农村土地承包经营制自70年代出现并推广施行至今已有20多年的历史，其在我国农村经济的发展中功不可没。然而，随着市场经济的进一步发展，农村土地承包经营制的不足便显现出来，在一定程度上阻碍了农村经济体制改革的深入，延缓了农村的经济发展速度。农村土地承包经营制度的改革已是势在必行。
  改革，就要革旧布新，要符合发展的趋势和具体的现实情况，农地承包制度改革也不例外。环顾世界土地制度之产权关系的发展趋势、分析我国国情之具体情况，笔者认为罗马法上的永佃权制度是值得研究的。 
  一、 近现代土地产权关系之发展 
  土地产权关系在近现代大致经历了以归属为中心至以利用为中心的发展过程。
  古罗马时期，其经济形态是以农业为基础的简单商品经济，主要的生产资料是土地，且经历了从氏族公社到奴隶社会即原始公有制解体、私有制确立的过程，古罗马把所有权置于中心地位，此土地产权制度对以后产生了重大的影响。在资本主义早期，资产阶级法律体系继承了罗马法体系的传统，也把个人所有权置于核心的地位，并把它看作是人权之一，与自由权不可分离，他们认为，“所有权是文明人民组织经济的基础 ，法律的根本目的在于保护个人所有权，对财产权利归属的界定，是一切法律关系的前提”。当时，所有权是一种完整的充分的物权，其他物权是一种不完整、不充分的物权，是所有权的某一些权能暂时与所有权分离的结果。他物权的存在在本质上正是为了实现所有权的利益，它对所有权产生的某些限制也不过是为了更好地实现所有权的利益。
  但是，随着生产技术的进步，商品经济的发展及管理科学和管理手段的革新、生产规模的扩大，财产利用率得到大幅度的提高，以所有权为核心的产权制度与当时的经济形态日益显得不相适应，所有权人开始对自己的财产利用越来越趋向于家庭和生活领域，在生产经营领域则越来越多地把自己的财产交给职业化的经营管理人员。20世纪以来，特别是二次世界大战以来，土地产权理论与制度的注重利用之趋势日益明显：经济关系上，土地所有权表现为单纯的“土地所有权”，土地所有者与土地经营者完全分离，所有者只是凭借对土地所有权而收取一定的地租；立法上，对土地所有者的权利作了许多限制，强化了土地租赁权，如许多国家规定了土地的最短租佃期限和最高地租率限制等；土地所有权证证券化，近代以前的土地的人格性因素消失，在近代形成了与土地所有权相对应的多种土地产权，这些权利又用权利证书等形式表现出来，并可作财产转让。
  此种“注重利用”的趋势是我们在改革时必须考虑的，尤其是在加入了WTO以后。 
  二、建国后之农地产权关系的发展 
  建国以来的农村经济的发展的四个阶段的情况，也能反映出农村土地产权关系的变化及影响。
  一、农业迅速恢复阶段，即50年代初土地改革农民分得土地到1955年高级农业合作社成立以前的这一阶段。土地产权基本上归属于农民个体所有（初级农业合作社时土地股份占相当比例），尽管当时农业基础相当薄弱，农民对农业的投入极其有限，但由于农民拥有了自己的土地，而迸发出无限的劳动热情，农业得到相当快的恢复。
  二、农业停滞衰退阶段，即从1956年农业社会主义改造使农民土地个人所有制转变为高级农业合作社的集体所有制，经过1958年人民公社再到1962年出现的三年经济困难时期为止。此阶段，小集体所有向公社一级大集体所有过渡，出现了“一大二公”和“一手二调”的共产风，农民丧失了土地的所有权与独立的使用权，在“政社合一”的情况下，使用权又集中到公社、大队少数干部手里，农民仅拥有劳动权与被支配权，完全处于被动的地位，极大地影响了农民的生产积极性，出现了许多消极的现象，破坏了农业经济的发展。
  三、农业缓慢发展阶段，即1963年到80年代初的阶段。三年经济困难后期，中共中央作出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题指示》，规定“土地所有权归生产队或生产大队所有”，以“生产队为基本的核算单位”，突出强调了生产队小集体土地所有制。从此，土地以生产队所有为主的农村集体经济模式确定下来，农民小集体有了自由经营权（尽管不完全），使农业起死回生，重新缓慢地发展起来。
  四、农业快速发展阶段，即从80年代初开始。1983年1月中共中央发布的《当前农村经济改革若干问题》的文件中确立了“联产承包责任制”这一经营方式，以后在全国广泛地推广。虽然此阶段中的所有权仍然归集体所有，但土地的所有权与使用权发生了分离，农民以户为单位在一定时期内（15年）对所承包的土地拥有了自主经营的权利，从而极大地调动农民的生产积极性，解放了生产力，农村经济得到了长足的发展。
