本文载陈小君等著：《农村土地法律制度研究――田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版。
提要：农村集体土地所有制存在诸多弊端，在市场经济条件下如何对其进行重构，理论上主要有两种思路，即对所有权进行变革和将土地承包经营权物权化。我们以课题组所做的实地调查为基础对各种理论观点进行分析后发现：由于耕地是我国广大农民的根本性社会保障手段，理论上所提出的国有化、私有化、总有制、股份合作制均脱离我国的基本国情，且不能解决耕地经营规模小、利用效率低的问题。而现实中运行的农村耕地承包经营权体现了一定的物权效力，并为广大农民客观认同。因此，农地承包经营权的物权化及其立法完善应为构建我国农地法律的出发点。
我国现行的农村集体土地制度自1949年以来经历了一个复杂曲折的演变过程，先后经历了土地私有、私有土地集体共同使用、集体所有共同使用的阶段，并在1962形成了农村集体土地的“三级所有、队为基础”的格局。基于对历史传统和现实状况的尊重，我国宪法和有关法律先后对集体土地所有权进行了确认。但是，随着市场经济的发展和市场竞争的加剧，作为政治运动成果的集体土地所有权，日益暴露出主体虚位、权能不全、效力不强的弊端，并严重影响了土地财产权性质的体现。作为生产粮食的耕地不仅是一种生产资料，还是广大农民不可或缺的社会保障手段。因此，与其他土地类型归属和使用的法律制度相比，我国耕地制度存在的问题和矛盾更加复杂，其在社会生活中的地位和意义更为重要。本文基于课题组所作的调查，对耕地所有权及其使用现状进行了考察和分析，试图澄清人们观念上存在的一些误区，为耕地归属和使用的相关法律制度的构建提供理论基础。
一、农村集体耕地所有权主体制度的缺陷及变革
虽然我国宪法、土地管理法等相关法律均将农村耕地的所有权主体界定为农民集体，但是农民集体这一概念的内涵是模糊不清的。从理论层面上讲，“农民集体所有是由一定社区内的全体农民组成的集体组织，作为权利主体享有和行使集体耕地的所有权，作为集体成员的农民不能以个人享有和行使集体土地所有权。因此，农民集体所有既不是个人所有权基础上的共有，也不是股份制基础上的法人所有。”农民集体是一个政治经济学上的概念，在法律上既不是法人，也不是合伙，更不是非法人组织，不属于民法理论和民事立法上的权利主体。从现实情况来看，农民集体自创立以来一直缺乏明确和健全的组织结构，无法形成自己独立的意志，作为农民集体的成员也不能通过法定程序行使自己权利，其实质上形同虚设。“农民集体”成了少数农村干部谋取私利的工具，而农民的利益在受到侵害时又得不到有效的救济。针对农村集体耕地所有权在理论和现实中存在的诸多问题，经济学界和法学界的学者从不同的视角提出了解决问题的方案。概而言之，主要有四种观点：国有化说、总有说、股份合作说、私有化说。但是，我们必须认识到，任何改革方案都必须立足于我国的基本国情：首先，我国人口众多，土地资源有限，农业现代化水平低下，尚处于传统农业向现代农业的过渡阶段。据统计，大部分农民依然要靠在土地上劳动，生产粮食提供生存保障，在目前农村尚未建立有效的社会保障体系的情况下，土地在很大程度上承担着社会保障的功能。其次，受我国经济发展水平和发展速度的限制，农村的大量剩余劳动力不可能在短期内全部向第二、三产业转移。再次，集体所有的土地具有社区性，使社区成员当然享有平等的耕地承包经营权，有利于消除贫富两极分化，增强农民对市场风险的承受能力。
在此基础上，下文结合全国各地耕地使用的现实情况和农民的意愿对上述改革方案进行逐一评析。
（一）国有说之评析
