2008年10月19日，中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议公布了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。该文件全面分析了形势和任务，对推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，有重大而深远的意义。该决定对农村制度建设做出了总体规划，提出了积极可行的措施。

       该决定在建立严格规范的农村土地管理制度中提出，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，”“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”笔者认为，这个决定体现了对土地征收制度与建设用地制度统筹协调的总体方针。针对完善土地征收制度，笔者提出以下几点看法。

    首先，土地征收制度与建设用地制度是密切联系、相互制约的，研究土地征收制度，不能孤立地就事论事，必须用整体分析的方法，从制度间相互联系和作用的视角来分析和寻求解决方案。土地征收制度的完善除了要明确“公共利益”的区分，并在区分的基础上，改革现行的建设用地使用权制度，使二者相互协调和衔接。

    其次，在完善土地征收制度中，存在下列层层递进的逻辑关系。第一，区分公共利益与非公共利益的土地征收，是解决征收制度改革的突破口。第二，在区分公共利益与非公共利益的土地征收基础上，对两种征收应适用不同的条件和程序。我们对集体土地的征收应以公共利益为限制条件，其征收主体及补偿程序和方式要与非公共利益有别。第三，区分公共利益与非公共利益土地征收应以现行的建设用地制度改革为条件。公共利益的土地征收仅适用于划拨土地；非公共利益的土地征收转化为集体集体出让土地使用权。第四，建立农村非农建设用地出让制度是改革现行建设用地制度的必备条件。建设用地使用权改革的目标是：建设用地使用权仍分为出让和划拨两种形式。其中，出让不限于国家对土地开发者的出让，而包括国家出让和集体出让两种类型。

    再次，区分公共利益与非公共利益的目的在于对两种使用农村集体土地的行为规定不同的条件和程序。今后建设用地的方式依然区分为划拨与出让两种方式，但具体划分标准和适用条件应当调整。依据上述划分，在区分公共利益与非公共利益的土地征收后，前者继续由国家实行征收，并在正征收后归入划拨方式；后者则不再符合国家征收的条件，改为集体向土地使用者出让使用权。建设用地的出让方式应包括国家出让和集体出让两种类型。

    最后，土地征收制度应当与建设用地使用权制度相互协调，良好衔接。建设用地使用权制度改革，现阶段面临着大量集体土地用于公益或非公益建设的形式，用于建设的集体土地均由国家统一作为征收主体是不适宜的。对国家作为征收主体的情况要进行限制，以公共利益所需为条件。对于非公共利益的征收，主体应是开发建设单位，由开发建设单位按法定程序操作实施。而这样做的前提是改革现行的建设用地制度，允许集体土地在市场上流转。

    在严格限制了公共利益的土地征收后，如果没有相应的其他方式使得开发主体通过合法的途径获得建设用地，这将导致与现实经济发展需求的严重冲突，也与现实建设用地使用权取得现状严重不符。最直接的后果就是非公共利益建设用地只能从国家已有的土地储备中通过出让取得，从而失去了获取农村集体土地的重要途径。但是，一方面国家没有充分的土地来提供，另一方面也堵塞了集体土地用于非公共利益建设的渠道。因此，应当改革现行的建设用地使用权制度，在农村集体与开发商之间建立一条直接的使用非农建设用地的渠道。建设用地的使用方式仍然包括划拨方式和出让方式两类，但两种方式的内部结构应作调整。公共利益目的的土地征收全部用于划拨方式使用；出让方式则应当细分为国家出让和集体出让两种具体方式。