【摘　要】农村土地制度表现出了明显缺陷，却沿着既定的低效路径在变迁。农地制度变迁路径依赖的产生有着现实国情前提，本质是没有从市场经济角度进行设计和安排，破解其是和谐社会建设面临的难题。在特殊背景下产生的“小产权房”从六对关系上摆脱了原有农村土地制度变迁的路径依赖。
【关键词】；路径依赖；制度变迁；农村土地制度；小产权房； 所谓路径依赖,是指在制度变迁中存在着报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。路径依赖意味着历史的重要性,人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。沿着既定的路径,制度的变迁可能进入良性循环,也可能顺着原来的错误路径往下滑,甚至被锁定在低效的状态,陷入恶性循环而不能自拔。同时,路径依赖还常常将制度创新牵引到旧的轨道上来,使新制度中搀杂大量旧的因素,甚至成为旧制度的变种。
一、我国农村土地制度变迁的路径依赖。
1、农地制度变迁路径依赖是和谐社会建设急需破解的难题。
一般来说,国家在实施某项新制度时,往往会受到以往制度的影响和各种利益集团的干扰,使得有效的制度不能作用于经济社会良性发展中,从而陷入路径依赖的无效率状态。其主要原因有以下几个方面：一是经济社会内部广泛存在的学习效应和网络效应使已经被采用的低效率的制度被大量模仿和采用,并使低效率制度在产业内部广为采用；二是经济社会内部接受内部和外部的高效率制度存在着较高的重新学习成本和转移成本,再加上行业协会和政府在提供内部和外部相关高效率的制度和管制措施时也存在着较高的组织成本和不稳定的预期,这造成了高效率的制度很难在产业内部推广开来；三是各种利益集团出于自身既得利益的考虑,通过给政府施加压力维持低效率的管制措施的继续运行,从而导致高效率的管制措施无法被采用。
建国以来，我国发生了四次绩效迥异的农村土地制度变迁。特别是中国1978年以来进行的改革开放，实行了家庭联产承包责任制，标志着中国经济从此进入了一个体制转型时期。家庭承包制作为一项制度创新,大大提高了农民生产经营的积极性,从而提高了劳动生产率,并且还原了农业家庭经营的最优特征,使农民真正具有自主支配自身劳动的权利。作为驱动力之一，这一制度变迁推动了近30年来中国显著的经济增长,取得了举世瞩目的成就,在世界范围内都可称得上是一个奇迹。农村土地的家庭联产承包责任制改革和创新曾表现出了强大的生命力，释放出了巨大的制度效应。
然而，按照当时综合环境所设计的制度随着时间的推移和综合形势的变化，表现出了一定的不足和缺陷。但从制度经济学角度分析，它仍然不是一次完整的产权变革，从产权构成方面分析，存在着诸多缺陷。农村土地制度问题是农业能否持续健康发展的关键问题,但是我国农村土地制度创新始终面临着路径依赖的困扰,这直接影响着当前我国“三农”问题的解决,进而成为制约国民经济持续健康发展的瓶颈之一，成为制约社会和谐发展的难题之一。
2、农地制度变迁路径依赖产生的现实国情前提。
我国的现实国情是农村土地制度形成和进一步发展、变革、创新的既定前提，也正是这些前提影响和制约了已形成制度的进一步发展，产生了路径依赖问题。如果我们离开中国特定的历史和现实国情去改革、创新我国的农村土地制度,必定会遭到土地制度变迁路径依赖的抵抗，结果必然会事与愿违。前提之一：我国的社会主义政治体制。我国是社会主义国家，马克思列宁主义经典理论在发展阶段上把社会主义社会划分为共产主义社会的初级阶段，因此，消灭私有制作为社会主义的本质特征之一，是我们追求的目标和为之奋斗的理想。公平、共有、共享等理念深刻影响着包括土地制度在内的我国制度的决策者和制定者。前提之二：我国经济制度的基本格局。农村土地制度作为社会主义经济制度结构中的一个特殊而又重要的组成部分，其形成与进一步发展必然受到整个社会经济制度基本格局的制约，制度的模式选择不应与基本制度体系发生冲突，农村土地的社会主义公有制应当成为农村土地产权制度形成与进一步发展首先要遵循的基本原则，否则只能导致创新手段与目标的人为异化。但公有制具体以何种模式以及该模式下农村土地产权各项权能主体如何重新归位或重新组合却是另外一个层面的问题了。前提之三：中国农民的历史文化传统。我国农村社会经济生活中存在着众多的非正式制度安排，涉及范围较广，但大都具有中国农民的历史文化传统色彩。与农地制度变迁有密切关系的非正式制度安排主要有：中庸思想、家庭观念与利他主义、平均主义思想、家族意识、集权主义等等。它们通过对人的行为选择、激励、影响和对正式制度的制约，对农地绩效产生着重大影响，其对农地制度绩效是双重的，一是成功的非正式制度安排可以提高农地制度绩效，比如：以改革、创新为目的家庭意识、家族意识、文化传统等；一是失效、落后的非正式制度安排则成为提高农地制度绩效的障碍，比如：以结帮结派为目的的家庭意识、家族意识、文化传统以及严重的中庸思想、平均主义思想、集权主义等。【1】我国农民由于生产的分散性、群体的宗族性、文化思想的封闭性，决定农户经济行为必然是行为目标的多元化、生产行为的短期化、开拓创新的惰性化以及决策过程的不规范。因此，对于农村土地产权制度的形成和进一步发展，必须充分考虑农民文化传统的影响及其社会心理承受能力，同时又要充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。【2】前提之四：中国农村的人地关系。农村土地制度的形成与进一步发展与人地关系的特点紧密相关。土地资源稀缺，人多地少，人地关系紧张是我国人地关系最基本和显著的特征。又由于我国农民的整体经济水平和我国农村社会保障制度的不相适应，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代。【3】这些现实国情前提决定并导致了我国农地制度变迁路径依赖问题的产生。
3、农地制度变迁路径依赖的具体表现。　　
农地制度变迁以土地产权权能分解、经营范围的缩小和改革统一规制的农村人民公社实施双层经营为起点,初步摆脱计划经济束缚和人身依附的农民具有了一定的生产经营权,因制度变迁爆发出了极大的生产热情和积极性,制度绩效明显。家庭联产承包责任制后,又有不少新制度供给,但是这些新供给制度的路径受初始制度的影响,带有明显的旧制度痕迹,而且以后的制度供给都是在初始改革的框架内进行,制度变迁显示出强烈的路径依赖特征。【4】
