目 次
一、调查对象基本情况简介
二、农业税减免和农产品涨价政策实施状况分析
三、关于村民自治问题的分析
四、农村土地所有权和农地承包经营权状况分析
五、社会保障和社会福利问题分析
六、妇女权益保护问题分析
七、调查结论及启示
四、农村土地所有权和农地承包经营权状况分析
土地是村集体最重要的财产，在有些村甚至是唯一的财产，农地承包经营权是众多农民收入的主要来源，因此，加快集体资产的积累和实现农民的增收，无疑与完善土地所有权制度和农地承包经营权制度密切相关。关于土地所有权和农地承包经营权制度在农村的现状，经过调查与访谈，我们发现：
1．有40.54％的村民表示近三年存在外出打工的村民返乡现象，但致使其返乡的主要原因是由于家庭因素的影响，如老人无人照顾、适龄子女上学等，也有部分村民因遭遇工资拖欠而返乡。可见，虽然农业税减免政策和粮食产品价格上涨在调动农民从事农业生产的积极性上有一定的作用，但是并没有明显吸引进城农民返乡务农的魅力。因此，有人将近年出现的“民工荒”现象归结为是这些惠农政策的影响可能存在认识上的偏差，也是对农业税减免政策和粮食产品价格上涨在增加农民收入方面作出了过高的估计。
2．有72.97％的村民认为近三年在承包地流转方面没有什么变化，只有26.13％的村民认为因国家政策的变化，种地的收入有些提高，故现在耕地抛荒减少。同时，因为种地比过去的收益增加，农民也更加倾向于自己耕种土地，因此，承包地的流转也有所减少。由于农业税减免政策在某种程度上减轻了农民负担，同时农产品的价格在近年来又有适当上涨的趋势，尽管农业生产资料价格涨幅过大抵消了上述政策所带来的大部分收益，但农民耕种土地的节余与过去比较仍然有一定增长，因此，可以预见经过一段时间后，承包地的流转将变得频繁起来。
3．关于农村土地的权利归属，有76.58％的村民表示土地都是国家的，只有9.91％的村民认为自己耕种的土地属于集体，但其中又有人觉得国家和集体其实是一样的，两者之间没有什么本质的区别。由此看来，因在农村社会实践中村集体一直附属于国家，国家一直以各种方式从集体资产中获取收益，而集体又缺乏独立性和自主性，一直未能发挥作为农村集体土地所有者应有的作用，致使村集体的所有者身份逐渐从村民的视野中淡化和消亡。在面对土地私有化选择时，45.96％的村民表示土地属于国家或集体[对农民有利，他们认为只有所有权归属于国家或集体，在我国土地资源稀缺和人口众多的矛盾突出的情况下，由国家从中调节才能有效地防止土地兼并，避免出现大量的失地农民；有41.44％村民认为土地最好属于个人，这样就可以更好地增加土地的效益，避免土地资源的浪费，并可防止土地被滥圈滥占。此外，还有8.11％的村民表示土地属于谁不重要，关键是要保持农户承包经营的政策稳定。
4．关于承包地的分配标准的确定，各村均对本村的具体情况进行了考虑。57.65％的村民反映土地承包是结合人头数和劳力数来分配的，而分别按人头数或者劳力数分配承包地的各占16.22％和26.13％。99.10％的村民表示在分配承包地时签订过农地承包合同，其中78.18％的村民知道该合同是与村集体签订的。值得注意的是，村民虽然知道村集体是承包合同的对方当事人，但因看不到集体作为一个所有者的存在，且有关土地上的利益向来都由政府决定，故村民普遍不认为土地是集体的，而认为是村集体在代表国家行使着所有权。86.49％的村民表示在签订农地承包合同后领有土地承包经营权证书，其中86.46％的村民认识到该证书在产生土地纠纷或者进行土地流转时可发挥作用。
