08年9月下旬，胡锦涛总书记对安徽省凤阳县小岗村的视察，使得“土地流转”一词突然风靡全国。党的十七届三中全会召开以后，要求推进农村土地流转改革的呼声愈发高涨。准确地说，农村土地流转是指农村集体土地的所有权或使用权在不同经济主体之间的流动与转让。农地流转之所以受到如此关注，在于其对于解决三农问题、建设社会主义新农村以及推进城乡一体化进程、带动社会经济发展具有深远的意义。但同时，农地流转也面临着十分棘手的瓶颈问题。这其中，有我国土地制度、土地政策方面的束缚，也有基于耕地保护的需要和配套社会保障体制等方面的考虑。
      目前，国家已经在一些地区试点，进行土地流转方面的探索和尝试，积累了不少经验。土地流转问题的解决，需要在现行制度体制下寻找合适的突破口。有学者指出：“土地流转的核心是引入农民定价权。”[1]笔者赞同这种观点，同时，笔者认为，土地流转中的“农民定价权”仍然存在权利行使和权利实现的问题有待解决，有必要做进一步的分析与探讨。
     
      一、农地流转的定价权现状及问题
      农地流转的定价权，是指定价权主体对农村集体土地流转的价格制定拥有主动权，有权依自己的意志决定农地流转的价格。一直以来，我国土地流转的定价权主要掌握在地方政府手中。城市建设用地的所有权属于国家，由国家调配，定价权由政府行使；而农村集体土地，由于我国法律没有明确的规定，其流转受到很大的限制，目前主要是两种方式，一是政府征用土地，按照政府制定的标准统一补偿的价格，这可以看作是购买集体土地（所有权转移）的价格；另一种是集体土地所有者（集体组织或农民个人）私自将土地流转，双方达成的协议价格。无论哪种方式形成的价格，都不是健康市场自发形成的价格。[2]当前，农村集体土地的流转已经势不可挡。但在地方土地流转中，仍然存在变相的政府定价行为。不论是政府直接征用集体土地，还是个别地方（如天津）推出的以“宅基地换房”加快小城镇建设等措施，实质上仍未脱离政府单方的价格形成机制。
      政府作为农村集体土地流转的定价权主体，这是由我国以公有制为主的社会制度和土地在国家政治经济中的特殊地位，以及土地独特的自然和社会经济属性、土地利用的外部性、行为主体知识和市场信息的不完备及土地市场的投机性较强等因素所决定的。但是，这种非市场化定价的农地流转方式，也存在诸多弊端。一方面，政府作为集体土地所有权的惟一正当购买者，以“公共目的”为由，以合法的征地方式取得集体土地，再以合法的土地出让方式让出土地，这两种合法交易价格的差距就会产生一系列的连锁作用。首先，这种价差会带来对征地要求的不断升高，并使城市建设用地面积呈现不合理的膨胀，相应地农地则不断地减少；其次，这种差价也会刺激集体对征地行为的抵触和讨价还价，使国家建设征地增加了难度；最后，这种差价也会促使集体以非征地方式使集体土地进入市场进行交易，导致土地市场交易呈现混乱状态。[3]另一方面，部分农村土地以私下交易的方式自发流转，如典型的小产权房问题，因不受法律保护，会存在风险折价，农民所受收益较低，进而致使土地贬值严重。并且，购房者的权益也得不到法律上的保护，容易滋生大量的法律纠纷。
     