一是以“农地政策规定为主,法律规范为辅”为表现的制度供给路径依赖。家庭承包经营制极其之后的农村土地适应性创新仍是以政策规定为主,法律规范为辅,仍是改革初包产到户政策内核的外延扩大,新供给的制度没有地权多元化、长期化的因素,没有在地权长度、强度、性质上取得实质性进展。我们可从国家政策和法律方面的供给轨迹来说明。家庭联产承包责任制最初是由农民响应制度不均衡、寻找获利机会而自发产生的,这种自发追求潜在获利机会的行为在当时是没有法律支持的,农民的土地使用权缺乏专门法律的全面规范和保护,农民使用的土地性质比较模糊。1982年,承包地取得了政策认可；1986年《土地管理法》和1987年《民法通则》使承包土地从政策认可上升为规定笼统、内容模糊的法律规范。虽然有了法律规范,但农户的土地仍能被不断调整；1998年修订的《土地管理法》,依照政策具体明确了“土地承包经营期限为30年”,并把土地调整限制在村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的条件上,但法律所强调保护的是土地的承包性质(即契约),而不是农户的土地权利是,只是从行政法角度对农村土地权利做出简单的规范。从上面的分析可知,对农村土地规定是以政策为主,法律的制定也以政策为基准。这种以政策为主的地权制度规范作为解决温饱问题是实践证明有效的制度安排,但在温饱问题初步解决、部分农产品出现过剩、新农村建设的新形势下，以政策规范承包土地的性质而回避土地权利的制度变迁路径,已经成为“三农”问题的关键症结之一。
二是以“强调农地所有权，弱化使用权”为表现的产权改革路径依赖。财产对人类的重要性，更在于财产能满足人类生存和发展的自然需要和社会需要，以财产利用为表现形态的财产使用价值亦应受到不亚于所有权的重视。事实上现代社会已对财产利用给予了更多的关注，财产的利用问题提上了日程，对财产的利用的过程和结果应该按照群体的利益和要求加以规范【5】，法律应对财产的利用给予足够的重视。从对财产归属的重视到现代社会对财产利用的重视，充分表明了对财产问题不再是单纯地确定归属，而是形成了对财产归属与财产利用并重的局面。财产归属和财产利用谁更重要，这在现代社会中是一个无法肯定也没有必要穷究的问题，财产归属问题的解决能促使财产利用的顺利进行，而财产利用又是创造和取得新增财富的基本途径，产生新的财产归属问题。因此，财产利用同样应构成财产制度的重要内容。改革开放以来我国农地总是摆脱不了集体所有权占主导地位的产权格局。30年的农地制度变迁可以说是以地权改革为主线的土地制度改革,农民获得了有限的土地使用权,农地产权权能的拓展、分解和重组，解决了粮食供给、生活温饱等问题。但随着市场经济的逐步完善,以集体所有权占主导地位的地权制度安排却没有随之变化,表现出较强的路径依赖特征,承包土地契约的刚性依旧，农村家庭土地承包契约关系中,集体处于主导地位,农民处在被动接受的地位，契约所具有的行政指令性和同市场机制的不兼容性依然与改革初期没有大的变化。
三是以“统分结合，双层经营”为表现的农地经营模式路径依赖。在当代产权经济学家看来，产权转让是极其重要的。1959年科斯在《联邦通信委员会》中指出，权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前提。1960年科斯在《社会成本问题》中进一步证明，如果产权被明确界定，并且所有的交易成本为零，则不论谁拥有产权，资源的使用将完全一样【6】。这一被后来概括为科斯定理的观点实际上认为，如果产权被明确界定和交易，则资源的使用将达到约束条件下的最优化。1965年阿尔奇安在《产权的一些经济原理》中认为，财产的转让权可以起到发挥比较优势和分散风险的作用。【7】1974年张五常在《价格管制》一文中认为，一种物品如果其最有价值的用途受到限制，或其转让性被法律以某种方式限制，其价值就将下降。后来张五常进一步加以引伸，得出土地转让权极其重要的结论。【8】2002年张卫东在《关于中国农地的转让性及其利用的关系研究》中指出资源的转让是资源定价和有效配置的本质前提，一种资源(财产或物品)只有具有转让权才会发生市场交换，由此才会形成价格，资源配置也才能通过流动达到最优。缺乏转让权，价格无从形成，市场机制的魔力也就根本谈不上。【9】由此在经济学界有这样的认识：决定经济行为最重要因素并不是所有权本身，而是产权拥有者能否在最少限制下使用他们的资源并以此获得经济收益，这包括在必要时把资产转让出去。从理论上来说，任何一种资源只有通过转让，才有可能形成价格，才能在价格机制引导下流向价值最高的用途，最终达到合理配置。资源只有在达到合理配置后，才能带来生产的高效率和经济的高增长。土地作为一种重要的资源，也不能超越这一规律。然而我国30年农地经营模式仍然没有走出传统的以农户分散经营为主、集体统一经营为辅的统分结合双层经营形式。这不仅造成农民不愿对土地进行长期投资、土地使用权流转市场难以建立,也是土地经营规模不断细化的原因,这反过来又在一定程度上固化了小农经营模式。虽出台过一些促进土地有偿流转的政策,如中共十五大就明确提出土地使用权可以有偿流转,且《土地管理法》也能找到土地流转的相关法律依据，但由于我们改革的出发点是以家庭分散经营为主体,稳定家庭承包土地的各种社会功能为这一政策实施的主要目的,因此不管是政策允许或者法律规定,只要改革的出发点不调整,政策实施的目的不转变,各种所谓推动土地有偿流转、适度规模经营的新制度供给就不能真正发挥作用，就只能是对分散经营的固化,即供给的新制度不可能跳出原有路径依赖。当然,20多年来我们也出台了不少促进村集体企业化、社会经营的制度,但是由于这些制度是在保持原有地权制度、原有集体所有权占主导地位和强化乡级政府管理职能的前提下出台的,集体经济经营上的制度变迁也就不可能在向市场化、社会化、法人化方面有实质性进展,路径依赖既是这一结果的原因,又在一定程度上强化了集体统一经营路径依赖的特征。
二、我国农村土地制度变迁路径依赖的本质和具体原因。　
我们对社会主义市场经济道路的探索曾经历了痛苦的抉择、作出了艰辛的努力、付出了巨大的代价，我们对市场经济本质的认识也曾经并正在经历一个由浅到深、由点到面、由表及里的过程。农村土地制度变迁所表现出的路径依赖特征是显著的，其核心问题是农村土地资源应该由市场配置还是由政府配置的问题，本质是农村土地制度没有从市场经济的角度进行设计和安排。
1、制度设计的初始目标。经济社会所要实现的预期目标是我们制定制度的重要前提，有什么样的目标决定相应的制度供给，目标没有发生变化，制度设计不可能发生实质性的变化。我国改革开放初期的农地制度变迁在当时是为了解决温饱问题而设计的,只要制度有助于增加粮食产量,就没有调整制度变迁路径的必要,不管这种制度是基于市场经济还是基于计划经济。由于温饱问题的完全解决经历了至2000年的相当一段时间,因此，新的土地制度供给都是围绕增产来完善和配套。当温饱问题初步得到解决后,事实上“家庭承包经营”制度设计和供给的目的已经实现。虽然我们有了“统筹城乡发展”、“社会主义新农村建设”的新目标，但是制度供给的基点仍然没有进行充分调整, 依然沿袭增加粮食产量的制度变迁路径, 农地制度变迁方向模糊，在基点目标已经实现且基点目标和现实目标不相适应却仍以基点目标为方向时，不可能有与之相适应的配套制度设计,也不可能有较明确和完整的农地制度变迁的目标模式。