在枝江市进行调查时，正好赶上枝江市开展依法完善农村土地二轮延包工作，我们有机会参加了其中一次会议，了解到为认真贯彻落实湖北省委、省政府和宜昌市委、市政府的相关文件精神，枝江市委和市政府组建了依法完善农村土地二轮延包工作队，进村入户帮助开展依法完善农村土地二轮延包工作。工作队的任务主要是抓好政策宣传、制定工作方案、做好基础工作。工作目标是按照《农村土地承包法》和有关文件的精神，全面摸清农村土地承包的基础工作情况，落实好农村土地二轮延包政策，切实做到土地承包面积、承包地块、土地承包合同书、《土地承包经营权证》“四到户”，土地承包合同书、《土地承包经营权证》、实际承包土地面积、土地承包清册“四相符”；实行“三个百分之百”的目标，即确保所驻村农户在土地承包清册上的签字率、土地承包合同书的签订率、《土地承包经营权证》到户率均达到100%。而且，为了高质量地完成任务，还制定了严格的工作纪律及要求，即顾全大局，督促工作队员迅速进岗到位；切实落实工作队队员的相关待遇；严明纪律，加强对工作队员的管理。[据我们后来了解，在该工作队的努力工作下，枝江市农村土地二轮延包工作圆满完成，但因二轮延包是在一轮承包的基础上进行，原则上不予变更，故客观上也遗留了一些问题。
5．关于土地承包经营权的流转，有98.20％的村民认为在本村可以自由流转，流转的主要形式包括出租（71.17％）、转让（54.95％）、互换（36.94％）、转包（10.09％）。村民之间农地承包经营权的流转完全是自由协商，而且流转合同的形式也没有限制，既可以是书面合同，也可以是口头形式。《农村土地承包法》第37条规定：“采取转让方式的，应当经过发包方同意，采取转包，出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。在我们的调查过程中，发现该条规定已经成为具文。在访谈中，我们了解到，在农业税减免前，承包地的流转一般是无偿的，仅由承租人或者其他实际耕种者承担缴纳农业税费的负担；[在农业税减免后，承包地的流转则往往是有偿的，一般每年租金为200元/亩。可见，在农业税减免后，农地承包经营权从农民的负担真正变为农民的一项财产。
在村民户口农转非，全家迁到乡镇的情形下，农地承包经营权的转让一般采取“卖房搭地”的形式。此时，村民为搬迁至某村或者希望承包经营该村土地，往往是购买该迁出村民的房屋，而根据双方协商，该迁出村民的农地承包经营权也一同转让给购房者。“卖房搭地”的形式流转承包地村委会一般也不干预，而任由当事人自己协商决定，同时也没有实行在同等条件下本集体经济组织成员享有优先权的规定。在百里洲镇有不少从长阳，秭归等地方搬迁而来，他们均以“卖房搭地”的形式取得了农地承包经营权。这种情况在其他乡镇也存在，并且已经为农民所接受。因此，我们认为农地承包经营权的流转基本上按照农民自发创造的形式在操作，《农村土地承包法》的相关规范没有发挥应有的功能。
正是由于农地承包经营权在流转中存在许多不规范的操作，在免除农业税之后，涉及农地承包经营权的归属和流转引发了大量的纠纷。有46.85％的村民认为村民之间在承包土地上有过纠纷，纠纷的原因主要是“想收回承包地”，占82.69％。农户之间这些纠纷的解决途径主要由村委会（59.62％）、村党支部书记或村主任（26.92％）解决，或者双方协商即私了（21.15％），通过人民法院解决的只有1.92％。在我们走访的三镇中，百里洲镇矛盾突出，纠纷也较多。从调查的情况看，农地承包纠纷具体有以下几种：（1）农业税费负担重时，有村民将承包地抛荒，其他村民以承担农业税费为前提取得承包经营权，现今免除农业税，原承包经营权人要求取回原承包地，现占有人不愿意退回承包地而引起纠纷；（2）在农业税费负担重时，部分村民于流转过程中承诺放弃农地承包经营权，现在反悔而引起纠纷；（3）村民之间关于土地承包经营权的流转，仅达成口头协议，未签订书面形式的合同，因对合同内容的理解不一致而引发纠纷；（4）农地承包经营权转让时，受让方曾向村委会提出变更农地承包合同的要求，但因村委会工作疏忽而未加以变更而引发纠纷等。诸如此类的纠纷不胜枚举，由此可以想象第二轮农地延包工作的确极难开展。在我们调查的三镇中，百里洲镇的茅盾最为突出。