      二、赋予农民定价权的必要性和意义
      政府为保护农民利益，直接介入价格制定固然有一定的效果，但是中国幅员辽阔，各地情况有所不同，政府不可能提出全国统一的政府指导价，在市场经济条件下，政府采取其他措施的成本也较大。所以，农民的事情最终还是要靠农民自己解决，赋予农民农地流转的定价权，具有极其重要的意义。
      其一，有助于形成健全完善的土地市场，促进我国土地市场地健康有序发展。价格运行规律是市场经济的灵魂和核心。在我国集体土地流转中，由于土地价格由政府主导，土地市场运行中价格信号失真，土地价格并不是土地市场供给和需求的正确反应。同时，隐性交易带来了土地交易价格的随意性，也导致了不公平性，使一部分人侵占了另一部分人应得的利益，最后必然使市场出现混乱。只有赋予农民定价权，遵循市场供求和价格变动规律，通过市场来调节和平衡土地的供需，才能充分发挥价格对市场的指示和调控作用。
      其二，有助于推动我国城乡一体化进程。中国实行的是城乡分治的土地制度。赋予农民定价权，也就是解决了农村集体土地流转的核心问题，有助于加快农地流转方面的制度改革，结束城市土地市场与农村土地市场的人为分割状况，将全国土地大市场统一起来。这样，必然大大带动广大农村的发展和农民收入的增加，进而缩小城乡差距，推动农村城市化的前进步伐。
      其三，有助于我国“三农问题”的解决。农村的繁荣、农业的发展、农民的增收，一直是我国政府高度重视的问题。其实，农地与“三农”问题息息相关，是解决三农问题的重点，因此有人甚至将农地与“三农”并称为“四农问题”。从某种意义上讲，农村最大的财富就是土地，农村的繁荣主要依靠对农地的有效利用。确立农民对农地的定价权，有利于促使农地流转更为顺畅，土地利用率更高。发展现代农业，需要大力推进规模化经营，土地流转在通过农民获得土地增值的同时，使有能力有财力的非农村集体成员参与集体土地的开发利用，使规模经营成为可能。提高农民生活水平，关键在于增加农民的财产性收入。而农民拥有的主要财富就是土地，土地通过自由流转的方式才能获得增值。但“有土地流转权而无市场定价权，流转权无法转换为财富，有土地流转权而无博弈权，土地仍然是农民的枷锁，或者说是社保护身符”[4]。
      其四，有助于减少农地流转方面的法律纠纷，促进社会和谐。农村集体土地的流转，从法律角度来说，在很大程度上应当视为一种民事法律关系。民事法律将每个民事主体，都假设为“理性的经济人，都是自己最佳利益的判断者，在任何时候都能够做出最有利于自己的决定”[5]。由此可以推知，农民作为土地流转的受益者，应当会对农地流转作出最适当的安排，在此基础上形成的流转关系也较为稳定，不易产生法律纠纷，进而有利于形成和谐的社会氛围。当然，现实生活中的经济人的理性是有限的，加之由于信息不对称及许多外部性问题的存在，导致每个人在现实生活中不可能任何时候都能做出最有利于自己的判断。[6]此时，需要政府适当的监管和引导。但政府应当只被定位为市场秩序的维护者、产权的界定者和纠纷解决的裁判者，农民作为定价权主体的地位不应有所动摇。
     
      三、农民定价权的行使主体
      随着城市建设步伐的加快，对土地的需求与日俱增。为了满足城市化的需求，农村的一部分土地势必面临流转问题。农地流转，即农村集体土地的流转，包括集体土地所有权的流转和集体土地使用权的流转。这两种农地权利的流转有很大的不同。
      （一）集体土地所有权的流转
      由我国特殊的国情和社会制度所决定，我国土地所有权的主体仅限于国家和农民集体，即城市建设用地（国有土地）的所有权归国家，农村集体土地归农民集体所有。这两类所有权原则上是不允许轻易流转的。只有在特定情形下，国家才可以通过法定程序，将原属于农民集体所有的土地征为国有，并且这种征收的目的被严格限定在“为了公共利益”的范围内。可见，在我国，政府是城乡集体土地所有权的惟一购买者和国有土地的惟一供给者。只要涉及农地变为城市建设用地，就要通过政府征地。一直以来，政府作为农地转为国有土地的唯一仲裁者，握有定价大权。
      《中华人民共和国物权法》（以下称《物权法》）第四十二条第二款对集体土地的征收补偿作出了规定，“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《物权法》并未对征地补偿的价格制定作出具体规定。笔者认为，农地所有权的流转在《物权法》中予以规定，其主要体现的是平等主体之间的民事法律关系，因此应赋予双方平等的价格决定权和谈判权。此时的政府并非扮演监管者的角色，而是与农民集体进行土地所有权交易的主体。
      值得一提的是，在土地征收的情况下，由于每个农民的价格期望值不同，难以统一，所以很难由每个农民单独行使。此时，应当由农民集体的代表性组织来行使定价权。那么，农民集体的代表性组织如何确定？根据《物权法》中的规定，“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”、“属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”笔者比较赞同由村（乡镇）集体经济组织代表行使定价权的思路，因为集体经济组织是农村经济功能的承担者，而村委会是村民自治的代表机构，主要负责乡村公共事务，肆意扩大村委会的经济功能，实为不妥的做法。[7][8] 
     
