营关系，增加处分权能
农村土地承包经营权是我国现行农地使用制度的核心，确保农民拥有稳定、完整的土地承包经营权，激励农民增加对土地的投入，提高土地的使用效率，这也是当前中国的主流观点及政策导向。众所周知，我国农地的管理、处分等支配权能属于集体，而使用、收益等利用权能则分属于集体的成员，当集体成员离开集体时自然也就失去了对相应土地使用、收益的权利。笔者认为，国家稳定农村和保护农民利益的政策可以通过赋予农民集体内部成员一定的优先权而不必通过限制农民对土地的处分权利来实现，建议修改现行的《农村土地承包法》，将土地处分权逐步归还给农民，允许土地承包经营人自己实际占有、经营、使用土地，进行农业开发和利用的同时，也可以依法对农地使用权进行出租、入股、设定抵押权甚至买卖。对于前文所提及的公平原则与稳定性之间的矛盾，也可以通过在村、组集体经济组织内预留一定比例的可耕地待未来30年新增人口调整，以此保障30年土地承包经营期不变，让承包经营户放心大胆地在这些土地上增加投入，推动整体农业效益的提高。
(三)建构农地流转机制，规范农地交易
要充分彰显土地承包经营权的物权性，就必须放松流转限制，既然《物权法》已经赋予了土地承包经营权用益物权性质，就应该允许其自由流转，《农村土地承包法》对土地流转的诸多限制显然不尽合理。2008年通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》实际上已经为我国的土地承包经营权流转制度变迁指明了新的方向。当务之急是需要构建和完善我国的农地流转机制，包括建立竞争性农地价格机制以及创新农地市场交易制度。合理的地价是实现农村土地市场化流转的重要因素。在农村土地流转市场上，农地价格形成的基础是土地承包经营权的价值化、商品化，农地价格本质上是土地权益转让的价格或地租的资本化，理应由充分竞争的市场机制来形成，并全面反映出农地市场供求变化，引导土地资源的合理配置和有效利用。农地交易向市场化、契约化转变离不开严格和规范的交易规则，建立农地交易的市场监督管理制度，约束农地市场主体的行为、规范农地交易市场迫在眉睫。
(四)健全农地征收制度，保障农民权益
明确界定“公共利益”范围、杜绝征收权的滥用，是完善农地征收制度的前提条件。为此，我国应与宪法原则、市场经济规律、国际通行做法相一致，严格界定“公共利益”，确定公共设施、公共事业等公共利益上的征地范围。只有在涉及公共利益时，才能动用国家征地权。对于公共利益以外商业性用地，一律通过市场机制配置土地，让商业用地完全退出征地范围，防范权力寻租、腐败滋生。为改变农民合法权益被侵害的局面，建立适应现代社会的征收补偿制度势在必行。从我国现行农地征收的实际出发，补偿范围应扩大至土地补偿费、安置费、地上建筑物及青苗费、土地承包经营权损失费以及残地损失费等，其价值也应根据市场规律，由双方平等协商确定。补偿方式除现金外，各地可根据实际情况，尝试实物补偿、入股补偿等其他方式。另外，国际上还有一个很成熟的做法值得我国借鉴，那就是在征地前与被征地者平等协商。为此，建议尽快在立法中规定政府部门在征地前必须充分听取农民意见，并就征收补偿、安置方案等与农民平等协商，以保障农民的各项合法权益。
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