主张土地国有化的学者认为，目前农村集体所有的土地应收归国有，由国家统一经营和管理。该方案的具体实施方式有两种：一是国有私营制，土地所有权归国家，由政府土地管理机构依据法律行使土地管理职权，国家土地所有权的主要体现是：农民不能将土地作为私人所有的财产任意支配，如不能将其闲置抛荒，不能将土地出租、出卖、赠送给他人，不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理。经营国有土地的农民，必须依法缴纳租税。国家通过地租、地税等经济杠杆实现土地的竞争经营。二是国有永佃制，在现有以家庭承包经营为主体的土地承包经营模式的基础上，取消集体土地所有权，将集体土地转归国家所有，并用法律的形式加以确认，从而把集体与农民的承包关系转化为国家与农民的承包关系，进而用永佃制形式把这种承包关系法律化。农民通过承包取得永佃权后，可以进行永久地耕种。国有永佃制并不改变土地的家庭经营格局，不触动家庭经营主体的经济地位、和切身利益，并且增强了农民长期经营土地，增加投资以提高经济效益的预期。[2]
主张土地国有化有如下理由：第一，土地是具有特殊重要性和极端稀缺性的资源，实行土地国有制既能够最大限度激励农业经营者对土地资源的充分利用，又便于国家对土地资源的有效管理；第二，土地国有化可在制度上废除使用权垄断，通过地租对土地的自由流转进行调节，同时利用招标把国有土地向种田能手集中，实现土地的规模经营和集约经营。
“国有化”方案似乎与大多数农民的观念相契合，但这并不意味着其具有可行性。大多数农民认为国家享有土地的所有权，是因为他们向国家缴纳了税费而形成的误解，而不能表明他们希望土地归国家所有，从他们抱怨繁重的农业税费就可以看出这一点。[3]在土地国有化后，代表国家行使所有权的主体不明确所带来的虚位问题仍然存在。所以，土地的国有化不仅不能解决我国农村集体土地存在的根本性矛盾，相反会在实践中遇到以下的困难和障碍：第一，作为弱势群体的农民无力对政府的权力行使形成有力的制约，农民利益在受到行政权力的侵害时得不到有效的救济和保护。基层政府向农民乱收费、乱摊派形成繁重的农民负担即为典型表现。如果将耕地国有化，可能会导致基层政府的权力进一步膨胀。第二，将土地收归国有，需要设立新的机构的对已经碎化和分散的土地进行经营，这将增加大量的管理成本。第三，目前集体所有的土地具有一定社区性，只有该社区的农民才有权承包土地，并且不同集体的土地数量、质量、价值均有差异，国家在对其所属土地管理时必然要求打破社区界限，而这将破坏现有的利益格局，引发社会动荡。[4]
（二）总有说之评析
“总有说”主张对农村集体进行重构，赋予农村集体土地所有权新的内涵。该说认为，根据我国农村集体土地所有权的现状和特征，应当借鉴日尔曼法上的“总有”制度对其进行规范。我国农村集体土地所有权是对传统“总有”制度的继承和创新，是一种新型的“总有”。对传统“总有”制度的继承表现在：第一，多数人及其结合之团体总有一个所有权，这利于一定范围内全体农民集体直接享有所有权。第二，所有权的行使受团体的强烈制约，这适合维持农民集体的统一意志和利益。第三，“总有以团体利益为先”，“惟于全体利益与个人利益一致之范围，而许团员个别权之行使”，这适合于农民集体所有权将集体利益与其成员利益有机统一。第四，总有成员对总有财产的应有份并不具体划分，永远属于潜在份，不得要求分割、继承或转让。创新主要体现在两个方面：其一，总有成员和其团体对总有具有抽象的统一支配权，不再是团体的管理处分权和成员的使用、收益权的简单相加，而首先是总有成员通过其集体对物实现抽象的统一支配，即总有成员通过其团体、团体依赖其成员对总有财产按照“平等自愿，议决一致”的原则行使占有、使用、收益和处分的权利；其二，集体成员对集体财产享有受益权，即从所有权总体上享受利益，如有承包经营，使用总有财产的资格，有权利用公共设施、享受公共福利等。[5]
“总有说”确实能够解决农村集体土地所有权虚位问题，从而真正体现农村土地所有权的私权性质，保护作为农村集体成员的农民的利益，排除了国家和政府可能对农村集体土地所有权的非法侵害和干预，满足了广大农民的社会保障需要，符合我国集体土地使用的现实状况。但是该制度也存在着不可回避的缺陷，即一味追求耕地资源配置的公平价值，完全忽视和牺牲效率价值，未能兼顾在经济发达地区和未来经济发展对土地资源配置的效率需求，其负面的影响会随着经济的发展逐步凸显：加剧农村耕地的碎化，阻碍耕地的市场流转，不利于耕地的规模经营和农业的现代化。