      （二）集体土地使用权的流转
      现阶段人们讨论比较热烈的农地流转，主要是指农地使用权的流转，因其涉及的主体范围广、现实中大量普遍存在且缺乏规范，而成为社会关注的焦点。集体土地使用权的流转包括集体成员内部进行的流转，以及在集体成员与外部非集体成员之间进行的流转。集体土地使用权在集体成员内部进行流转，法律关系相对比较简单，因同为集体的成员，在身份上、土地性质等方面不存在法律障碍，可以自由流转，平等交易，无须强调定价权的问题。而这种流转若发生在集体成员与非集体成员之间，则比较复杂。由于国家严格限制耕地的流转，因此，我们这里探讨的主要是以下三类农地的流转问题。
      1、农村承包地。农村承包地是发包人（农村集体经济组织）与承包人签订土地承包合同，由承包人进行长期经营的农村集体土地。承包人对其依法承包的土地享有的占有、使用、收益和一定处分的权利，就是农村承包经营权。根据我国《农村土地承包法》的规定，承包人必须是农村集体经济组织成员，可以个人经营，也可以以户为单位进行家庭经营。《物权法》的出台，不仅以立法形式明确了土地承包经营权的用益物权性质，有利于稳定农村土地承包关系，而且还适当放开了承包经营权的流转，允许承包人以转包、互换、转让等方式流转，虽然还需要再进行具体化的规定，但这已经意味着农地承包经营权开始被推向市场化。而承包人（农民或农户）作为与外界交易的市场主体，必然拥有价格的谈判权和决定权。此时的定价权主体，就是农地的承包人――农民个人或者农户。当然，承包经营权流转所得的收益，也应当归属于承包人。
      2、宅基地。宅基地是指由农村集体经济组织分配给其成员用于建造住宅的没有使用期限限制的农村集体土地。宅基地使用权也是物权法中规定的一种用益物权。目前农民宅基地流转现象时有发生，一方面表明了现实的需求，另一方面由于法律上的限制，使得这种私下流转具有很大的风险，不利于社会关系的稳定。笔者认为，宅基地流转方面的限制应当逐步放开，明确其产权地位，将产权归还给农民，并积极促进农民宅基地的商品化和资本化。同时宅基地使用权的主体范围从集体经济组织内部扩大到各类市场主体，从而使土地产权制度改革有突破性进展，为竞争创造公平的市场环境。[9]由于宅基地的流转多是农户自行进行，因此其定价权由宅基地使用权人（农户）来行使，在双方充分协商一致的基础上决定流转价格。
      3、集体建设用地。集体建设用地是农村集体土地之上，除了承包地、宅基地以外的，用于建设的集体土地。根据现行的土地管理法，集体建设用地只在两种情况下才发生流转。一是农村集体经济组织与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的。二是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移。另外，《城市房地产管理法》第8条规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。《担保法》第37条规定，除法定情形外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，不得用于抵押。根据上述法律，集体建设用地使用权仅在特定的条件和方式下才能流转，现行法律禁止其直接入市交易。[10]其实，各地对集体建设用地使用权的流转早就普遍存在。与其放任自流，不如积极引导，总结地方经验和探索将地方关于集体建设用地流转的规定上升为国家法律，尽快结束集体建设用地非法入市的局面。需要注意的是，集体建设用地使用权的流转，也存在价格制定的问题，但与承包地、宅基地不同的是，集体建设用地使用权人是集体经济组织的全体成员，由集体经济组织代表行使相关的权利。因此，集体建设用地流转中的定价权行使主体不是单个成员，而是集体经济组织。
     
