［摘 要］坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，积极推进农村土地使用权流转的长期化改革，是我国现代农业发展的客观要求 在此背景下，农地使用权流转作为一种以市场机制为基础的土地资源的配置方式，其价值取向日益显现。然而，在 农地使用权流转机制的构建中仍存在诸多问题，阻碍了农村社会的健康发展。因此，亟需完善相关法律法规深化农村土地承包制度改革，积极培育农村土地流转市场，建立健全城乡一体化的社会保障制度，促进我国农业现代化和国家城市化的进程。［关键词］农村土地使用权；流转；价值
      积极推进农村土地使用权流转是我国农业发展的基本方向，其所产生的社会效益和经济效益从总体与长远来看是积极有效的与我国实现农业现代化产业化的宏伟战略目标相一致。但是当前农村土地使用权流转还存在诸多问题。如何实现农村土地使用权的合理流转，需要从法律制度上和政策上进一步探讨，只有进一步完善相关的法律法规和政策，才能保证农地使用权流转工作的顺利进行。一       农村土地使用权是指村民或农村经济组织依法对集体所有或者国家所有而由集体使 用的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面所享有的经营性使用和收益的权利。目前，农村土地使用权主要表现为农村土地承包经营权，它是一组权利束，表现为在一定 年限内的占有权种植权、收益权和处分权。农村土地所有权和使用权可以分离，任何单位 个人对农村土地享有的只是使用权，农村土地所有权主体是农民集体，我国《宪法》、  《土地管理法》、《农村土地承包法》中均有所规定，农民所拥有的土地使用权是来自于集体所有的土地；我国农村土地使用权的客体包括集体所有也包括国家所有而由集体使用的土地、山岭、草原荒地、滩涂、水面 。集体土地所有权及集体土地使用权分别由集体和农户来行使；农户所拥有的土地使用权是一种有期限的用益物权，农民作为物权人，可以自由处分其权利，而且通常无须征得他人同意，这为土地使用权流转提供了法律保障。      所谓农村土地使用权流转即是对上述权利在法律范围内的转让和处分行为。进言之，农民对土地可进行实际控制，农户根据市场需要和政府指导或计划选择如何种植，并在完成国家税收和集体承包费及租金后，对土地投资经营有部分收益的权利，土地使用者可依照法律或有关规定享有转包、出租、转让、入股、抵押等土地使用权的权利。因此，农村土地使用权流转就是拥有农村土地承包经营权的农户将土地经营权、使用权 转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。或言在农民与集体的承包关系未发生变化及农业用地性质不变的前提下，承包者对土地使用权进行处置，获得收益的行为。      农地使用权的流转：第一，并不发生农村土地所有权权属性质和主体种类的变化。农村土地所有权有两种权属性质，一种是国有土地所有权，一种是农民集体土地所有权 。 农村土地使用权不管以何种形式流转都不会改变土地所有权的权属性质。第二，不改变流转地的农业用途。所谓农业用途是指不管以何种方式流转的土地都得用于种植农作物、林木或者从事畜禽养殖、养鱼、特种养殖用途。《农村土地承包法》第17条第1款第1项规定：“维持土地的农业用途，不得用于非农建设。”第三，考虑农村土地流转的自愿性。不管以何种形式流转，农村土地使用权的流转都得充分尊重农民意愿，不得强行介入。对此，《农村土地承包法》第33条第1款第1项也作了相应规定，“平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。”第四，农村土地使用权不管以何种形式流转，其结果只是发生在承包地占有的改变，原土地承包经营权人失去或暂时失去农村承包地的占有。而流进方或者合法第三人取得和临时占有该农村承包地。      总之，党的十七届三中全会通过的《中共中央关 于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年和2010 年中央1号文件均提出：“三农”问题关系党和国家事业发展局，应加强土地承包经营权流转管理和服务，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、 出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，强化对土地承包经营权的物权保护，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为，确保农村现有土地承包关系保持稳定并长久不变。由此可见，坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，是当前我国现代农业发展的客观要求。二       农地使用权流转是一种以市场机制为基础的土地资源的配置方式，被学者誉为“第三次土地革命”。与其他物权一样，土地使用权在市场经济条件下必然表现为一种具有交换价值的资本。农地使用权的自由流转使承包经营权真正作为一项稳定的财产进入市 场产生应有的交换价值，农民也能够从中获得其应有的经济利益。随着城市的改革深入，我国城市发展离不开农村的劳动力，而且这种依赖性会越来越强。