2、制度实施的现实成本。制度创新是有可能失败的风险的,即使成功,其创新也有可能是相对较高的成本；而沿着原有路径改革,风险小，成本低，路子熟，经验多。因此，制度变迁的路径选择极易陷入低成本陷阱。保守或者厌恶风险的改革决策者往往选择后一种改革路径,但是在制度变迁中,存在着一种报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径,它的既定方向会在往后的发展中得到自我强化。我国农地制度改革也具有明显的成本约束下的路径依赖特征。一是初始制度的刺激。初始制度选择提供了强化现存制度的刺激,沿着原有的制度变迁路径和既定方向往前走比另辟蹊径要方便得多。二是改革成本的分摊。以“届”为标志的政府任期制,也是导致农地制度变迁路径依赖的重要原因。由于各级政府执政期内是以“届”来评价政绩,而改革成本和风险又是由主持改革的政府承担,在矛盾显、困难多、压力大的中国经济转型期,理性决策者改革目标函数常以政权和社会稳定为第一目标，往往“走顺路、绕矛盾”，而将“探新路、攻难关”交给下“届”。三是利益集团的阻滞。原有制度下的既得利益集团理性反应是巩固原有制度,反对或拖延进一步改革,即使新的制度比现有制度更有效率。于是初始改革倾向于为后续改革划定范围,这也是我国改革开放后农地制度供给难以摆脱计划经济影响,制度创新总在制度外围徘徊的重要原因。
3、制度运行的政治环境。制度意识的刚性滞阻。按照新制度经济学的观点,一种无效的制度安排之所以得以维持,原因在于统治者的偏好和有限理性、制度意识刚性、官僚政治、利益集团冲突以及社会科学知识的局限。我国农地制度创新也受这些因素作用的影响。一是政府的“稳定”偏好。赋予了土地过多的政治功能和社会功能并远远超过了其经济功能,由于土地承担了公平、就业、生存和社会保障等附加功能,土地制度创新具体表现的经营制度、产权制度和农产品流通制度也必然以社会和政治因素为主要目的,而不是以经济效率为唯一目的,这种符合社会理性的目的却不符合市场经济的规律。二是政府的有限理性。由于旧的时代和环境下计划手段在积累社会财富和搞建设方面的优势和成效,加之广泛存在的行政信息不对称，政府对行政型指令具有强烈的偏好,对计划型制度具有强烈的依赖,而对市场经济经验的不足和社会科学知识的局限又强化了这种“路径依赖”与“体制锁定”。三是政府的改革风险。在维护政权稳定和实现经济效率的选择上,政府在追求义理性的同时,也追求“租金”最大化：若有稳定的前提,必然追求效率。但在改革过程中,由于以上原因,即使决策者认识到了正确的改革发展方向也不一定能够一蹴而就、顺利推进，因为在土地产权改革、集体体制创新、执政氛围优化上遇到的阻力和风险特别大或不可测时, 决策者不得不考虑改革风险。
4、制度创新的基本模式。中国经济体制改革近30年来取得了举世瞩目的成绩，其中很重要的一条经验是我们走了一条渐进式的改革道路。渐进式改革是在社会主义宪法制度基础上的市场化，通过渐进的认识，渐进的接受，渐进的措施，最终形成明确的制度，完成制度的创新和发展。然而渐进改革也有其内在缺陷：改革难以彻底,核心制度难以突破,或者强制性制度供给长期滞后,制度需求缺口大。一是改革主体的内在不足。改革主体来自于基层,变迁力量弱,无法突破核心制度。由于主体所处的地位,对涉及到全局层面的制度和涉及到重大的体制变动,仅仅依靠基层主体难以实现。二是需求诱致性变迁的缺陷。基层的行为人作为改革主体,在基本制度需求解决后,其动力就会趋减，虽然此时对制度仍有需求缺口,但需求的欲望与制度变迁之初已大相径庭, 制度缺口和制度缺失不可避免，其所形成的动力难以触动占统治地位的核心制度,需求诱致性制度变迁无法解决所有的制度供给问题。三是改革程序上的不利因素。自下而上的需求诱致性制度变迁方式本来就存在制度供给滞后问题, 不能满足农民对制度的需求。特别是这种制度供给只能在不影响主体制度的前提下进行制度的边际调整，从而在一定程度上满足农民的制度需求,但当制度需求超过了决策者综合衡量所确定的极限或者损害到主体目标时,则不可能成功。自下而上的制度变迁方式决定了只能解决部分制度需求。四是该模式下核心制度的稳定性。渐进改革路径决定了制度的供给是一个先一般制度后核心制度的渐进过程。渐进改革的策略之一―增量改革本身就隐含了核心制度的稳定；渐进改革的策略之二―需求诱致性制度变迁是在保留核心制度的前提下增加新的制度,或者对外围制度进行部分调整，其本身就隐含了对农地核心制度变迁的不可能性, 需求诱致性不可能从根本上解决制度需求问题。
5、制度绩效的惯性冲击。制度创新之所以发生，在于新制度下存在着旧制度无法实现的潜在利润。制度创新的目的就是使显露在既有制度安排外的利润内部化。十一届三中全会以来我国农地制度创新的最初的出发点主要是克服传统制度下农村经济活动中激励不足的问题，家庭联产承包制较好地解决了这一问题，这个实践证明有效的制度是一个降低了交易成本、促进了经济合作、稳定了经济预期、克服了外部性、提供了经济激励的制度，极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展，惊人的解决了10多亿人口的温饱问题。但正是这突出显现的实效、无可否认的成绩、举世瞩目的变化，也正是导致路径依赖的重要力量。在制度变迁的辉煌绩效背景下,一是由于人们坚信前一轮制度变迁是正确的,因此坚信只要沿着前一轮变迁的路径继续往前走就会取得更大成绩;二是即使发现现有制度中存在问题，甚至存在严重的缺陷，人们也很自然的会认为这是发展中存在的细枝末梢、无关大碍的问题，在坚持现有制度发展过程中自然就会不断对其进行相关完善；三是由于前一轮制度变迁是正确的且其实效太显著了，人们没有勇气或者不忍心变革原有的制度安排,这就不可避免地造成了农地制度的路径依赖和制度缺失。
三、“小产权房”所代表的农地制度转轨变迁所处的特殊背景。
所谓“小产权房”简单说就是指农村集体组织或成员未经国家征收，在集体土地上建的用于本集体成员以外人员居住的房屋。我国的土地所有权分为国有土地所有权和农村集体土地所有权两种，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”【10】在土地制度方面，城市土地属国有，农村土地为集体所有，由此产生了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权等一系列两重标准，换句话说，只有国有土地才可用于商品房开发建设，如果要使用农村集体所有土地，必须先经过法定程序将农村土地收归国有，然后再行出让，以国有土地使用权的形式进行开发建设，经过这个过程产权就所谓的“以小变大”了，农村集体所有土地不能直接进行商品房开发。由此而来的农村住宅法律制度以及农村宅基地制度，带有浓厚的计划经济时代的色彩，不符合社会主义市场经济体制的要求。其弊端表现是突出的更是多样的。仅就土地流转而言，城郊集体土地使用价值与国有土地完全相同，由于法律禁止其流转上市，形成了“值钱”而又“换不来钱”的状况。当所有合法的途径都被堵死后，经济利益只能以违反现有法规的形式得以实现，小产权房就是有这样产生的。