      四、农民定价权的实现途径
      第一，在法律制度上放开对农地流转的不合理限制，赋予农民作为平等市场主体的定价权。农业问题的根本在于农民的积极性，农民积极性的根本在于经济利益。只有加快农地流转方面的改革，将农村集体土地推向市场，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”，才能使农民真正获取财产性收入，切实维护农民的权益。一旦农村土地进入市场流通，它对农民的产权和土地制度改革的意义是不容估量的。也只有处于完全公开竞争的土地市场中，农民才能享有真正的定价权。
      第二，政府应减少不当干预，对自身进行准确的角色定位。由于信息不对称等因素存在的客观性，使得对市场经济实行必要管制的政府也不可避免地存在非理性管制问题，而且政府的非理性管制和决策比市场调节本身失灵造成的损害后果更为严重。对于主要由私人财产关系和人身关系构成的市民私生活范畴，国家的公权力应尽量少地介入，至少不得非法介入和干涉。政府应该有自己的准确定位，在经济职能方面以引导和服务为主，转向培育不同的市场主体，并积极探索运用市场等多种手段来协调和维护不同主体之间的利益。
      第三，农民定价权的实现，关键在于集体经济组织的改革创新。很多情况下，集体经济组织要代表农民行使农地流转中的定价权，为谋求其内部全体成员利益的最大化，集体经济组织需要不断地改革创新，在合作模式、组织形式、管理制度等方面进行探索实践。目前，农民专业合作社在全国很多地区如火如荼地进行，《农民专业合作社法》的出台更是在法律上认可了这种农村经济组织的形式。以股份合作制的形式对集体经济组织进行改革，不失为一种可行的好办法，有利于充分调动农民的积极性，并化零为整，集合整体优势，带动农民物质生活水平的提高，带动农村经济发展。[11]所以，只有大力扶持、培育、引导真正适应市场需要的农民合作组织，才能让农民坐上市场的谈判桌，为千万农民争得自身的公平权益。
      第四，加强信息沟通，培育建立农村土地市场的中介组织和服务机构。在农地流转过程中，个体农户由于对市场的了解程度不高，加之信息不对称，往往单纯依靠农民个人的判断，在土地价格制定方面容易遭受利益的损失。因此，必须建立相关的中介服务机构，主要包括土地资产评估机构、法律咨询机构、信息传导与预测机构、土地保险服务机构、土地融资信托等金融服务机构，这些中介组织的设立，将为农民方便安全有效地行使定价权提供支持和帮助。另外，要确保农民呼声的通道畅通，充分尊重其话语权，即使在现阶段不能完全实现农民定价权的情况下，也应当认真听取农民的意见，如在确定征地价格时举行听证会，邀请相关农民参加，注意倾听来自农民的声音。
     
     
     
      参考文献：
     
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      4. 梁慧星主编：中国民法典草案建议稿附理由・物权编．北京：法律出版社，2004．
      5. 王利明主编：中国民法典学者建议稿及立法理由・物权编．北京：法律出版社，2005．
      6. 陈小君：农村土地法律制度研究．北京：中国政法大学出版社，2004．
      7. 张庆华：中国土地法操作实务．北京：法律出版社，2003．
     
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