此外，随着我国农村社会保障体系的逐步建立和完善，也在一定程度上放松了农民对土地的心理依附， 更加有利于农村土地使用权的流转。在此背景下，农地使用权流转的价值功能日益显现。       首先，减轻城乡二元化的社会问题。我国城乡二元经济结构体制是在计划经济体制下形成的，有着深刻的思想和制度根源，要改变这种状况，将是一个逐步推进的长期过程。消除现行相关法律制度和政策中实际存在城乡之间不平等的法律待遇，统筹处理好城 乡经济市场化发展的关系，这是从根本上改变我国城乡二元经济结构对经济法制建设提出的内在要求。我国现阶段由于依附于农村土地的人口过多，农村土地使用权的流转有利于释放农村劳动力，只有把农村土地使用权流转与转移安置农村劳动力有机结合起 来，农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促进土地适度集中规模、经营。让部分农民从土地上分离出来，从事其他行业，推动农村劳动力向非农产业转移，让中国农村大量的剩余劳动力有效地转移并融入城市，实行城乡互通，实现城乡一体化发展，以推进农业现代化和国家城市化的进程。      其次，引导资金流向，农村发展农村经济。农村土地流转机制的实施有利于实现农业投资主体多元化，引导资金流向农村，发展农村经济。我国农村实行联产承包责任制以来，特别是土地第二轮承包以后，很多农民纷纷外出打工，又不愿意放弃土地，于是出现了土地抛荒的现象，造成了本就稀缺的土地资源的闲置和浪费。农村土地使用权的流转可以吸引有实力的经营大户投资于农业开发，而这些从事农业生产和农业开发的经营者为获得长期稳定的经济效益，按照市场需求合理进行生产布局，加大投资进行农村基 础设施建设和农田水利工程的改造与修建，改善了农业基础设施建设资金不足的矛盾。      第三 ，增加农民收入，增强集体经济实力。对于农民来说，最丰富的资源即是土地资源，农村土地流转是土地增值的最佳途径。通过农村土地使用权的流转，乡村集体经济组织可将农民抛荒的耕地集中起来，统一开发，特色经营，这样一方面对个体农户来讲，可以减少负担，土地流出的农户可以得到土地租金收入。土地流入的农户通过规模经营可以增加农业收入；另一方面，对乡村集体经济组织来讲，土地承包费用的收取，有利于增加集体收入，减轻集体负担，增强集体经济实力。      第四，实现土地的规模化、集约化经营，促进我国农业现代化。我国自改革开放以来， 在家庭联产承包责任制为基础的双层经营体制框架下，农民的生产积极性得到很大提高，农民生活水平日渐改善。但随着改革的深入和市场经济的发展，一家一户分散的小规模经济，已无法适应农业现代化发展，农村土地使用权的流转，有效地促进了土地向种田经营大户集中，他们对土地进行统一规划，采用新技术，开发新品种，促进农业结构优化调整，克服家庭经营规模小的局限，实现土地的规模化、集约化经营，取得规模效益，从而提高了土地资源的利用率，促进我国农业现代化。三       目前有关农村土地使用权流转问题，我国立法有待健全，对承包者土地使用权的流转，除了原则上允许土地使用权的有偿转让外，还欠缺具体详尽的制度与措施。在现实中仍存在以下问题：      1.土地产权界定不明晰。产权明晰，是以市场机制有效配置资源的必要条件，农村现有的土地产权制度制约了土地使用权流转。主要表现在集体土地所有权主体不明确，所有权残缺使农民不能充分行使土地权利；农民承包权不充分，土地承包经营权内容受限制；土地使用权流转不灵活，多数人为操作，导致土地承包权成为利益扩展的手段。虽然新的土地管理法中允许土地使用权依法转让，但目前只是一些原则性的规定。由于权利和义务界定不明晰，农户具有的使用权只是非完整意义的使用权，尤其是农户对所承包的土地本身应尽的义务和应负的责任不明确，使得农户不仅对土地投资的积极性不高，而且由于缺乏处罚和责任约束，加上集体土地所有权弱化，难以对农户的土地经营进行监督和管理，因而出现了随意改变土地用途，对土地掠夺式经营，甚至弃耕抛荒等现象。      2.土地使用权的流转限制过严。现行农村土地政策不利于土地资源合理配置。从各种流转形式来看，对农地使用权的流转有所限制，这主要表现在：一是对主体的限制。《土地管理法》第14条规定：“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，集体经济组织以外的单位或者个人承包集体土地则必须经村民会议2/3成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”由此可见，农地使用权主要限于本集体经济组织内的农户之间，非本集体经济组织的个人或组织受让农地使用权则受到严格限制，此种限制不利于农地集中形成规模化经营。二是农地的所有权不管以何种形式流转，农户始终逃脱不了债权的“羁束”，淡化了对农民的物权保护。其中的原因即是发包方（村集体）与承包方（农户）的关系呈现出债权的性质，发包人实际拥有很大的干预生产经营的权利，并且这种权利往往与行政权力混为一体，限制了土地使用权的自由流转。      3.土地所担负的社会保障功能制约了土地的流转。在我国传统认识和实践中，集体土地不仅是生产资料，也是公共财产，作为集体成员的农户平等享有土地产权，其土地所有者身份的获得无需付出代价，或者丧失也无法得到补偿，这与市场经济对产权的自由流动及等价交换原则的要求是相矛盾的。