（三）股份合作说之评析
“股份合作说”主张，应当从改造农村集体出发，按照民法上的民事主体制度对劳动群众集体经济组织进行再造，从而解决集体土地所有权主体虚位等问题。[6]劳动群众集体经济组织作为政治运动的产物，不符合经济运行的客观规律。从其产生之初就是行政权力的附属物，其缺乏形成和表达自己意志的组织机构及行使权利的程序。面对现实，我们只有选择一条相对的捷径对其进行改造，即承认农村集体为法人组织，将农村集体与成员的关系股份化，吸收集体土地所有权的社区性特征，成立股份合作制。
“股份合作制”的主张在理论上的意义和价值有两点：第一，厘清了农村集体与农户的关系，使农村集体有形成自己意志的组织机构和程序，成为名副其实的民事主体，从而真正实现集体耕地所有权的私权性质，第二，兼顾了我国集体耕地所具有的社区性特征和所承担的社会保障功能，使农民的利益得到切实保障。股份合作制的先进性和优越性是不言自明的，但是该制度的有效运作必须依赖于发育成熟的市场和完善的权利保障机制，我国的农村社会具备这一条件吗？在我们的调查中，农民普遍反映农村的集体事务往往由村干部说了算，他们无法参与集体事务的决策，并对村干部进行有效监督。在股份合作制最为发达的广东省也同样存在经济合作社的负责人乱盖章而给经济合作社造成损失的现象。[7]因此，我们不能对股份合作制寄予过高的期望。
（四）私有化说之评析
目前，理论界对土地私有化的问题争论十分激烈。不可否认，财产私有化确实能够清晰的界定权利，发挥市场机制对权利主体的激励功能，实现资源的最佳配置，使财产的利用效率最大化。但是，耕地作为人类安身立命之本的重要财产，在我国不仅仅具有经济价值，还承担着粮食生产和社会保障的功能，具有浓厚的社会公益色彩。毋庸置疑，耕地的私有化能够通过市场机制对资源进行配置，使农民增加对土地的投资并获得自由转让土地的权利，从而在一定的程度上提高资源的利用效率。其实，衡量耕地的利用效率不仅要考虑当前的经济效率，而且要考虑未来的经济效率。集体作为农民的社会保障，维护了社会公平，使生产力不至于在突发破坏性事件时遭到摧毁性打击，最终提高了经济效率。世界范围的经验表明，通过完善的租赁制度同样可以实现耕地利用效率的提高。[8]俄罗斯推行土地私有化，反而导致农业生产效率的下降即为明证。
正如美国学者丁・斯科特在研究东南亚农村地区土地制度所指出的：在人均土地资源禀赋极少的小农经济社会中，农民的理性原则是以生存安全为第一，而不是追求收入的最大化。农民的道义经济就是所有外在制度技术及习俗都必须服务于这一生存伦理而不是“经济理性”。[9]这也充分说明我国现阶段的农村集体土地改革的价值目标是坚持公平原则兼顾效率，印度土地私有化所产生的大量流民和贫富悬殊而导致的社会动荡的惨痛教训值得吸取。
由于对农村集体耕地所有权主体制度缺陷的各种解决方案，不能在公平与效率之间找到一个最佳结合点，期望通过完善所有权制度来提高耕地的利用效率可谓困难重重。如果我们一味追求理论上的完美，而不顾现实国情，不仅可能达不到目的，还可能付出巨大的社会成本和代价。在现代法中，以物的“所有”为中心的物权观念，已经被物的“利用”为中心的物权观念所取代。[10]因此，在现阶段对农村耕地制度进行改造时，不应该仅只注重对所有权的完善，还应该吸收和借鉴现行耕地利用制度中的合理因素，建构符合我国国情的土地利用制度，以促进土地价值的实现，达到殊途同归的效果。
二、现行耕地利用制度――“均田制”的现状考察与评析
1978年底，以“均田制”为特征的家庭联产承包责任制开始在全国各地普遍推行，作为一项由农民群众实践形成的模式，逐步得到了国家政策的认可，并最终被立法所确认。虽然相关法律赋予农户对承包的土地享有承包经营权，但土地承包经营权的性质和效力的规定却缺乏明确性。下文将根据相关资料和课题组所作的实地调查对均田制模式进行分析，以期厘清耕地在实际使用中的权利义务关系及存在的问题，