“小产权房”的产生不是偶然的现象，它有着特殊的背景。正是特殊的时代背景，构成了诱发“小产权房”这种新制度变迁进行路径转轨所需的土壤；正是特殊的历史条件，催生了“小产权房”这棵新制度变迁进行路径转轨的幼苗；也正是特殊的社会氛围，决定了“小产权房”这种新制度变迁进行路径转轨的蓬勃生命力。
1、特殊的经济背景。
一是从国内经济情况看。从经济发展的角度来看，我国现在已经是世界上的经济大国，但仍称不上经济强国，特别是产业结构上与发达国家相比，产业结构调整与优化升级中存在着产值结构和就业结构严重扭曲，以农村土地为表现的“三农问题”十分突出；从经济体制改革的角度看，社会主义市场经济体制已经初步建立并在理论和实践上取得重大进展，我国的经济实力、综合国力都有显著提高，但经济结构不合理、分配关系未理顺、农民收入增长缓慢、生产力发展等仍面临诸多体制性障碍，这些障碍是进一步改革的难点和重点；从人民生活水平提高方面看，人民生活水平得到了极大的提高，但到2002年底，我国仍有2820万农村人口处于人均收入685元的贫困线以下，而且我国城乡居民的贫困线较低，稍微提高则会有更多的人口进入国家贫困线的行列，与此同时，大量的农村居民尚未享受社会保障待遇。【11】总得来看，在取得巨大成就的同时，城乡发展不协调、区域发展不协调、经济和社会发展不协调、人和自然不协调、国内发展和对外开放不协调等问题给我们带来了很大的挑战。
二是从世界经济情况看。我国经济与世界经济之间的联系越来越紧密，世界经济对我国经济发展的影响越来越大，越来越表现出三大趋势。在经济信息化趋势下，世界范围的大规模经济结构调整正在兴起，信息化则是这次经济结构调整的关键，一批高新技术信息化产业快速崛起，运用信息技术改造和重组传统产业，优化了产业结构，提高了竞争力，通过信息网络经济对国民经济整体结构进行调整，为经济资源流动更便捷、生产经验更高效创造了一个新经济模式，成为国民经济新的增长点；在经济全球化趋势下，世界经济资源愈益跨越国界在全球范围内自由、全面、大量、结合的流动和配置，使得世界各国经济愈益相互开放和依存，各国经济发展与世界经济的变动愈益相互影响和制约，“蝴蝶效应”愈发明显；在经济多极化趋势下，我们更清晰认识到，发展是“硬道理”、是“第一要务”，只有摒弃不合适宜的思想和制度、抢抓机遇，才能在21世纪初的一个时期既成为“经济大国”（经济规模大、实力强），又能够向“经济富国”（经济水平发达）继续迈进，以更高的国际地位屹立于世界。
三是从一般经济规律看。一方面，随着改革开放和社会主义市场经济的发展，经济资源在全国范围内突破限制的流动愈益自由、愈益全面、愈益大量，各种经济成分、各领域经济活动更紧密的联接在一起，包括农村土地在内的各种资源流动方式、联接纽带愈益互相结合、互相影响，而非各自互不相干的平行、孤立、割裂的发展；另一方面，经济的发展,不断对权利界定、激励机制、资源配置机制提出新的需求，当对制度创新的需求多过制度创新的供给时,两者就失去了均衡,供需的矛盾必然要求新的制度供给来满足新的制度需求。
2、特殊的人文背景。
一是在人们可以进行更理性思维的背景下，能够对过去的发展进行正确的研究和总结。新中国成立后的土地改革实现了“耕者有其田”,土地所有权和经营权都归农民所有。当时,农民有择业、迁移和改变社会身份的自由。1953年中国实施“一五”计划后,工农业之间的矛盾日益尖锐,为了保证工业化任务顺利完成,国家开展了农村合作化运动。随着农业合作化运动的升级,国家权力逐步侵蚀了农民的土地权利。在互助合作和初级社阶段,国家剥夺了农民的土地经营使用权;在高级社阶段,国家又剥夺了农民的土地所有权;在人民公社时期,国家权力开始对农地无偿调拨,在1962年调整中所形成的“三级所有,队为基础”的基本模式构成了整个计划经济体制的基石。为了确保城市粮食供应和重工业发展,国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业、养老、住宅等制度,这样就形成了中国特有的城乡二元结构。1978年进行的农村家庭承包责任制改革有力地促进了整个经济体制的改革。作为一项制度创新,农村家庭承包责任制不可能一劳永逸地解决农业增长中的全部问题,其缺陷在20世纪80年代中期开始凸显出来。也正是从这时起,全国不少地方纷纷进行农地制度创新， “小产权房”的产生有其客观必然性。
二是在人们自主意识更加突出的背景下，能够对经济社会发展的合宜性分析和判断。到底如何认识国家或政府在经济发展中的作用，到底该如何行使作为“国家主人翁”的公民在经济发展中的作用，始终要寻找平衡点。时代发展的总趋势是政府在经济中的作用越来越大,二元结构转型与政府职能的扩大也是分不开的。尽管人们不断地对政府干预经济所产生的负面影响进行抨击,但几乎每一个人又都偏好于政府甚过无政府状态。道格拉斯•诺思指出,产权理论与国家理论是紧密结合在一起的,“产权的出现是国家统治者的欲望与交换当事人努力降低交易费用的企图彼此合作的结果……最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责……国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源。”【12】这就是所谓的“诺思悖论”。为什么政府在有效的产权必定会增加其总收入时会选择一组无效的产权？实际上,竞争性约束(被竞争者取而代之的威胁)和交易成本约束(有效的规则可能需要更高的税收成本以至于统治者的税收会降低)构成了无效规则存在的根源。速水佑次郎教授指出,一个国家越不发达,信息越不完全,支持市场的制度(如产权保护)也越不完善。【13】在这样的国家里,市场失败的现象既普遍又严重,因此需要强有力的政府行为来纠正。然而,在不发达国家,政府失败可能比市场失败更严重,如何选择一个在特定历史条件下最优的市场与政府结合方式是发展模式设计中最根本的问题。【14】而在市场方式的选择中，人们即使没有决定权也应该有对经济社会发展的合宜性做分析和判断的权利。