5．对于“增人不增地”的政策，有66.67％的农户认为不好，赞成该政策的农户仅为15.32%。尽管“增人不增地”的政策并不为大多数村民所接受，但在农村该政策实施的还是非常彻底，如97.30％的村民表示本村不解决新增人口的土地承包问题。对于“减人不减地”的政策，亦有57.66％的村民表示反对，对该政策表示赞成的约占24.32％，一般是人口少而土地多的农户。农民普遍反映“增人不增地，减人不减地”的政策过于僵硬，自土地承包以来，这么多年，生老病死、人口外迁、婚嫁等原因，各家的情况都发生了较大的变化，故继续执行该政策是不合理的。有63.06％的农民认为现在农业税已经免除，希望对承包地进行调整。我们在七星台镇与农户访谈时，有农户明确表达了调整承包地的愿望，其指出在1984年第一轮土地承包时，其家庭成员只有4人，分得6亩地，但现在家庭成员增加到9人，仍然只有6亩地，而另有一农户现家庭成员只有2人，却有11亩地，因此承包地的面积应根据每家人口或劳动力变化的实际情况予以适当调整，灵活处理。许多农户寄希望于第二轮土地延包时对承包地予以适当调整，但根据湖北省委办公厅、省政府办公厅下达的有关文件，第二轮土地延包坚持“大稳定、小调整”的方针，即在稳定承包关系的前提下，有什么问题解决什么问题，不能推到重来搞重新发包，不搞重新丈量土地，以免引起新的矛盾，小调整只限于《农村土地承包法》第27、28条规定的情形，[难以满足农民期待的因生老病死、婚嫁等人口变化原因对承包地重新调整的要求。
6．对于耕地承包期30年不变的政策和法律规范，有67.57％的农户认为合理；同时，不能忽视的是，还有27.93％的农户认为不合理，其中93.55％表示不合理的原因就是承包期限太长，不足以应对实际情况的变化。较长的期限虽然能够保障农地承包经营权的稳定，但期限长又不足以适时变化而缺乏相应的灵活性，任何解决稳定性和灵活性之间矛盾的措施均有待于进一步的研究。
7．土地征收方面存在的问题也非常严重。在问卷调查中，有70.07％的村民认为由于修路、堤防、建厂等原因承包地被征收过，而给予补偿的仅有62.82％，没有给予补偿的有33.33％，补偿方式主要是通过支付青苗补助费和减上交提留，承包地被征收建厂的，则由工厂安排部分人进厂工作。村民普遍反映征收补偿标准不合理，对此表示强烈不满。38.78％的村民认为补偿方式是乡镇（县）政府决定的，20.41％的村民认为是村委会决定的，更有36.73％的村民表示完全不清楚。可见，尽管征地补偿涉及到农户的重大利益，但农户对征地补偿标准的决策和征地款发放方式均少有参与，故而征地款在村里也往往是一笔糊涂帐。
在百里洲镇杨家河村有村民反映：前些年，百里洲棉纺厂东厂占了13位农民共计约70亩地，给付村委会征地款6万元，承包地被征收的农户每人只获得几十元青苗补助费，同时扣除被征收承包地相应部分的上交提留，剩余部分补偿款去向不明。为解决被征地村民的基本生存保障问题，村委会经与棉纺厂协商，安排承包地被征收的农民进厂做装卸工，每月工资200多元。装卸工从事的工作非常危险，这批进厂的工人中有一人被货物压死，三人残废，但该厂都没有给予任何补偿，该村村民向镇政府反映情况并要求对伤残事件进行处理，而政府相关人员却置之不理，村民只得向法院起诉，然而也以失败告终。