均田制是改革初期推行联产承包责任制的范本，至今在全国范围内仍然最为普遍和典型。从农村集体所有制和农村集体所有权制度设立的目的来看，均田制就是为了实现土地的公平使用，并且该制度与几千年以来我国农民的“均贫富”观念相契合。因此，每一个农民作为集体经济组织的成员享有与生俱来的、与其他成员平等地承包集体耕地的权利。为体现公平原则，每户承包的耕地都是优劣、远近搭配。农户在承包耕地后，享有在耕地上种植农作物的权利，同时负有向国家交纳农业税、“三提五统”（在实行费改税政策之前）和以政府定价的方式向国家销售粮食的义务。从均田制的形成过程和功能来看，农村耕地承包经营权具有以下特征：第一，农村耕地承包经营权具有社区性或身份性。集体耕地的承包经营与村集体成员的身份紧密不可分，农村集体组织内所有成员均享有平等承包耕地的权利；无论何种原因，只要丧失集体成员的身份，则其不享有承包耕地的权利。第二，农村耕地承包经营权非纯私权性质。在非耕地的承包经营中，承包人仅向农民集体交纳承包金，体现为一种纯私法的法律关系。而在耕地的承包经营中，法律关系的当事人为农户和农村集体，但是承包耕地农户却向国家交纳农业税、三提五统、定购粮等，履行公法上的义务。国家通过公权力的制度安排无偿占有了农民的部分经营收益，而作为权利主体的农民集体的权利和利益体现甚少。第三，农村耕地承包经营权是国家为农民提供社会保障的方式。在目前农村还未建立有效的社会保障体系之前，对于广大农民来说，在承包耕地上生产粮食是其生存的最终保障。保护每个农民承包耕地的权利，则意味着国家为其提供了最低的社会保障，体现了人人享有生存权的理念。下面结合调查事实，就均田制下耕地承包经营权的性质、效力等问题进行分析。
（一）耕地承包经营权的性质
关于农村土地承包经营权的性质，民法学者曾进行过深入细致的研究和激烈的讨论，综合起来主要有以下三种观点：其一、债权说。该说认为，承包合同属于债权关系，基于承包合同所取得的承包经营权，属债权性质。[11]从财产权法律制度看，财产所有权与财产使用权的分离，可以表现为两种不同的法律关系和两种不同的法律制度，即物权关系、物权制度与债权关系、债权制度。联产承包合同属于后一种，基于联产承包合同所取得的农地使用权，属于债权的性质。目前的土地承包经营权具有债权性质，并不是因为“承包经营”是一个典型的债的关系术语，而是根据现实存在的法律关系的内容与特点，进行深入分析后所得出的结论，其理由为：（1）土地承包经营权基于联产承包合同而取得，联产承包合同属债权性质；（2）承包人不能自主转让土地承包经营权。土地承包经营权的转让须经发包人同意，故此种转让方式完全是一种普通债权的转让方式；（3）如果在农用土地已经设立了土地使用权，在其上再行设立物权性质的承包经营权，则存疑问；（4）在土地转包关系中，转承包人所取得的对土地的使用权利也是土地承包经营权，是否可以与原承包人设立物权性质的土地承包经营权具有相同性质，不无疑问。[12]
其二、物权说。该说认为，土地承包经营权，实际上相当于传统民法中的永佃权，主要有以下四个理由：（1）土地承包经营权是在《民法通则》第五章“民事权利”第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中所直接规定的权利，学术界通常以为，该节是对物权制度所作的规定；（2）承包人对所承包的土地有在法律和合同规定的范围内直接控制、利用的权利；（3）土地承包经营权具有排他性；（4）土地承包经营权具有长期稳定性。[13]
其三、债权兼物权说。[14]该说认为，土地承包经营权是基于发包人和承包人之间订立合同而取得的，双方相互之间享有权利和负有义务，当一方不履行约定或法定义务时，另一方有权主张解除合同或要求违约方承担违约责任。同时，承包人所取得的承包经营权不仅具有对抗土地所有者的效力，而且对承包经营权人以外的所有人都具有对抗效力，因而，土地承包经营权还具有物权的效力。