三是在全社会民主公正的要求更趋强烈的背景下，能够对自身在经济社会中应有的地位做出期待和追求。制度是在社会契约和政治认同的基础上对社会全体公民的权利与义务的安排，或者说是为实现此类安排所建立的各种政治规章和伦理规范。那么为了维持制度绩效，制度安排就必须符合制度伦理的核心价值―公正，即国家必须对全体公民的权利和义务做出公正的保护和分配。但是，我国涉及到“三农”问题的制度安排却没能实现权利和义务分配的公正，具体地说，农民在尽到了对国家的义务的同时，却没能享受到对等的权利。农民的政治、经济权利因现实存在的二元结构（主要通过户籍制度、剪刀差、社保体制等表现出来）而受到侵害，从而使农民与城市居民相比，在权利和义务的分配中处于不同等的地位，并且使得制度性歧视成为了一种客观事实，这不仅体现于城市和乡村之间的关系中，而且还体现于国家与农民的关系中。在国家与农民的关系中，农民处于被动、弱小的地位，其合理利益和正当权利不断地受到来自国家合法权利的伤害。农民权利与国家权力的不对称性，真正意义上的契约精神的缺乏，使村民自治在国家的主导下，其发展不仅受到了来自政府行政权力扩张的压缩，而且具有了浓厚的行政化倾向。我国和农民有关的不符合制度伦理的制度设计不仅使中国社会的城乡差距成为世界之最，而且使“农民”这一具有强烈“身份性”色彩的职业不再是社会分工发展的必然结果，而是演化成了一种社会低等级的象征，不仅使农民享有的政治权利、经济权利、文化教育权力等处于一种萎缩状态，而且使“身份化”的农民向“契约化”的公民转变的过程变得复杂而漫长。【15】“三农”问题的根源在于缺乏社会公平和经济理性的制度,给予农民真正的国民待遇是解决“三农”问题的必然选择。
3、特殊的社会背景。
一方面是科学发展、统筹发展、和谐发展的发展理念背景。党的十六大以来，中央提出了一系列新的思路和新的理论观点，而科学发展观在这些新思路和新观点中处于中心地位。科学发展观是一个带有全局性的总概念，是我们党在发展理论和发展思路上的自我超越和自我创新。科学发展观的关键词有两个：一是发展；一是科学。发展一词特指发展中国家实现现代化的过程。中国的发展就其实质而言，就是指中国社会从传统社会走向现代社会的历史进程，发展的目标是实现国家的现代化，发展的核心是促进社会的全面进步和人的自由的全面发展。所谓科学，就是发展要科学，就是发展要从本国国情出发，要遵循客观规律，不能主观判断，随心所欲。党的十六大提出，全面建设小康社会的重点和难点都在农村；十六届三中全会进一步强调统筹城乡发展，并把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”作为完善社会主义市场经济体制的重要目标，把统筹城乡发展摆在“五个统筹”之首。这一重大科学决策，就是强调要以着眼于解决“三农”问题为重点，消除制约城乡协调发展的体制性障碍，正确处理城乡关系，促进城乡一体化发展，加快全面建设小康社会。农业大国和小农大国的国情决定了必须坚持城乡统筹发展。我国是农业大国，农村人口占绝大多数；我国又是小农大国，绝大多数农民是分散经营。这就决定了我国要实现全面建设小康社会的目标，必须把重点放在农村；决定了我国的工业化、现代化必然建立在自身产业比较齐全并协调发展的基础上，而且各大部类之间、各产业之间、城乡之间应该是相互联系、相互依存、相互支持、相互促进的良性循环关系。　　统筹城乡发展是一场广泛而深刻的变革，涉及整个社会管理构架的重组和社会利益格局的调整，核心是按照社会主义市场经济的发展要求，改变城乡分治的二元结构，对工农关系、城乡关系和整个国民经济发展进行全局性、战略性调整，建立城乡一体的管理体制和管理机制。这就要求我们必须跳出传统思维方式，科学认识统筹城乡发展的内涵，建立城乡一体的管理体制和管理机制；必须跳出就农业论农业、就农村论农村、就农民论农民的传统思维方式；必须把“三农”问题放到国民经济和社会发展全局中去反思。
另一方面是执政为民、以人为本、全心全意为人民服务的执政理念背景。科学社会主义的创始人马克思恩格斯始终认为，就其社会组织形式而言，未来的社会主义和共产主义社会，是一种自由人的联合体。“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”【16】未来社会是“一个更高级的、以每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”。【17】人的自由全面发展是马克思主义价值观的核心理念，促进人的自由全面发展是建设社会主义社会的本质要求。要确立以人为本的发展理念，把发展的着眼点和落脚点，都放在促进人的自由全面发展上。正如《世界经济发展宣言》所倡导的那样：“一切经济活动都应该为人类造福，为人类摆脱贫困服务，实现所有人的长远福利，并将之视为一切行动的永恒准则。”【18】我们党领导人民进行改革开放和现代化建设，我们所从事的一切工作，其根本目的就是为了不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，不断提高人民的生活质量，不断改善人民的生存环境，促进人的全面发展。我们现在倡导的以人为本有两层含义，一是相对于以物为本，是对以物为本的传统发展观的否定，以物为本的发展观，仅仅注重发展的物质层面，片面追求经济增长速度，而忽视发展过程中的人文关怀，忽视人的滋生的发展。一词，抢点发展要以人为中心，要以人为本，促进人的全面发展。二是我们倡导“以人为本”的人，不是少数人，而是全体人民。强调在整个现代化建设的过程中，必须使广大人民群众共同享受到经济社会发展的成果，使人民不断得到看得见的物质文化利益，使发展的成果遍及全体人民，提升人民的生活质量，促进人的全面发展。这就要求我们在推进发展时必须认真对待包括农民在内的全体人民的真正夙愿；必须在利益格局迅速实现由平均向利益分化转变的形势下高度重视不同群体之间的利益协调问题；必须充分认识到“对为我们经济社会做出巨大贡献和牺牲的农民的态度问题是考研一个民族的良心的问题”；必须深刻认识到：为什么我们今天改革推进的困难和阻力很大，一个重要原因就是没有解决好重要社会群体的利益需求问题，尤其是农民，他们对于改革的预期比较黯淡，他们看到并经受到了许多现实中的不公平、不公正事件，他们看到并经受到了皮肤差距的扩大，他们对现有路径下的进一步改革会改善自身出境持保留态度。改革是一场革命，如果我们的改革不能维护和兼顾到社会主要群体的利益需求，我们就很难得到他们的支持；如果改革长期以牺牲一部分人的利益来满足另外一部分人，就很难实现社会稳定。
四、“小产权房”对我国农地制度路径依赖的跳出。
如果说现在我们正在沿循其路径进行运行的制度创新对计划经济时代的制度有着紧密的依赖,从而导致了某些制度短缺和制度执行的失范,那么事实上已经拉开的新一轮农地制度创新,其初始制度的选择必须摆脱当前制度的缺陷,吸取其优秀的部分,打开新的制度创新和制度运行空间。