  由此可见，农地的部分产权（特别是使用权）的农民拥有程度与农村经济的发展有很大的相关性，改革时不得不考虑这点。 
  三、罗马法之永佃权制 
  世界的土地产权关系的发展趋势及我国建国以来的农村经济发展的经验，都说明了农地使用权权属之重要及确立适当的农地产权制度的刻不容缓性。比较各类土地产权制度，笔者认为罗马法上的永佃权制是值得借鉴的。
  永佃权（德Erbpachtrecht，法emphytéose，日：永小作权）渊源于古罗马法，是支付佃租，永久在他人土地上为耕作或畜牧的权利也。①佃租是使用土地的对价，按年或按期支付的金钱或其他替代物。在罗马法上，永佃权被视为一种独立的物权，以土地的占有、使用和从中获取收益为目的的用益物权。永佃权一般是基于与土地所有人订立永佃契约而发生的，其大致具有以下四个基本法律特征：一、永佃权以耕作、畜牧为目的而存在于他人土地上的一种用益物权，当其权利受到侵害时，永佃权人享有物上请求权和占有诉权等一系列的物权性的权利；二、永佃权人在不损坏土地资源的前提下，可以无限制地支配土地，“几乎和（土地）所有权不相上下”，②除了有权获的孳息的权利外，还可以设立役权或抵押权，可以赋予用益权和转租求佃权；③三、永佃权的取得以支付佃租为对价，支付佃租是永佃权人的基本义务；四、永佃权的期限很长，甚至是永久性的④，虽然有的国家有期限规定，但也相当地长⑤。
  永佃权的以上四点特征也正是其优点所在，永佃权所具有的物权性质使永佃权人在其权利受到侵害时，可以得到切实有效的法律保障；永佃权人充分地享有权利，可以使其在经营中最大限度地发挥自主性和灵活性，并能以最大限度地开发利用土地资源，挖掘土地的潜力；永佃权的取得以支付佃租为对价，使得土地所有人在法律上有所归属；永佃权的长期（永久）性，可以让农民对土地的长期投入放心而安心务农。 
  四、农地使用权改革的历史基础及现实条件 
  永佃权的如上优点正好弥补我国的土地产权制度上的不足――承包经营权性属债权，权利人的自我保护能力弱；土地承包期限相对仍不够长；农地的利用率不高；等。所以，在中国值得做一些农地承包的永佃化尝试，更何况我国具有做此尝试的历史底蕴与现实条件。
  据有关的历史学家考证，中国佃农的永佃权萌芽于南宋。刘克庄在《后村大全集》卷一九三写道：“（汪）俊达既无亲于子孙，则当来卖田骨，以葬之丧，乃死者之幸也。公社既是公达死后过房为孙，所卖田骨，系为乃祖掩骸，又何讼为？照蔡提辖已判行”，《明清集》中也多次提及“田骨”“固骨”问题，“田皮”与“田骨”两者相互依存的，有“田骨”必有“田皮”。到了元朝，永佃制进一步发展，据乾隆《崇明悬志》卷四《赋役志》说“天下三产，一产一租，独崇明悬志，一产两租，则以产分二价之故，二价者何？一曰买价，即置买之买。……一曰承价，即承管之承。崇明之田，米圩曰荡，即圩曰田。荡田之别，在于圩与不圩。粮户有力筑圩，自行管业者，其田为全重，租约全收。如不能自圩，例必召佃，主佃分执两凭。从此佃户挑筑，名曰做行圩……。明朝《天下郡国利病书》卷九十四：福建南靖县条中也有“一曰三租”现象的记载，清代时已经发展成为一种稳定的物权形态。⑥国民党时期的《中华民国民法》对永佃权制度作了详尽的规定，并出现了较为通行的几种佃的形式，如广东大埔县佃约程式⑦，福建省定期有押金佃弱程形式⑧，等。可见，中国的土地永佃制度在相当时期内已发展地相当成熟。
  另外，政策及学理方面也有相当的基础。90年代以来，党中央对农村的土地承包经营的政策发生了显著的变化，其加强了对农民的土地承包权经营权的保障。