不过，上述观点从实证法的角度对土地承包经营权进行的分析对耕地承包经营权是有一定的立法参考价值的。事实上，债权说、物权说、债权兼物权说从理论层面而言体现了不同的价值取向，并无优劣之分。但是，从保护农民的利益和提高耕地的利用效率角度看，我们认为应该将耕地承包经营权物权化。课题组所作调查的结果也证实了这一点。
（二）耕地承包经营权的效力
尽管学者从理论上分析认为农村土地承包经营权为债权性质并为最高人民法院的司法解释所采纳，但根据我们课题组实际调查所了解的事实和相关资料显示：我国农村耕地承包经营权无论是在农民观念中，还是在现实的使用中，在一定程度上体现了物权的效力。我们将从以下几个方面加以分析：
1、从耕地承包人将土地转包给他人耕种是否须经发包人同意方面看
根据《土地管理法》第15条的规定：“农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上的村民代表同意，并报乡镇人民政府批准”。对于承包方未经发包方同意，转让承包合同的法律后果，最高人民法院《关于审理农业承包合同的纠纷的若干规定》进行了明确规定。其第14条规定：“承包方未经发包方同意，转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物的，人民法院应当认定该转让、转包、互换行为无效。”第15条规定：“承包方转让承包合同，转包或者互换承包经营标的物时，违反《中华人民共和国土地管理法》第15条的规定，人民法院应当认定其转让、转包、互换行为无效。”从上述司法解释对土地承包合同效力的定性来看，土地承包合同仅具有债权效力，在双方当事人间发生法律约束力。根据我们课题组的调查，农户在承包耕地后，在承包期内将耕地转包给他人耕种，无须经过发包人同意，也无须农村集体组织其他成员的同意。因为农民普遍认为，承包人承包土地后，只要向国家交完各种税费和完成粮食定购任务，就可以按照自己的意愿在农业范围使用土地，与其他人无关。因为在全国大部分地区普遍存在耕地上所承载的税费较重，经营所得收益极低，许多农民纷纷将土地抛荒或者转包给他人耕种，在此情况下，承包耕地并无太大的收益。因此，农户对他人承包的土地由谁耕种并不关心。乡镇政府干部、村委会干部最关注的是农业税费的收取，只要农民按时上交全部税费，其承包的土地究竟是由自己耕种或转包给他人经营，并不是他们工作中所关注的问题。如果村干部以农民转包耕地构成违约为由将承包地收回，则可能再也难以发包出去，这反而成为他们工作中的难题。在经济比较发达的地区，由于交通方便、农产品比较收益高、农业税费较低，占有更多的耕地则意味着可以获取更多的经济利益。尽管大部分农民在第二、三产业就业，不愿从事农业生产，但是他们可以将耕地转包给他人以赚取承包费。由于大多数农民都有此愿望，因而普遍认为将耕地转包给他人经营是承包人的正当权利，他人不得干涉。[15]所以，在村集体与农户之间因耕地转包而出现纠纷极少。由此可见，由于债权性质的承包经营权不能保障农民的利益和适应社会经济形势变化的需要，因而不能被广大的农民所接受和认可。这也说明上述司法解释未得到遵守和执行。
２、从发包方是否因违约而侵害农户耕地承包经营权方面看
依据民法理论，如果耕地承包经营权为债权，发包人有可能不按合同约定履行而使承包人受到损害。如发包人可能将同一块耕地再次承包给他人，此时，承包人不能排斥后一承包人取得权利，只能请求发包人承担违约责任；如果耕地承包经营权为物权，那么承包人取得的权利可以对抗包括发包人在内的一切人。在上述情形，承包人的权利优先于后一承包人的权利。
承包耕地的农村经营户要向国家交纳农业税和“三提五统”等税费，这不同于承包非耕地时向农村集体经济组织交纳承包费，他更多的是向国家承担公法上的义务，而非向发包方承担私法上的义务。即使一些农户拖欠应该上交国家和村集体的税费，村集体经济组织并未以违约为由，解除合同收回承包土地。其主要原因有两个：一是耕地是农民生存最基本的保障，收回农民承包的耕地，会导致农民无法生存，违反乡村社会伦理，影响社会稳定。二是在农业税费较重的情况下，如果发包方以违约为由解除合同收回承包土地，农业税费同样无法落实。因此，在耕地承包中，农民的承包经营权更多的受到行政权力的介入和侵害。