1、“小产权房”制度转轨变迁以市场经济为背景，在“市场与计划”的关系上摆脱了原有的路径依赖。
任何变革或改革都有其特殊的背景。从五十年代到七十年代末的三十年中，中国依照激进的社会主义政策照搬苏联的指令性计划经济，辅之以“阶级斗争为纲”的频繁的政治运动，推行了国有化、施行了计划经济，反右、大跃进、人民公社、文化大革命，经济破坏，中国民穷财尽。同时，人民的言行被拘于官方的思想框框之内，经济活动被限于完全的国家自上而下的、一元的、单向的、统一的安排之中，整个社会和经济失去了活力。而就在这一时期，许多发展中国家（如亚洲四小龙）却突飞猛进，经济迅速发展，人民生活大大改善。人民认识到，必须解放思想了，改革势在必行。
中国的改革是从其实际需要出发、通过思想解放而启动的。要改革就必须先有正确的指导思想。思想解放的开端是提出了“实践是检验真理的唯一标准”，1978 年的中共十一届三中全会确认了政府工作的中心应从“阶级斗争”转向“生产力的发展”；相应地，提出了体制改革与开放的任务。然而，思想解放并非一帆风顺的，它经历逐步演进的过程。1980年底相当多的人士仍认为，中国只需要在计划经济体制的框架内调整、整顿和提高，而不必实行全面改革。而部分对改革缺乏深刻认识的人则乐观地认为，只需要三年即可改革成功。在中国，对经济改革的认识是缓慢地前进的。1982年提出“以计划经济为主、市场为辅”（即陈云的“鸟笼经济”） 的方针；1984年改为实行“公有制基础上的有计划的商品经济”；1987年又提出：“社会主义有计划商品经济的体制，应该是计划与市场内在统一的体制”，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的”，“国家调控市场，市场引导企业”，党的十三大后再也不提计划经济为主了；直到1992年邓小平南巡讲话后，才于同年召开的党的十四大中明确 “我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“在建立社会主义市场经济体制过程中，计划与市场两种手段相结合的范围、程度和形式，在不同时期，不同地区可以有所不同”，并于次年将其写入宪法；随着市场化的推进以及经过公有制和私有制效率的现实比较和理论上多年的争论，1997年党的十五大第一次提出“公有制实现形式可以而且应当多样化”、“非公有经济是社会主义市场经济的重要组成部分”； 2002年党的十六大的召开，标志着中国经济体制改革进入了以完善为主题的新阶段；2007年党的十七大报告首次明确提出了要进行大部门体制的探索，显示出政府对经济运行的管理应该以公共服务、宏观调控和市场监管为主，机构设置宜粗不宜细。这也内涵了我国现行的行政管理体制是从计划经济时代传留下来的，明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理太过微观、具体的问题，这也预示着我们更强调宏观调控，减少对微观经济运行的干预，更加注重发挥市场的作用、运用市场的规律，
可以看出，思想解放的这个过程始终制约着经济改革的步伐，在改革过程中逐渐认识到了市场对经济发展的作用、改变了思路，经济市场化才成为经济改革的中心。虽然目前我国行政控制仍普遍存在，仍妨碍着市场经济的运行，但市场经济的发展已全面削弱了原有的计划体制，我们需要的是以法治代替行政管制，规范市场秩序，真正地发挥市场机制的功能。“小产权房”制度转轨变迁以市场经济为背景，必将摆脱原有的路径依赖。
2、“小产权房”制度转轨变迁以制度的经济效率为前提, 在 “经济与社会”的关系上摆脱了原有的路径依赖。
改革如逆水行舟，可进不可退；市场经济力量的洪流已使中国今后的改革只能继续攻坚，改革成果必须要在提高被改革对象的效率上做体现，具体来说其任务主要包括三个方面，一是必须解决所有制和激励机制问题，要明确产权各项权能的归属，以保证效率；二是必须健全法制、公正执法，以确保市场的规范化和秩序化，保障公平竞争、行政公开和机会均等，以保护效率；三是消除不合适宜的行政性管制，让市场机制真正发挥作用，是提高资源配置和使用效率，更是减少腐败和认为盲动，以促进效率。
长期以来,公平和效率问题一直是制度设计和改革目标选择中的两难问题,对于农村土地制度也不例外。在农村土地制度的公平与效率双重目标的选择过程中,我国主要经历了三个不同的历史阶段：一是建国初期依靠公平提高效率阶段;二是社会主义制度建立到十一届三中全会之前片面追求公平忽视效率阶段;三是十一届三中全会以来以公平为主兼顾效率的阶段。当前土地制度效率上最大的问题有三方面。一是稀缺的土地资源没有按效益原则进行配置,阻碍了土地资源在农村由低水平向高水平的经营轨道上流动。我国均田到户的家庭承包经营责任制在实施之初是有其客观原因的,它是与当时生产力水平低下,农民迫切解决温饱问题的现实需要及强烈的小生产者意识等实际情况密切联系的。但随着农业生产力的发展,农户的经营水平产生了差距,继续按平均主义原则分配土地就使得农户经营水平的高低和经营条件的优劣与其土地经营规模不相适应:一方面,许多经营水平高,经营条件好的农户其承包不能或很难增加;另一方面,许多经营水平低,经营条件差的农户所承包的土地却不比别人少。二是缺乏有效的农地使用权流转机制，阻碍了土地资源在全社会进行高效合理的配置。农民对土地的产权的残缺和不明晰是土地流动性弱的一个根本原因。集体所有制内含的均分要求使土地调整不可避免；承包经营权为有期限的权利，影响了对土地的长期投入；特别是土地使用权缺乏流转机制，限制了作为资源在市场经济中应该有的地位。三是现有农村土地制度保有计划经济的色彩，阻碍了农村人力资源的合理配置。一方面为数庞大的土地被束缚在低水平的经营轨道上,许多种田能手不能在农业生产上尽其所能，许多有其它经营头脑的人由于农村土地的社会保障功能而不能真正“离乡又离土”，这是对稀缺的土地资源的极度浪费,也是对潜力巨大的先进生产力要素的禁锢与废弃。
基于中国农村土地所特有的社会保障功能,现行农村土地制度是按照“公平优先,兼顾效率”原则设计的,该公平中含有不利于生产力发展的要素,在某些方面严重损害了效率,并且该公平是十分有限和狭隘的,从宏观而言并不公平。为促进中国农村经济的发展,应逐步消除农村土地的社会保障功能，把经济效率放在重要的位置，“经济的事让经济规律和市场规律发挥作用，社会的问题交由社会去做”，依据“效率优先”的原则重新塑造中国农村土地制度，坚持生产力发展优先,就是坚持市场经济体制。“小产权房”制度转轨变迁正是体现了以制度的经济效率为前提, 必将在“经济与社会”的关系上摆脱原有的路径依赖。
3、“小产权房”制度转轨变迁以制度的伦理性为准则，在“农民与国民”关系上摆脱了原有的路径依赖。