  1993年11月针对15年的土地承包期限将至的实际，中共中央、国务院在《关于当前农业和农村经济持续稳定发展的若干政策措施》中，指出进一步延长土地承包制，在原定的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。开垦荒地，营造林地治理沙河，改土等从事开发性生产的承包期可以更长，提倡实行“增人不增地，减人不减地”，建立土地流转机制等政策。1995年3月28日，国务院为了加强对延长土地承包期、完善土地承包关系的指导，下发了《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》，《通知》指出：”以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇：“另外又明确提出了‘增人不增地，减人不减地”的方针，同时考虑到农村的具体的情况而允许通过“动帐不动地”的办法解决，或者按照“大稳定、小调整”的方针，经该集体内部大多数农民同意，适当地调整土地，但规定“小调整”的间隔期最短不得不于5年。江泽民总书记在党的十五大报告中也明确指出“长期稳定家庭联产承包为主的责任制”。
  学理上，目前的经济学界和法学界中都有相当一部分的学者主张“弱化集体所有权，强化农民的永久使用权，实行农民永佃（包），等等。”其中更有一部分学者分析了承包经营权改为永佃权的基本条件和内容而认为将承包经营权改为新型的永佃权的基本条件是存在的：首先，永佃权的主体一方是土地所有人，另一方是租佃耕作人，双方构成永佃关系；其次，永佃权的实体与农民土地承包经营权的客体一致，均为耕地或草场；再次，永佃权的内容是租佃，土地承包经营权的内容是承包，二者虽有差异，但在基本方面是相同的，如两者均为使用他人耕地或草场而经营、收益，均向土地所有人交纳佃租或承包费。
  同时，1999年暑期中国人民大学在17个1700户农户就30年土地使用权的落实情况以及农民土地使用权安全感等问题进行的调整所获得的一组数据显示：进行中国农地承包的永佃化是有群众基础的。数据如下：
  农民认为农村土地使用权是否应有该项权利
  权利 频数 有（%） 无（%） 不知道（%）
  把承包的土地转包或转租给其他村民 1475 90.8 4.1 5.0
  把承包的土地转包或转租给外村人 1474 80.1 11.4 8.5
  继承权 1483 64.2 25.1 10.8
  户口变原有权继续耕种土地 1483 47.0 41.8 11.2
  抵押权 1485 29.50 49.5 21.0
  转让（出卖）权 1454 47.3 39.2 13.5
  总之，中国农地承包进行永佃化，是可以的。 
  五、农地改革的具体措施 
  具体的农地承包永佃化过程中，我们应在批判中借鉴罗马法上的永佃权制。
  1、称谓的使用。土地承包经营改革中若再坚持使用“永佃权”之概念称谓，不甚恰当。因为采用“永佃权”，即便其内容上发生了很大的变化，在感情上让广大农民来接受，很有困难。而“农地使用权”这一概念称谓，即可以显现出承包权之物权性，又可以照顾农民的情感，所以可以采用。
  2、权利的取得，包括权利取得的主体、客体、权利取得之途径及权利享有的期限。（Ⅰ）权利主体。根据新的《土地管理法》第14条和第15条的规定，能够取得农地承包经营权而成为权利主体的包括农村集体经济组织的成员，其他单位或个人，而农村集体组织以外的单位或个人要成为权利主体，须经村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。从农业的可持续发展的角度来看，此限制性规定不利于真正地实现农地使用权的市场性流转，不利于实现农村使用权主体和客体的最佳配量及最优组合。故而，未来的农地使用权制度要扩大权利主体于一切有能力的农业经营者。（Ⅱ）权利客体。依据本国的相关法律及其他国外的相关法律，我们确定权利客体为农村集体经济组织所有的耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等各类农业用地。（Ⅲ）权利取得之途径。现实生活中的那种按人的平均“分配”的准行政方式应予取消，而应当依据物权的发生的方式而采用农地使用权的原始取得、农地使用权的继受取得两种方式。原始取得又可以分为确权方式与合同创设方式。确权方式即通过确权程序直接将现有的土地承包经营权确定为用益物权――农地使用权；合同创设方式即集体经济组织同农地经营者签定合同而让渡农地的使用权。继受取得，大致有如下两种方式：转让和继承。转让，即农地使用权人将农地使用权通过买卖、互易和赠送的形式转移给他人；继承，即基于法律行为以外的原因而取得农地使用权。同时，在实践的操作过程中应严格采用登记要件主义，即农地使用权的取得都要以书面的形式且经过法定的登记程序，否则一律无效。（Ⅳ）权利享有之期限。农地使用权的期限不宜规定为无限期的，笔者认为30~50为益。