据了解最后由村委会从村民上交提留中扣除一部分作为部分安葬费、残疾人补偿费，如今这件事情仍然悬而未决。在这种状况已持续十多年后，现镇政府将该厂出卖给私人，私人老板在无任何理由的情形下将这批装卸工全部解雇，而改雇用外地人从事装卸工作，承包地被征收的村民没有从出售该工厂所得的资金中受益，也没有得到其他任何形式的安排，现在生存都受到影响。1997年修建百里洲镇中学，杨家河村的土地50多亩被征收，获得征地款近43万元，往届的村委会把征地款中部分用于为12个村干部购买养老保险，而承包地被征收的农户除了减去部分农业税费，同时将小孩户口予以农转非，另安排五个人进学校做临时工外，各户只获得了几十块钱的青苗补助费，生计同样没有得到较充分的保障。
从上述关于农地承包经营权征收的事例中，我们发现农民的利益没有得到切实的保护，甚至未能引起相关部门足够的注意，尤其是在征收的过程中牵扯到政府利益时，农民根本没有能力与政府对话，而村委会或者受制于政府，或者村干部以权谋私，其应有职能完全没有发挥出来，因此，在征地中建立农民表达自身利益的机制和有效途径是不可忽视的课题。
8．随着经济的发展，农村失地问题日益严重，有72.97％的村民表示存在农户失地的情形，一般是部分失地，完全失地的很少，失地的原因主要是由于各级道路扩建、建厂等征收所造成。因失地情况比较普遍，故54.65％的村民表示需要失地保险保障，其中38.89％的村民认为应将失地保险的保险费与承包地挂钩，即由农户以土地部分收益支付，其中37.04％的村民认为最好由国家、集体和个人共同缴纳保险费。因失地是由承包地被征收造成，而农民在承包地被征收往往不能够得到充分、合理的补偿，因此他们寄希望于从保险公司获得农民应得的部分。同时，不少村民表示即使现在办理失地保险业务，也只能在自己家庭经济状况允许时投保，目前还不会考虑购买失地保险，因为家庭经济状况还不允许。由此看来，失地保险市场在农村并不宽广，而且即使能够开展该业务，国家财政进行必要的投入也是不可缺少的。
五、社会保障和社会福利问题分析
目前对农民来说，土地是最根本的保障，其他的社会保障和社会福利基本上处于缺失状态，即便有也是杯水车薪，不能解决农民的实际问题。现实中农民较为关心的问题集中于养老保障、疾病保障和教育保障。枝江市各镇农民也不同程度享有形式各异的社会保障和社会福利，概括而言，主要包括以下内容：
1．计划生育奖励扶助金。凡生育一个小孩或者两个女孩的家庭，在父母年满60岁时每人每月可领取不低于50元的奖励扶助金。尽管该扶助金数额较低，根本不能起到保障年老农民生活的作用，但廖胜于无。在我们与农户的访谈中，有农户指出该措施在实施的过程中存在缺失，尽管去年的资金已经全额发放，但今年的资金还没有完全发放到位。[
2．合作医疗。各村都提倡并举办合同医疗以解决村民就医难问题，但实际上参与的人很少，且效果不佳，加上各村均有巨大的债务，合作医疗可以说已经走进死胡同，不能解决农民看病难的问题。另外，虽各乡（镇）每年组织一次医疗小组下乡活动，免费诊断，但农民却无力承担医疗小组所用药物的高额费用，就医问题还是无法解决，反而致使农民怀疑医疗小组下乡的目的是向他们推销医药，而不是为农民的身体健康。
3．“五保户”供养。“五保户”一般每人每年领取800－900元，以解决生计。一些村为解决供养“五保户”问题，还兴办了养老院，对“五保户”实行集中供养。即使不是“五保户”，如果自己或者子女愿意承担一定的费用，也可以进养老院生活，如在江会寺村养老院每人每年支付1500元即可入住。
4．低保。据百里洲镇杨家河村村民介绍，对于残疾人或者无劳动能力而收入过低的农民，可在村委会进行低保登记，登记的低保户可以每人每月领取10元钱。符合低保标准的农民在农村大量存在，但是真正能够登记并领取低保的人却很少。