“三农”问题根源之一在于缺乏社会公平和经济理性的制度，是积累已久的政治经济矛盾的总反映，而其焦点就是在我国以往的制度设计中，有意无意地损害了农民的国民待遇，对它们造成了制度性的歧视。所谓制度伦理是指一定的制度赖以建立和存在的伦理基础，以及制度中所蕴涵的伦理追求、道德原则和价值判断，亦即制度中的伦理。一定制度的设计和安排，要依据某种特定的伦理原则；人们又依据一定的道德标准，对制度是否合道德性及符合的程度进行评价。制度伦理的基本含义是制度的合道德性。它由制度内在的一系列分配权利和义务的原则、规范所表征，并通过社会经济结构关系和一系列的政策、法规、条例等环节具体表现出来。它依附于制度而存在，对于维系社会经济秩序、规范人们的社会行为具有绝对优先的地位。制度的建立与选择、变革与创新是否与人的发展的根本目的―人本身全面而自由的发展相一致或符合，即制度是否有利于调动主体的积极性、主动性、创造性，是否有利于人的个性解放，是否有利于培养和提高人的素质，是制度伦理存在的目的和意义。换言之，制度与人的发展关系问题是制度伦理不可缺少的重要内容。制度伦理的核心在于公正的社会安排、规范和保护，亦即制度公正是制度伦理的根本原则和最高目标，舍此，制度本身将失去其基本正当的伦理维度。从而公正，包括自由和平等，就成为了制度伦理最重要的衡量标准和原则。【19】制度创新应该遵循的伦理原则之一就是平等原则。社会平等最基本的内涵即是人与人之间的同等对待的社会关系，它通过人在社会生活中的方方面面表现出来，其中最主要地体现为权利平等、机会平等和分配尺度平等。这些平等又可称之为社会条件平等，这是社会所能够为的，从最本质意义上以人的生存和发展为基本目的的，以及从最实效的意义上为社会的正常运转所提供的必要的、也是必须的条件。
从20世纪50年代初期开始，国家为了加速实现工业化，通过剪刀差和农业税将大部分农业剩余和高素质劳动力投向城市非农产业，结果是城市非农产业的劳动生产率迅速提高，由此决定城市居民收入也大大提高；相反，农村为工业化发展奉献和积累了大量资金，却得不到应有的技术、资金、设备和智力投入，农村公共产品供应和城市相比存在很大差距，现行财税体制使农村成为了过度输血者，导致农村的发展缺少了重要的一翼―资金积累和完备而有效的公共产品供应，农业生产效率因而长期无法提高，农民收入增长乏力，城乡居民收入差距也就随之拉大。从制度伦理的平等原则来看，我国现有的社会保障体系也是不公平的。在我国现有的社会保障体系下，城市居民不管在岗还是下岗都享受着国家提供的比较全面的医疗、住房、最低生活补助以及退休养老等方面的福利待遇，而这些在农村中基本都是缺失的。从人道主义精神及一个公民应享有的基本权利方面来说，一个国家的社会保障体系天然地应该涵盖她的全体国民，这不仅是社会文明发展的必然要求，也是一个国家必须承担的基本职责。
阿德勒认为：“条件平等可以是个人地位的平等和他们所享有待遇的平等；也可以是个人对这种或那种的基本人类之善事物（如政治自由、财富、一个健康的环境或教育）的拥有方面的平等。他们对这类善事物的拥有方面的平等依赖于受社会控制的各种因素，而不是完全取决于他们自己。”【20】寻求社会权利义务分配的公正，给农民以国民待遇，就是要在我们的制度构建中确立农民作为“公民”的地位和保护农民的“个人权利”。只有对所属全体社会成员的个人权利予以切实的保证，制度才能够从最起码的底线的意义上肯定人的价值和尊严。确立以全体国民的生存和发展为基本价值取向的、公正的权利义务分配体系依然是我们这个时代、这个社会的要求、特征和必然趋势“小产权房”制度转轨变迁以伦理原则为背景，必将摆脱原有的路径依赖。
 4、“小产权房”制度转轨变迁以制度的平等性为准则，在“集体与国家”关系上摆脱了原有的路径依赖。
所有权是一种完全物权―自物权,自物权只有在简单商品经济条件下才广泛存在;在社会化大生产条件下,所有权与使用权的分离成为常态,物权更多地表现为他物权。一般而言,法律所有权与事实所有权的不一致与社会大生产及所有权与经营权的分离有关。在所有权与使用权分离的情况下,缔约各方的目标不会自动统一,必须加以协调,信息不对称和合同的不完全使得这种协调无法实现低成本进行。交易成本是法律所有权与事实所有权脱离问题的集中反映。【21】一般而言,在发达国家法律所有权与事实所有权分离的现象不太严重,这是因为竞争的市场体系充当了一种纠错机制,抑制了交易成本的上升,使两者分离的现象得到纠正;而在发展中国家,这两者分离的现象十分普遍,其主要原因在于发展中国家政治市场不完善与交易成本太高。【22】
中国农地所有权各种问题的症结在于法律上的所有权与事实上的所有权相脱离。自科斯提出交易成本理论以来,经济学家们普遍认识到界定产权要花费资源。巴泽尔特别强调,从法律上界定一项资产的所有权比在事实上界定它所花费的资源通常要少。由于在事实上界定产权非常不容易,即使在法律上把全部资源都清楚地界定为私人所有,在实际经济生活中由于私人产权的实际执行成本过高,而仍无法保持其权利的排他性。【23】健全的所有权应该是法律上的所有权与事实上的所有权相统一。理论界普遍认为农地承包经营关系不稳定的根本原因在于农民集体土地所有权权能不健全。“集体土地所有权不是真正意义上的所有权,或者仅是一个低等级的所有权,是对国家所有权有‘向心力’的‘准所有权’或‘大使用权’,其地位远不及国内的国家所有权和国外的私人土地所有权。”【24】有学者将其归因于农地集体“所有权主体缺位”,即农村集体土地“名义上人人所有,实际上人人没有”,缺乏行使所有权职能的明确主体。也有学者认为，对于集体所有的土地,国家一直掌握着最终支配权……国家意志的改变会直接影响到农民所享有的土地上的权利,因此这种制度的安排致使土地利用的低效率。【25】另有学者指出:“集体土地所有权的不完全性,违反了所有权平等的要求。因为所有权和国家土地所有权都具有完全性,而集体土地所有权具有不完全性,此处的‘所有权’内涵显然不同,却以‘所有权’称之,易给人造成误解。土地所有权的不平等,不适应市场经济的要求”，“这种不完全性在将来民事立法中应予以修正,以使集体土地所有权成为完全的所有权。” 【26】还有学者提出了开放集体土地一级市场,促进土地流转的建议，真正体现土地所有权人的财产权,使集体土地所有权与农民的土地使用权得到有效的法律保障,而不致遭受国家公权力任意加害。”【27】
无论何种观点，有一点是一样的，要赋予农民农村土地更加明确、合理的权能。使集体土地所有权拥有与之相称的合理的、公平的、更加完全的权能。“小产权房”制度转轨变迁正事以这种呼唤制度的平等性为背景和要求下进行的，必将在“集体与国家”关系上摆脱原有的路径依赖。
5、“小产权房”制度转轨变迁以农民自发推动为表现，在“内力与外力”关系上摆脱了原有的路径依赖。