  3、农地使用权人的权利与义务。（Ⅰ）农地使用权人的权利：（1）农地的占有权，是指农地使用人对土地实际的占领、控制，此是使用收益的前提条件；（2）农地的使用收益权，农地使用权人有权以耕作或牲畜养殖为目的使用土地，并在使用的基础上获得土地收益；（3）农地的依法处分权，农地使用权人有权依法将农地使用权抵押、转让、入股、出租和继承等，除非有特别约定，先须征得所有权人的同意，但须以不改变农地的用途为限；（4）物上请求权，农地使用权人在其农地使用权受到妨碍或侵害时，有权请求侵害人停止侵害，排除妨碍、清除危险、恢复原状等权利；（5）续期权，农地使用权人可以在期限届满前1年，提出申请续期。没有特殊的事由，应予批准，并可连续续期，而特殊事由可由国家法律直接规定。（Ⅱ）农地使用权人的义务：（1）支付农地使用费，农地使用权人应依据法律规定的标准，按照其使用的农地数量和质量而向农地的所有权人――集体经济组织支付农地使用费，以实现集体财产增值和促进农地的有效利用。但农地使用权人因不可抗力而致其不能或不能全部准时履行农地使用费给付的，应准许其请求所有权人予以适当的减免甚至免除，所有权人也应依法实行减免；若农地使用权人逾期超过一定期限（比如2年）不交农地使用费，所有权人可以收回农地使用权。（2）按约定的方法和用途使用农地，违反此项义务及弃耕、撂荒达一定期限的，农地所有权人有权收回农地的使用权，从而保证农地的有效利用，避免资源浪费。（3）保护农地，保护耕地是我国一项基本国策，保护农地的地力是农地使用权人的一项基本义务，如农地使用权人不履行此项义务且恶意破坏农地达一定程度的，农地所有权人可以请求国家机关强制农地使用权人保护农地或者农地所有权人直接收回农地，请求赔偿复原农地的地力的费用。国家应对具体的农地破坏程度的评定标准及具体操作程序作出明确的法律规定，以防止所有权人侵害使用权人的合法利益。（4）返还农地，农地使用权人应返还农地使用权。返还农地使用权时对农地的地力要作重新评定其等级，地力增加的，农地所有权人应偿还特别改良费用或其他有关费用；反之，则农地所有权人有权请求农地使用权人赔偿恢复农地地力的费用。
  4、农地使用权的消灭。导致农地使用权消灭的法律事实主要有以下几个方面：（Ⅰ）农地使用权期限届满，并且农地使用权人不申请续期的，农地使用权归于消灭；（Ⅱ）农地使用权人放弃，农地使用权是一项民事权利，权利人可以抛弃。抛弃是权利人单方面行使其权利的行为，但基于其权利上附有的相应义务，故应受到一定的限制，如“农地使用权人须于三个月前向土地所有权人进行意思表示，或在非因不可抗力持续一年不为耕作者视为放弃耕作权利，放弃的登记为生效要件”。（Ⅲ）不可抗力而导致权利的消灭，由于不可抗力而致使农地使用权的权利客体――农地消灭，建立在客体之上的农地使用权自然消灭。（Ⅳ）国家行为而导致权利消灭，国家基于公共利益而征用集体土地时，农地使用权人的权利消灭，但国家应给予相应的补偿或调剂另外的土地供其使用。（Ⅴ）违法或违约使用土地而致使权利的消灭，农地使用权人应依契约的约定、方法、用途使用农地，若农地使用权人擅自改变农地途径、恶意破坏的，则农地所有权人有权收回而导致农地使用权的消灭。农地所有权人收归农地。农地使用权消灭后，原先的基于此权利而产生的一切关系都灭失。集体经济组织收回农地后，可再依据情况，重新设置农地使用权，以充分利用有限的农地资源。
  
  以上是笔者关于农地改革的一些看法，希望到中国进行农地改革时有所裨益。
  
  
  
  注：
  ①杨仲《民法要义》中国政治大学出版社1998年6月版第566页；
  ②周 � 《罗马法原编（上）》商务印书馆1994年6月版第386页；
  ③ ^[意]]彼德罗•彭梵约著，黄风译《罗马法教科书》，中国政治大学出版社1992年版，第267页；
  ④同②，第384页；
  ⑤参见《日本民法典》第278条；
  ⑥参见孔庆明等《中国民法史》，吉林人民出版社，1996年版第593页以后；
  ⑦详见民国24年编《中国经济年鉴》，第7章第87页；
  ⑧详见郑林宽编《福建省租佃制度之统计分析》福建省农业改业处调查室印，民国35年6月版；
  ⑨《中国农村土地农民30年使用权调查研究―17省调查结果及政策建议》，《管理世界》2000年2月，第163页―172页；
  ⑩杨与龄《民法物权》，王南图书出版公司，第131―132页。