5．义务教育。因贫困而辍学的儿童在各村都不同程度存在，村民普遍反映即便是学校免除学费，但书本费、资料费、住宿费等费用还是农民难以承受的。现有子女接受义务教育的农户，有50.00％认为在对“乱收费”进行整顿之后，上学的费用减少了，有30.30％的农户认为没有变化，但仍有19.70％的村民表示增加了。
6．农业技术指导。村民反映这两年在村债务增加之后，纯粹的农业技术指导已经没有了，现有的关于农业技术的宣传单，都是镇农技站为推销某种新农药或农作物新品种，向农民发放的，带有强烈的营利性，由于农民吃亏上当不少，现在大部分农民表示不再相信这种技术指导了。
7．村民饮用水。我们了解到村民饮用自来水的占29.73％，饮用河水的占36.04％，饮用井水的占23.42％，而仍然依靠池塘水的还有10.81％。饮用的河水和池塘水的卫生条件完全不能得到保障。火箭洲村虽然饮用的是自来水，但该自来水是直接取自长江，没有采取任何净化手段，严格来说饮用的还是河水，只是比过去方便一些而已。58.56％的村民认为应当由集体来解决饮用水问题，也有23.56％的村民认为由国家、集体和农户共同出资解决，但现实是已经负债累累的村集体根本就无力解决此问题。因此，如何解决饮用水也是农民的一桩心事。另有81.98％的村民认为村公共环境卫生设施没有得到解决，但他们似乎对公共环境卫生设施的完善没有表现出应有的热情，这种心态无疑使该问题的在相当长的时间内不会提上议事日程。
8．医疗保险和养老保险。农民对医疗保险和养老保险有较强烈的需求，有77.48％的村民认为需要养老保险，有82.88％的村民认为需要医疗保险。目前农村的医疗保险和养老保险不是社会福利的一种，而完全是商业性的，以农民目前的收入来看，根本无力承担，所以农村实际上购买这两种保险的村民特别少。对于养老保险，有购买意愿的农户中有31.40％认为应当以土地部分收益支付保险费，而37.21％则认为应当由国家、集体和个人共同拿钱建立；至于医疗保险的保险费，有购买意愿的农户中有41.03％认为应当有国家、集体和个人共同缴纳，而26.09％则认为由农户以土地部分收益支付。这两种社会保障在农村能否得以发挥效果，同样取决于农户的家庭收入能够得到多大程度的提高，以及国家财政能够作出多大的投入加以扶持。
六、妇女权益保护问题分析
妇女权益保护问题是一个倍受关注的问题，通过与妇女座谈，我们了解到在枝江市男女平等政策落实的较好，基本上不存在歧视和虐待妇女的问题。但这并不表示农村妇女权益已经保护得很好，其中还是存在不少问题。
1．村民自治方面。妇女未能在村民自治中发挥自己的作用，但这种状况的形成与其身份无关，而是因为现有的村民自治徒具形式，男性村民一样没有能够参与到村内事务的管理之中。但相比较而言，妇女更少关心村集体事务。很多农村妇女认为自己不懂这些事情，有什么事情由男人们去处理就行了。可见，教育妇女，提高她们自己的思想意识，才是保护妇女，真正实现男女平等的有效途径。
2．土地承包方面。如果某农户女儿出嫁，其女儿原承包地不退，但往往由现家庭成员继续耕种；对于离婚的妇女回到娘家，均采取该原承包地由其前夫承包的方式。至于出嫁女儿和离婚妇女无形中丧失了承包地，却未得到任何补偿。而且该种情况似乎也没有引起各方的注意。
3．义务教育方面。男童和女童一般有同样的就学机会，都可能由于贫困导致辍学。由于实行计划生育，歧视女童的现象在枝江市已经很少了。
4．妇科检查。一般每年都组织妇女进行1－2次身体检查，免去诊断费，但药费仍需自己负担。不过，这种例行检查只能发现小病，而且问题的关键还在于农户家庭无法承担高额药费。
七、调查结论及启示