有学者认为，由于土地承包经营权属于债权，发包方可以任意撕毁合同，侵害承包方的利益，承包人只能要求发包人承担违约责任。这种发包方任意撕毁合同现象在非耕地上可能会一定程度的存在，但在耕地承包经营上，几乎很少存在。即使出现侵害农户耕地承包经营权的现象，也大多发生在土地征用过程中，但这并不是耕地承包经营权为债权性质的缘故，而是由于集体土地所有权不能对抗强大的国家权力和有关征地制度的不健全、不完善造成的。因为长期以来，广大农民一直是在土地上生产粮食获取经济收入，维持自己生存。在目前情况下，我国农村存在大量剩余劳动力，而又缺乏其他非农就业途径，耕地是维持生存的最终保障。所以，每个农民在本集体组织内享有与生俱来的承包土地权利的观念，已经在所有农民和基层干部中深入人心，几乎不存在基层干部和村干部肆意剥夺农民的土地承包经营权的现象。[16]由此可见，农民享有的耕地承包经营权在事实上可以对抗发包人。
３、从耕地承包纠纷解决的角度看
依据民法理论，物权受到侵害时，其保护方式为停止侵害、消除妨碍、恢复原状，而合同债权受到侵害时，则只能请求违约方承担违约责任即赔偿损失和支付违约金。在我们课题组的调查中，无论是农民或村干部均表示有关农村耕地承包的纠纷很少。即使出现过，大多也是由村干部或政府出面解决。很少有人到法院通过诉讼解决纠纷。而法院的法官也明确表示，法院受理的农村土地纠纷往往涉及到政府行为，最终由政府出面协调解决。[17]从耕地承包经营纠纷的解决方式我们不难看出，国家法律作为制度化的权威已经与农村社会的非制度化权威相互融合，逐渐变成农民生活的一个组成部分，权威多元化使国家法律制度所具有的权威仅仅成为乡土多元格局中的一种权威构成。因此，法官在处理这些耕地纠纷的案件时，“关注的是解决具体问题，关注的是结果的正当性和合法性，关注的是这一结果与当地社区的天理人情以及正式的法律权力结构体系相兼容的正当性”。“他们具有很强的实用理性倾向。他们是结果导向的，而不是原则导向的；是个案导向的，而不是规则导向的。他们运用的知识，如果从现有正统的法律知识体系来看，是非规则性知识，是相当具体的知识”。[18]因此，在农村耕地承包发生纠纷时，不是依据确定的法律规则，而是依据法律、国家政策、集体意愿、当事人的约定来解决这些纠纷。这些规则包含了不同的原则和价值。其中的任何一个，都可能被采用，不断的选择给规则变化提供了机会。由于不存在限定的公共认同原则作为标准，人们根据实际利益和力量对规则作出取舍，他们的行为方式是根据当前利益对规则进行权衡，而不是根据衡量利益是否正当。[19]从纠纷的解决方式来看，农民不愿意通过司法途径寻求救济，相反却更倾向于由村干部依据非正式制度来解决，这从某种程度上反应了过去的法律制度(农地承包法生效之前)不能满足农民的需要。由于耕地是农民的基本社会保障手段，在生存权至上的理念支配下，即使是由村干部来解决这些纠纷，耕地承包经营权在大多数情况下采用并不是债权的保护方式，而是物权保护方式。[20]
从上述分析可以看出，过去的相关法律将耕地承包经营权界定为债权，但因其不能充分保护农民的利益和适应经济形势变化，而不能被广大农民认同和接受。
尽管在“均田制”模式下所形成的农村承包经营权事实上发生了一定程度的物权的效力，但由于缺乏法律的保障，未能发挥与之相应的功能。农地承包法的出台，进一步强化了农户对承包的土地的支配权，为耕地的集中和规模经营奠定坚实的法律基础。虽然该法的规范对象包括农村的全部土地类型，但大部分规范是以耕地为中心进行设计的，其目的是鼓励耕地流转，实现规模经营，提高耕地的利用效率。当然，农地承包法无论是对农地承包经营权性质确定，还是效力的强化等内容上均存在不足，须进一步从立法上完善，以实现促进我国农业发展，切实保护农民利益的目的。