制度变迁可分为诱致性变迁与强制性变迁，前者指行为主体在响应由制度不均衡引起的获利机会时自发倡导、组织实施的变迁，后者指的是由政府法令引起的变迁。前者表现为内力驱动，后者表现为外力驱动。诺斯认为制度变迁的内在动因是主体期望获取最大的潜在利润，正是获利期望无法在现实的制度安排中实现，才导致了新制度的形成。
建国后我国农村土地制度变迁是强制性变迁与诱致性变迁相结合的结果。按照这种制度变迁的分类，可以认为1978年以前的土地改革、合作化与人民公社皆以强制性变迁为主，而1978年以后的家庭联产承包责任制则以诱致性变迁为主。但是这两种制度变迁方式并不是绝然对立的，而是相互联系的。一是土地改革。演变是作为工农利益(主要是农民利益)代言人的中国共产党通过强力来推进的，从制度供给角度而言，农村土地农民私人所有、农民个体经营的土地制度改变了土地改革前制度非均衡状态，符合了当时的制度环境，明确了产权边界，极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展。这实质是外力为主、外力与内力相一致。二是互助组和初级社。在当时中国农村的生产力水平还很低的情况下，生产工具主要还是表现为畜力与手工工具。生产劳动也以手工操作为主，生产的社会化与专业化程度不高。适应这种生产力发展水平，能够在农民个体经济的基础之上实行互助合作。初级合作社相对于个体经济与互助组而言，对当时的农业生产潜力进行了进一步的挖掘，从而推动了农村经济的发展。从互助组到初级合作社，应该是我国农村土地制度改革过程中成功的一页。这实质也是外力为主、外力与内力基本相一致。三是高级社和人民公社。高级社对农民的主要生产资料实行了强制性的公有化，特别是土地实行了“无报偿”地收归高级社所有，农民的土地所有权在毫无利益回报的情况下被强制地剥夺掉了，这种“左”的生产关系模式超越了当时生产力发展水平，根本背离了当时中国农村的客观实际与生产力发展的客观规律，是一种过分公有化的生产资料所有制关系。“三级所有，队为基础”的人民公社制度创新，理论和实践上必然导致产权是残缺的，必然导致劳动监督成本过高和劳动激励过低问题，超越了当时农村生产力发展水平。同时，对农民生产资料所有制非等价、强制性地取消，从根本上触动了农民的切实利益，农民生产缺乏激励，积极性受到严重挫伤，农业生产受到重挫。强制性制度变迁增加了制度的执行成本，违背了一致同意的原则，人为的、不必要的、强制的制度供给造成了农村土地产权制度的非均衡，造成了国家目标与社会和公众目标的严重不一致，产生了巨大的消极作用。这实质也是外力推动、外力与内力不一致。四是家庭联产承包责任制。“集体所有、家庭经营”两权分离模式的家庭承包责任制的土地产权结构，打破了人民公社全面集中土地所有权和经营权的格局，采用了把土地经营权发包给农民的方法，实行以农民家庭为单位的分户承包经营。土地等农业基本生产资料的产权关系发生了极大的变化：土地所有权和处分权仍归集体所有，农户掌握土地的经营权。而土地收益权则在两者之间分割。这种产权模式符合中国农地产权演进的基本要求，得到了广大农民的积极响应，带来极大的经济效益。这实质是内力为主、内力与外力相一致。
历史警示我们，任何超越农民的意志，通过其他方式改变农地家庭经营权的做法，必然会带来负面的经济与社会效应。可以说建国后我国农村土地制度变迁都是相同或不同方向的内力与外力共同作用的结果。换言之，建国后农村土地制度变迁的过程是农民不断追求潜在利润的过程，每一次土地制度的创新都是在旧制度无法取得潜在利润时发生的。当前我国农村土地制度许多弊端凸显，换一个角度理解，便是暗含许多潜在利润的存在。基于同样的分析，新的土地制度安排，也必将会因家庭联产承包责任制所造成的许多潜在利润无法得到更好的实现而出现。“小产权房”制度转轨变迁以农民自发的内力推动为表现，在“内力与外力”关系上摆脱了原有的路径依赖。
6、“小产权房”制度转轨变迁以社会和谐为目标，在“农村与城市”关系上摆脱了原有的路径依赖。
中国的二元土地制度有其历史原因。初始制度安排路径选择的有效与否具有重要意义,因为初始路径的选择就是在关键点进行的选择,其选择的有效与否十分关键,一旦选择了这样的初始路径,将很难再回到那种存在着多种选择路径的初始状态。而制度安排的有效与否实际上就是对自我强化机制的强调,因为制度安排的无效会使自我强化机制得到进一步的加强,从而使制度的惰性得到进一步加强。可以说，城乡的界限是人为划分的，并不存在什么天然合理性，人为地界定城乡二元的政策，很难说有什么科学合理的标准。在城乡严密分割的年代，这种土地制度得以维持并发挥作用，可是现在经济发展本身自然而然地突破了城乡界限，制度却一直跟不上，户籍制度名存实亡，社会保障二元制度也已经松动的情况下，土地二元制度仍然未有实质性变动。
在土地二元制度下，必然有土地。土地市场的二元结构，主要表现为城市与农村的二元土地市场以及城市国有土地出让的双轨运行，即协议出让与招标拍卖，从而使得土地市场出现混乱，市场行为与非市场行为并存，而非市场行为远胜过市场行为，市场配置土地要素的功能十分薄弱。土地既是人类生存的环境空间，也是重要的生产资料。既具有自然特性也具有经济特性。因此现代社会中政府都对土地配置进行了广泛的干预。我国政府也对土地的作用和配置进行了严格的管理，但与大多数国家政府对土地干预方式不同的是，我国政府对土地使用和配置的管理与干预是建立在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上的。一方面，城镇土地的所有权属于国家，不可能流动、转让，除了部分政府拨划土地之外，城镇土地的使用权则可以通过一定的方式转让和租售，形成城镇土地使用市场；另一方面，农村农用土地所有权则属于农村集体组织，国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权，同时国家也鼓励土地承包权的流转。按照国家土地法的规定，农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的，城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。由于城乡分割的“二元土地市场”的存在，导致两类土地转换之间存在巨大的租金空间。
“小产权房”消除城乡土地二元制度“壁垒”，打破了土地二元市场“壁垒”。“小产权房”制度变迁尊重农民的意愿，使农民成为了生产资料的主人，使缩小农民与市民收入差距成为可能；“小产权房”制度变迁催发集约用地，使在国家耕地以外的农村土地资源在有理性的明确主人支配下，根据市场去配置资源；“小产权房”制度变迁内化了城乡互动发展，市民下乡意味着资金、技术、就业机会、城市文明等很多优质要素的下乡，农民实现了就地城市化。“小产权房”制度转轨变迁以社会和谐为目标，在“农村与城市”关系上摆脱了原有的路径依赖。