而且这种传统认识和实践还强化了农村土地的社会保障功能，特别在经济欠发达地区，农业社会化服务也比较落后，土地作为农民的基本收入来源和重要社会保障，使得农民对土地具有极大的依赖性，制约了土地的流转。即使在一些经济比较发达地区，虽然农业收入对当地农民已无足轻重，但由于就业等社会保障制度未能完全跟进，加之土地承包经营权不能有偿转让也制约了农民对土地流转的积极性，农民即使抛荒土地仍不会轻易放弃所承包的土地。      建立农村土地使用权流转制度的关键，在于设计一项能够真正自由流动的、符合交易法律特征的、能够促进交易繁荣的农村土地使用权的权利类型。所以，必须加强农村土地使用权流转工作的法律规制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，为农民的土地权利的物权性质奠定基础，促进农村经济可持续发展和社会的长期稳定。但是，就目前而言，关于农村土地使用权流转的法律法规有待健全，农地使用权流转制度应从以下几方面进一步完善。     第一，明晰概念，完善相关法律法规。目前，在农村土地所有权的实际行使中，土地所有权主体错位、缺位或虚位，产生了很多问题。因此，在有关农村土地使用权的法律法规中应界定“农村土地使用权”这一概念所包含的具体权利，明晰所有权，稳定承包权，强化使用权。对产权主体的权利和义务予以明确规范，权利主体的行为，防止土地所有权被个别部门、组织或个人操纵。农村土地使用权流转已成为农村经济发展的必然，而且势必随着农村生产力的发展不断加快，政策扶持、法律规范的引导已是当务之急。我们必须在深入调查研究的基础上，有针对性地制定相关的法律法规，对于《农业法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律修改时，要把农村土地使用权流转及其相关内容纳入其中。并应考虑制定《农村土地使用权流转条例》等专门法规，把土地使用权流转的原则、方针、程序、合同规范、监督管理、双方的责权利及法律责任等用法律的形式固定下来，实现有法必依，确保农村土地使用权流转有序、合理、健康地进行。      第二，深化农村土地承包制度改革，促进农村土地的合理流转。以家庭为单位的家庭联产承包责任制的经营形式是符合国情的，但是在目前市场经济的条件下，家庭联产承包责任制需要进一步深化与完善。具体思路是：一是在不改变土地集体所有的前提下，最大限度地放活承包权和经营权。要改变农户分散承包土地的经营格局，允许集体将土地调整集中连片，向社会公开发包，在确保土地用途不变、流转合理、农民利益得到保护的前提下，支持以业主经营、大户租、赁等方式实现土地使用权流转，促进土地适度集中、规模经营。二是将土地这一基本的生产要素商品化。由于农村土地在很大程度上有着生产资料和社会福利保障的双重性质，从而形成土地平均分配的格局，但是，在市场经济的条件下，土地的这一双重性质应该随之改变，要将土地作为商品价格化，按照价值规律实现土地的合理配置。三是重点发展农村土地股份合作制，以土地入股、合作经营方式实现土地相对集中，构建小群体大规模的土地经营方式，促进农村生产要素合理配置。探索培育规范的农村非农建设用地产权市场，让农民能够以土地租赁、入股等方式参与农村土地资源的非农化开发。      第三，畅通土地流转渠道，积极培育农村土地流转市场。农村土地使用权也是一种资源 只有通过不断流动才能实现最优组合。我们必须建立统一、规范、公平的土地使用权交易市场，做好以下几项工作：一是明确土地使用权的主体和客体，现阶段使用权主体为农户、非法人组织中家庭农场或联户生产组织、法人组织和农业企业或投资农业的工商企业。客体为独立的包括使用权的土地。二是打破土地的社区界限和行政壁垒，允许农村土地使用权在一定范围内流动，在土地转包、竞标和拍卖中，社区内外的人员享有同等权利；允许跨地域买卖和承包土地，鼓励跨地区联片经营土地。三是建立土地中介机构，开展土地评级、估价工作，加强土地的确权登记和市场管理。      第四，建立健全农村基本社会保障制度。国家应建立城乡一体化的社会保障制度和失地农民的利益补偿机制，使农民都享受到现代意义的社会保障。土地对农民来说是一个承载基本生活保障、医疗保障、家庭经济收入保障等多重功能的复合体，如果没有健全的社会保障体系，在土地流转中失去土地的农民不可能具备生存安全感。需要特别指出的是，农民工进城落户关键问题不仅是转一个户口本，更重要的是解决他们的社会保障体系，要让进城落户的农民工和城市居民一样享受城市就业、社保、住房、教育、医疗“五件衣服”。因此，在 “十二五”期间，我国的财政应加大对农村社会保障制度建设的支持力度，认真落实国家对农民的社会保障政策，提高农民待遇，不断解决好农民的生存发展问题，从根本上解决失地农民的后顾之忧。       我国的农业发展迫切需要建立良好的农村土地使用权流转制度，而先行的相关法律法规政策有待完善。我们必须在充分考虑农民切身利益的基础上深入研究现行土地政策，明确农地使用权流转的目标和社会作用，积极培育农村土地流转市场，并在此基础上建立健全城乡一体化社会保障制度，促进农业的发展与农村产业结构的调整，加速农业产业化、现代化的步伐。