“三农”问题纷繁复杂，矛盾千头万绪，冰冻三尺非一日之寒，其解决也绝非一日之功。此次调研的结果可能更多地在于暴露问题，把握农村社会当前的状况，而难以提出一劳永逸地解决“三农”问题的良策。当前应当做且能够做的是针对当前农村存在的问题加以化解，将矛盾从大变小，缓解农村社会的冲突。现在看来，为应对加入WTO所带来的冲击，农业税减免政策虽经过了五年的缓冲期，也难免过于仓促和不周全，缺乏与之相配套和协调的相应措施。而且农业税减免政策对村内债务、村民自治、农村基本社会保障和社会福利均造成不同程度的冲击，其结果正在发酵之中，我们应当积极寻求应对之策。根据调研材料，我们得出以下几点初步意见：
1．农村社会运行的规则主要是政策，政策所不及之处则是村规民约或者乡村习惯。现实生活中，农民对法律非常陌生，似乎遥不可及，寻求法律保护是最后的一种选择，是失去“活路”时的无奈之举，而且法律只是一种事后救济途径，不是一种事前或事中指导自身行为的规范。可见，在以后相当长的一段时间内，法律规范不会成为调整农村社会关系的主要规范，这在农地承包经营权的流转方面体现得尤为明显。而造成当前农民困境的主要原因与农村政策的多变性及实施层面的偏失有关，因此，尽快将成熟的政策以法律的形式固定下来，并加强和完善农村法制建设，普及农村法制教育是当务之急。
2．农业税减免政策深得农民欢迎，农产品价格上涨也为农民所满意，尽管棉花价格已经有所回落，只要能够保持目前价格，棉农也还是能够接受。农民目前希望在保持免除农业税和农产品现价格水平的基础上，政府能够遏止农业生产资料价格的飞涨，否则，政府加大改革力度促进农民增收的美好愿望将可能落空。
3．巨额的村级债务是导致村民自治举步维艰的关键因素，是造成村集体所有权主体地位进一步虚位的重要原因，同时也是影响农村社会保障和社会福利实施不可跨越的障碍。因此，从村级债务的解决着手，积极维护村民利益，恢复村民对基层政府和村委会的信心，将有利于国家新政策的实施和基层政府的进一步作为，也可能使村民恢复参与村内事务的管理的意愿，培育农民的权利意识和民主意识，将村民自治落到实处。
4．村民自治实施状况不理想，而且其职能更多得体现在政治民主方面，其经济民主功能根本没有得到发挥。村委会虽然是村民民主选举产生，但其主要是配合乡（镇）政府的工作，而不是站在村民的立场，作为村民利益的代言人，也没有代表村集体行使土地所有权，从而导致村民对农地的归属不甚了解，甚至有村民将村集体也理解为国家的一级政府部门。因此，当前应重新考虑村民自治的定位和村委会的职能，为村委会代表村民利益及行使土地所有权寻找一条出路。
5．关于农地承包政策和法律从整体而言贯彻的比较好，如为保持农地承包经营权的长期稳定，严格执行“增人不增地，减人不减地”的规定，但在农地承包经营权的流转方面还存在较为明显的混乱现象。另外，现行的一些调整农村土地问题的政策和法规存在与农村社会实际状况不相符合的现象，继续推行有可能产生负面影响，应当引起有关部门的注意。
6．失地保险、养老保险和医疗保险等社会保障措施在农村非常欠缺，农民也有加入意愿，但在目前农民收入较低，村集体因巨额债务无能力承担保险费，而在国家财政没有大力扶持之前，这些保障措施在农村的发展将极为艰难。同时，农村居民生活用水问题也较不容乐观。加强村集体资产的积累，争取国家财政的大力投入，是逐步建立并完善农村社会保障和社会福利设施的必由之路。
7．男女不平等在农村已经基本得到抑制，没有明显的歧视和虐待妇女现象。妇女的身体健康也受到相关部门的重视，每年农村妇女都能够得到免费的妇科检查，但无力承担高额的医药费是影响妇女健康的重要障碍。在农地承包方面，妇女的潜在权益还是不能得到充分的保障。
